История становления и развития отношений в сфере государственных заказов. Учебно-методическое пособие подготовлено в рамках Инновационной образовательной программы гу-вшэ «Формирование системы аналитических компетенций для инноваций в бизнесе и государств

Существующий ныне порядок государственных закупок России - результат сложных преобразований и изменений, отразивших все коллизии истории Государства Российского.

Федеральный закон № 94-Ф3 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», призванный максимально регламентировать процедуры закупок, повысить прозрачность торгов и победить коррупцию, был принят 21 июля 2005 года. Сами по себе государственные закупки имеют давнюю историю в России. Интересен тот факт, какие нормативно-правовые документы в отношении государственных закупок действовали в нашей стране до закона 94-Ф3, и что явилось его прообразом. Не вдаваясь в подробный анализ этих документов, расставим лишь основные вехи.

Началом истории государственных закупок в России можно считать указ о подрядной цене на доставку в Смоленск муки и сухарей 1654 года царя Алексея Михайловича. В 1682 году царём был провозглашён Пётр Алексеевич (будущий Пётр I Великий). Развёрнутые им масштабные реформы российского государства коснулись и системы государственных закупок. Появляются первые прообразы публичных торгов, акты, регламентирующие их. В 1715 году учреждена «Канцелярия подрядных дел» для управления делами по казенным подрядам и сбора недоимок по губерниям. Подчинялась она Камер-коллегии Сената. В военных ведомствах вопросами поставок занимались специальные должностные лица. Расширяются границы, Россия получает статус империи, выходит к морю, строится новая столица, флот, для строительства флота нужны верфи. Петр I сам составляет план Адмиралтейства, предназначенного для строительства кораблей. В 1721 году принимается «Регламент об управлении Адмиралтейства и верфи». Адмиралтейство должно было строиться «государственными работниками или подрядом». Этот документ стал фактически прообразом современных законов, регламентирующих проведение конкурсов. Последнее издание Регламента датировано 1731 годом .

Во времена правления Анны Иоановны принимается новый Регламент Камер-коллегии. Следующим документом, регулирующим поставки продовольствия, стал Регул провиантского правления, утверждённый при Елизавете Петровне в 1758 году. В 1775-76 годах императрица Екатерина II проводит реформирование государственного управления, составляется «Учреждение о губерниях», основной нормативный акт местного управления. Здесь имеется статья 118 «О контрактах, поставках и откупах». При Александре I существующее законодательство полностью пересматривается, в том числе и документы, регламентирующие публичные торги по казённым поставкам и подрядам. В первую четверть XIX века издаётся 107 актов по производству и обеспечению торгов. В 1802 году был издан «Устав о провианте для продовольствия войск», вводивший новые правила по заключению подрядов, в частности - «справочные цены», ныне известные как начальные или максимальные. Технический прогресс, рост городского и дорожного строительства, дальнейшее усложнение социальных и правовых отношений в обществе требуют усовершенствования российского законодательства, и в 1830 году принимается «Лист для торга», содержащий основные правила проведения торгов, такие как место проведения торгов, наименование предмета торгов и другие. Этот документ просуществовал до 1900 года, когда появилось «Положение о подрядах и поставках».

После 1917 года, в период гражданской войны и становления Советской власти до 1921 года не было никакой необходимости в публичных торгах на государственные поставки и подряды. Разруха и голод заставили новое руководство государства вернуться к капиталистическим отношениям в некоторых областях экономики, была провозглашена Новая экономическая политика (НЭП). Восстанавливается конкурсная практика. Учреждается контролирующий торги орган -- РабКрИн (Рабоче-крестьянская инспекция), где разрабатывается «Положение о поставках и подрядах» от 30.11.1921 и Инструкция к нему, а в 1923 году контроль за торгами передаётся в Совет Труда и Обороны и выходят новое Положение и Инструкции к нему. Но постепенно НЭП свёртывается, начинается вытеснение частного капитала, создавалась жёсткая централизованная система управления экономикой, после 1930 года торги уже не проводятся, хотя их никто официально не отменял.

Вновь конкурсные торги начинают проводиться лишь через 70 лет. В 1997 году был принят Указ Президента от 08.04.1997№ 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд».

Такова краткая хронология развития нормативно-правовых актов и законов, регламентирующих организацию и проведение государственных закупок в РФ. Подробное описание этих документов с глубоким анализом и проведёнными параллелями можно найти во многих справочниках и исследованиях.

Таким образом, анализ исторического развития системы конкурсных закупок для государственных нужд в России показал, что к началу XX века Россия имела довольно развитую институциональную и законодательную базы функционирования системы государственных закупок. Однако в связи с изменившимся политическим строем, а вследствие этого и экономической политикой, в нашем государстве к началу 90-х годов XX века был забыт весь накопленный в этой сфере опыт и знания.

Вместе с тем, анализ законодательной и нормативной методической базы новой эры конкурсных торгов в России, начавшейся еще в 90-х гг., выявил ее очевидное несовершенство, что наряду с существующими серьезными проблемами в практике организации и проведения конкурсных торгов, препятствует эффективному функционированию системы конкурсных закупок.

Однако все эти отрицательные стороны не перевешивают положительного эффекта, которого удалось достичь, используя конкурсные механизмы при осуществлении государственных закупок. В связи с тем, что Россия, пока что, приобрела небольшой, как отрицательный, так и положительный опыт, в сфере закупок, и, учитывая новизну данного механизма в российской практике, следует больше внимания уделять богатейшему мировому опыту, накопленному в XX веке. Именно его изучение и позволит избежать многих ошибок при создании законодательной и нормативно - методической базы конкурсных торгов в России. Многие практические проблемы в сфере госзакупок так же можно решать, применяя опыт развитых стран.

Механизм размещения заказов для государственных и муниципальных нужд, был и есть, одним из действенных и эффективных способов управления государством, обеспечение жизнедеятельности органов государственной власти, социальных нужд населения, промышленности и обороны Российского государства, является результатом его применения. Принятие и изменение законов в данной области, практически всегда имеет свое отражение во всех сферах жизнедеятельности страны и общества, влияет на каждого гражданина в отдельности, затрагивает международные отношения, связанные с деятельностью государства в сфере международных отношений.

Исторический анализ показывает, что в большинстве случаев само государство (как наиболее богатый и влиятельный заказчик) являлось главным инициатором проведения конкурсных отборов исполнителей.

В России, и во всех остальных странах Европы система государственных закупок развивалась эволюционным путем. Изначально основной целью формирования механизмов размещения государственного заказа являлось сокращение расходов государственных средств и противодействие их расхищению. Самым действенным механизмом, решающим обе эти проблемы, стало конкурсное размещение государственного заказа среди потенциальных поставщиков. В разное время государство Российское неодинаково расставляло акцент на соблюдении перечисленных признаков. Иногда лицам, представляющим интересы государства и претендентам на выполнение заказа предоставлялась относительно большая свобода действий. Однако в случае обнаружения каких-либо злоупотреблений они несли строгое наказание. В других случаях превалировал жесткий административный контроль за буквально всеми действиями заказчиков и претендентов. Третий, современный, подход основан на, по возможности, полном исключении роли субъективных факторов в процессе выбора исполнителя государственного заказа, что достигается за счет детально прописанных процедур подготовки и проведения конкурса.

Закупки для государственных нужд в России производились с очень давнего времени. Возникновение аналогов современного конкурса как способа за­ключения договора относится к середине XVII в. В 1654 г. был издан указ царя Алексея Михайловича (отца Петра 1) о подрядной цене на доставку про­дуктов в Смоленск взамен на освобождение подрядчика от уплаты пошлины.

Первая регламентация проведения публичных торгов была осуществлена во времена Петра I. Была организована система учета выигранных подрядов.

Основным документом по подрядным торгам, принятым при Петре I, был «Регламент Адмиралтейства и Верфи». Под эффективностью понималась «нижайшая цена подряда». Был регламентирован прообраз конкурсных процедур: печатались билеты с условиями конкурса, проводилась проверка обязательности и состоятельности подрядчика, был назначен трехнедельный срок заключения подряда (плюс время горения "суточной" свечи). Отвечало за проведение торгов само Адмиралтейство (говоря современным языком - государственный заказчик).

Первые объявления о конкурсе вывешивались на всех городских воротах, чтобы лица, входящие в город или покидающие его, могли с ними ознакомиться. Здесь же обычно сообщалось о льготах подрядчикам и поставщикам, перечислялись лица, уже работающие по госзаказам. Стала обязательной фиксация всех поступив­ших предложений, для чего претенденты являлись в приказы и кан­целярии, где их устные предложения письменно регистрировались. В 1714 г. решением Сената было установлено публичное сообщение результатов не только важнейших, но и «мелких» торгов. В них ука­зывалось, кто и на что подрядился, по каким ценам, кто стал поручи­телем.

На протяжении двух веков, до самой революции, система конкурсного поиска исполнителей государственных заказов развивалась и совершенствовалась.

Революционные события 1917 года и последовавшие за ними гражданская война, военный коммунизм, а затем внедрение системы планового хозяйства и централизованного распределения материальных ресурсов ликвидировали саму необходимость публичных торгов на государственные поставки и подряды в том числе.

В советское время использование торгов было во многом нетипич­ной конструкцией заключения договора, можно сослаться лишь на отдельные примеры. Так, начиная с 1931 г. Министерство внешней торговли СССР проводило в г. Ленинграде аукционы по продаже пушнины. Покупали пушнину на аукционах только иностранные компании, расчет велся в иностранной валюте. Интересно отметить, что международные пушные аукционы проводятся в г. Санкт-Петер­бурге и сейчас, их организует и проводит Внешнеторговое объедине­ние «Союзпушнина».

Несмотря на небольшое распространение торгов, советские уче­ные-экономисты уделяли исследованию торгов большое внимание. В советской экономической литературе выделялись следующие ха­рактеристики торгов: область применения, публичная форма объяв­ления и временные лимиты. Торги считались своеобразной или особой формой закупки машин, оборудования, размещения заказов на строительство, при которой поставщиков (подрядчиков) привлекают к участию в конкурентном споре.

Конкурсные закупки вернулись в России на государственный уровень только, когда был принят Указ Президента от 8 апреля 1997 г.
№ 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд».

Таким образом, история торгов ведет отсчет с древних времен, когда на Руси торг, торжище были местом схода не только торгую­щихся (купцов и пр.), но и простых горожан. Затем торги развива­лись преимущественно за счет казенных подрядов, такое положе­ние дел имело место вплоть до периода НЭПа. Характерно и то обстоятельство, что даже при Советской власти, когда, казалось бы, отсутствие конкурентных отношений должно было поставить крест на таком способе заключения договоров, как торги, они не прекрати­ли свое существование. Тому способствовало, конечно, развитие внешней торговли между СССР и западными странами. В дальней­шем с переходом нашей страны к рыночной экономике, основанной, в первую очередь, на принципах свободной конкуренции, торги ста­ли общепризнанным способом выявления будущего контрагента не только в сфере размещения публичных заказов, но и в частных от­ношениях.

Литература

1. Анощенко Е.Н. Из истории проведения подрядных торгов. Киев: «Пирамида». 1994 г.

2. Веденеев Г.М., Гончаров Е.Ю., Кобзев Г.Н. Конкурсные торги в России: исторический опыт. М.: Изд-во МЭИ, 2005.

3. Конкурсные торги на закупку продукции для государственных нужд // под редакцией Свинаренко А.Г., Москва, ИНФРА, 2000.

4. Политико-экономические принципы и правовые основы порядка размещения госзаказов. – № 2. – 1999 г.

5. Полное собрание законов Российской империи II, № 92.

6. Свод законов Российской Империи. Т. 10. Ч. 1.

7. Собрание узаконений и распоряжений Советского правительства. – М, 1922.

Веденеев Г.М., Гончаров Е.Ю., Кобзев Г.Н. Конкурсные торги в России: исторический опыт. М.: Изд-во МЭИ, 2005.

Собрание узаконений и распоряжений Советского правительства. – М, 1922.

В России система государственных поставок берет свое начало практически со становления династии Романовых – с ее второго представителя на Российском престоле – Алексея Михайловича. Именно царь Алексей в 1654 году подписал «Указ о подрядной цене на доставку», который был призван регламентировать цены на доставку продовольствия в Смоленск во время его осады . Выбор поставщиков продукции для государственных нужд в то время осуществлялся в виде торгов на рынке, где каждый желающий мог принять участие, выкрикивая свое предложение и ожидая решения судей – Канцелярии подрядных дел.

Позже во время европеизации Российской Империи было принято огромное множество указов, приказов и регламентов, устанавливающих порядок поставок провианта для государственных нужд. Однако, при значительном количестве нормативных актов, первостепенное значение имеет, факт ограничения коррупции во всех них и отдача преимущества при проведении торгов «малому бизнесу» российских подданных.

Но это еще была далеко не система государственных заказов. Она начала приобретать свои очертания во время власти Александра I (1777-1825 гг), который своими плавными реформами узаконил процедуру проведения торгов и упорядочил систему государственных закупок, определив разницу между поставками товаров и выполнением работ, что должно было существенно упростить подготовку документов для участия в торгах .

Революция и приход к власти большевиков с их административно-командной экономикой приостановили развитие рыночной системы государственных закупок, т.к. все товары и работы на нужды государства доставлялись по указанию верховных органов власти, по предварительному плану и установленной схеме, а конкурс и, соответственно, конкуренция, отсутствовали.

Рыночный порядок осуществления закупок начал формироваться в России в начале 90-х годов XX века на основе опыта Европейского союза, а конкурсная основа организации прокьюремента была заимствована у Германии. Именно Германия много лет являлась примером успешной политики государственного заказа, как для России, так и для всей Европы.

Конкуренция - основа немецкой системы государственных закупок, а контроль за соблюдением конкуренции – залог ее успеха. Контроль за «здоровой конкуренцией» в немецкой системе государственных закупок осуществляется двумя инстанциями :

Апелляционная инстанция – в форме независимого учреждения;

Судебная инстанция – в форме судебного органа.

Решения о законности и отсутствии (или наличии) препятствий для конкуренции на государственных торгах, принимаемые обеими инстанциями, публикуются в общедоступных источниках и служат развитию прозрачности государственных закупок, чего так не хватает российской системе.

Следует отметить и немецкий способ выбора победителя аукциона. Им становится не участник, заявивший наименьшую цену исполнения контракта, а участник с наибольшей экономической выгодой. Отличие этих понятия заключается в следующем: «наименьшая цена» ничего не говорит о качестве продукции или услуги, а вот «экономическая выгода» предполагает разумное качество по разумной цене.

Также, со временем, российской системой было заимствовано у Германии наличие органа общественного контроля над процессом государственных закупок, который к тому же вправе подавать правительству сведения об обнаруженных в системе проблемах и возможные способы их устранения. Этот институт внешнего общественного контроля, также как и внутренний, делает процедуру госзакупок прозрачней и «ближе к народу», пытаясь снизить степень коррупции и незаконности.

В 1990 году указ президента Ельцина от 15 октября 1991 года «О хозяйственных связях и поставках продукции и товаров в 1992 году» отменил централизованную систему распределения, практикуемую большевиками. Последовавший за ним закон «О поставках продукции и товаров для государственных нужд» определил новые принципы размещения заказов для государства – путем проведения конкурса, на основании которого необходимо было заключать государственный или муниципальный контракт.

Принятие в 1994 году первой части Гражданского кодекса Российской Федерации, оказало большое влияние на формирование конкурентных отношений в сфере госзаказа: документ определял, что органы власти могут участвовать в рыночных отношениях наравне с остальными субъектами и определил особенности заключения договоров, путем торгов. В том же 1994 году был принят закон Федеральный закон «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» №60-ФЗ, регулировавший помимо основных положений госзаказа, также вопросы ответственности за нарушение условий государственных контрактов, а также качество поставляемой продукции .

В начале 2000-х годов была предпринята попытка полностью формализовать процесс государственного прокьюремента и уже президентом Путиным был подписан федеральный закон №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». Новый закон был призван регулировать все вопросы, связанные с системой государственных закупок в Российской Федерации; в нем содержатся все необходимые понятия, документы, условия, требования, механизмы, принципы и прочие нормативы организации и проведения государственных конкурсов, как для заказчиков, так и для исполнителей заказа. Федеральным законом №94-ФЗ были поставлены следующие цели :

1) Обеспечение единства экономического пространства на территории РФ;

2) Эффективное использование средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования;

3) Расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия;

4) Развитие добросовестной конкуренции;

5) Совершенствование деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов;

6) Обеспечение гласности и прозрачности размещения заказов;

7) Предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Но, на практике эти многочисленные и разносторонние цели не были достигнуты и реализованы. Закон не проявил себя должным образом и не оправдал возложенных на него ожиданий даже за девять лет своего существования и с «поддержкой» несметного количества поправок, дополнений и указов, корректирующих его, закон стал рассадником коррупции и значительно снизил эффективность государственных закупок.

В результате, на смену федеральному закону №94-ФЗ в начале 2014 года пришел федеральный закон №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», который ввел новую систему, порядок и принципы для организации государственного прокьюремента. Федеральный закон №44-ФЗ также был подписан Президентом Российской Федерации Путиным 5 апреля 2013 года и вступил в силу 1 января 2014 года. Отдельные части закона будут «догонять» основную часть на протяжении еще нескольких лет, так, например, положение об обязательном общественном обсуждении и единая информационная система государственных закупок, вступят в силу только с января 2016 году.

Федеральный закон №44-ФЗ ставит перед собой следующие цели регулирования отношений, связанных с государственными закупками: повышение эффективности и результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг; обеспечение гласности и прозрачности осуществления таких закупок; предотвращение коррупции. Новый закон опирается на опыт всех предшествующих нормативных актов, действующих в России, а также на зарубежный и международный опыт организации закупок, именно поэтому его цели охватывают гораздо меньшую область, чем закона №94-ФЗ, но направлены они на достижение результатов по наиважнейшим сферам применения и решение главных проблем системы государственного заказа: повышение эффективности закупок и противодействие коррупции. Закон
№44-ФЗ расширил перечень принципов организации системы государственных закупок. Контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации, единства контрактной системы госзакупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд и эффективности осуществления госзакупок .

Главные отличия новой системы в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд от действовавшей ранее заключаются в следующем:
во-первых, значительно расширилась сфера применения закона о закупках. Ранее закон о размещении заказов №94-ФЗ регламентировал только порядок проведения закупок до момента заключения контракта, устанавливая лишь отдельные элементы контроля за деятельностью заказчиков. Новый же Закон о контрактной системе добавил к сфере своего регулирования планирование и обоснование закупок для государственных и муниципальных нужд, порядок заключения и исполнения контрактов по результатам организации закупочных процедур, мониторинг и аудит закупок, новые виды контроля закупок и многое другое.

С введением контрактной системы государственных закупок, отдельное внимание стало уделяться планированию закупок и оценке их обоснованности, т.е. теперь заказчики обязаны составлять планы закупок (на срок действия акта о соответствующем бюджете) и ежегодные планы-графики закупок, а также должны четко обосновать свою потребность в том или ином товаре (указать цель и причину потребности). Отступление от плана-графика закупок, разумеется, возможно, но также требует полноценного обоснования и внесения изменений в график непосредственно перед объявлением о начале процедуры закупок. Это необходимо для того, чтобы в дальнейшем была сформирована единая база закупок того или иного образования или органа, а в последствии и всей страны, с елью качественного планирования будущих закупок. Новым законом вводится нормирование закупки – установление условий и требований к закупаемым товарам, работам, услугам, в том числе их качеств и характеристик. Эти новшества должны исключить необоснованное приобретение предметов роскоши и товаров (услуг) категории «люкс», а также ограничить чрезмерное потребление только для того, чтобы «исчерпать» бюджет.

Также для ограничения оппортунистического поведения госзаказчиков предусмотрено обязательное общественное обсуждение закупок на сумму более одного миллиарда рублей, которое приобретет обязательный характер только в начале 2016 года. Пока же на едином портале государственных закупок в сети Интернет (zakupki.gov.ru) проходят общественные обсуждения лишь некоторых закупок, вызывающих общественный резонанс или имеющих явные признаки мошенничества, обнаруженные пользователями. Также на данном портале общественному обсуждению подвергается сам закон №44-ФЗ, в процессе которого выявляются его слабые стороны, а специалисты по контрактной системе в сфере госзакупок отвечают на вопросы пользователей закона.

Федеральный закон №44-ФЗ вводит некоторые новшества и в части заключения контрактов на государственный заказ, при этом сами процедуры проведения закупок не претерпели значительных изменений, по-прежнему, существуют следующие способы размещения заказов: открытые аукционы, среди которых преобладают электронные, закрытые аукционы, различные виды конкурсов, а также запрос котировок (предложений) и закупки у единственного поставщика. В части организации процедур торга, были подробно прописаны методы определения начальной (максимальной) цены контракта. Для борьбы с мошенничеством вводится обязанность участников торгов предоставлять повышенное залоговое или денежное обеспечение (если предложенная ими цена опускается ниже стартовой на 25% и более) и вводится банковское сопровождение контрактов (расчеты в ходе исполнения контракта, сопровождаемого банком, будут отражаться на счетах, открытых в нем).Повышенное обеспечение и единые банковские счета дадут государственному заказчику больше уверенности в исполнителе и обеспечат его защиту в случае срыва закупки.

Однако, в отношении механизмов государственных аукционов новым законом ограничивается возможность закупки у единственного поставщика, хотя и сохраняется возможность заключить подобный контракт, если конкурентные процедуры размещения заказа не состоялись (т.е. если был заявлен всего один участник, удовлетворяющий условиям конкурса, или при других ограничениях) при условии дополнительного обоснования такого контракта и согласования решения с вышестоящими органами, уполномоченными на осуществление контроля в сфере закупок. Предполагается, что ограничение применения этого способа закупок позволит сократить количество закупок у единственного поставщика и повысить конкуренцию в сфере государственных и муниципальных закупок, а значит и повысить их эффективность.

Благодаря новому закону, в системе государственных закупок появилась процедура квалификационного отбора при проведении конкурса или аукциона на поставку товаров, работ или услуг высокотехнологичного, инновационного или специализированного характера. Необходимое обслуживание для высокотехнологичного или специализированного оборудования или услуги также предусмотрено в законе о закупках: теперь возможно заключение «контракта жизненного цикла» с поставщиком, который обязуется обеспечивать последующие обслуживание, ремонт и утилизацию предмета закупки в случае необходимости.

Контрактная система и новый закон предполагают, что при осуществлении закупок государственными и муниципальными органами преимущество должно отдаваться не только учреждениям уголовно-исправительной системы, организациям инвалидов и малому бизнесу, как раньше, но и социально ориентированным некоммерческим организациям и организациям социально-незащищенных слоев населения – этнических и национальных меньшинств, пенсионеров и женщин. Также теперь заказчики будут обязаны отдавать приоритет инновационной продукции и товарам отечественного производства (причем не только в сфере обороны и безопасности, как раньше), что в современных условиях «внешней изоляции» России является приоритетным направлением развития всей страны.

Одним из главных и самых значительных введений закона о контрактной системе в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд является максимизация централизации закупок – передача закупочных процедур от «мелких» заказчиков в единый орган. В соответствии со статьей 26 закона №44-ФЗ централизация возможна путем использования нескольких вариантов: первый вариант – передача государственному (муниципальному) органу или казенному учреждению только полномочий на определение поставщиков для заказчиков; второй вариант – передача указанным органам абсолютно всех закупочных функций заказчика – от планирования закупок и определения поставщиков до заключения и исполнения контрактов. Таким образом, существуют следующие способы централизации:

Ведомственная централизация: орган исполнительной власти или местного самоуправления решает сам выступать заказчиком от лица его территориальных органов и учреждений;

Территориальная централизация: муниципальные образования, по согласованию решения с субъектом Российской Федерации, могут передать свои закупочные процедуры субъекту;

Предметная централизация: когда один орган исполнительной власти, обладающий навыками закупок и/или специальными знаниями в предметной области закупки, централизованно приобретает какую-то конкретную специализированную продукцию для нескольких заказчиков.

Важно, что заказчики, совокупный годовой объем закупок которых превышает 100 млн. руб., должны сформировать специальные контрактные службы, а иные заказчики обязаны назначить контрактного управляющего.

Также, одна из самых важных особенностей новой системы государственного прокьюремента – «система слежения», в которую входят: мониторинг закупок, контроль исполнения заказа и аудит результатов исполнения – эти три элемента стоят как бы вне закупочного процесса, но являются, чуть ли не важнейшей его частью. Эти меры были введены для упрощения системы госзаказа, для повышения его прозрачности и ясности как для самих заказчиков и исполнителей, так и для сторонних наблюдателей – конечных получателей услуг и потребителей общественного блага – а в итоге – для повышения эффективности и избавления системы государственных закупок от самой большой ее проблемы – коррупции.

Для обеспечения прозрачности закупок также создается единая общедоступная информационная система. В ней будут размещаться планы закупок, данные об их реализации, реестры банковских гарантий исполнителей, реестры заключенных контрактов и недобросовестных поставщиков, библиотека типовых контрактов, каталоги товаров, работ или услуг, результаты мониторинга и аудита закупок и многое другое. Любая информация, касающаяся условий самого контракта, характеристик его предмета, заказчика или поставщика должна быть немедленно и в полной мере отображена в единой системе государственных закупок на официальном сайте – это является одним из главных условий обеспечения эффективности государственного рынка.

Система мониторинга государственных закупок, контроль их осуществления и единая информационная система начнут полноценно действовать только с января 2016 года, пока же идет подготовительный этап – собрание, обработка и систематизация информации о государственных закупках по всей России. Подготавливаются реестры типовых контрактов, недобросовестных поставщиков, идет апробация системы присвоения и использования идентификационного номера закупки, которые помогут значительно упростить и упорядочить всю систему государственного заказа.

Антонов В. И., Киселева О. В. Зарубежный опыт регулирования размещения государственного заказа и возможность его использования в российской практике [Электронный ресурс] // Современные проблемы науки и образования. 2013. № 3. Режим доступа: http://www.science-education.ru/109-9274 . Загл. с экрана.

Ахметова Л. Я. Система государственных закупок [Электронный ресурс] // Информационный портал бухгалтерского учета, налогообложения и аудита. Режим доступа: http://www.audit-it.ru/news/finance/207237.html . Загл. с экрана.

Титова Н. Е. История экономических учений: курс лекций. М. : ВЛАДОС. 1997, 288 с.

Рыманов А. Ю. Оценка эффективности проектов государственно-частного партнерства / А. Ю. Рыманов // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. – 2014. – № 13 (349). – С. 29-31.

Тесля П. Н. Эпидемия морального риска: уроки финансового кризиса / П. Н. Тесля // Дайджест-финансы. – 2013. – № 12. – С. 60-71.

Финансовые инструменты для реального сектора: от оперативного финансового планирования до венчурного инвестирования: монография / А. Ю. Рыманов, К.К. Авдеев, П. Н. Тесля, Т. Ю. Трифоненкова, Е. В. Костяева, Е. А. Приходько. – Новосибирск. – Изд-во НГТУ, 2012. – 136 с.

Рыманов А. Ю. Анализ системы государственных закупок // Экономический анализ: теория и практика. – 2014. – № 16 (367). – С. 40-44.

Состояние финансовой системы после эпидемии морального риска: монография / коллектив авторов; под ред. А. Ю. Рыманова. – Новосибирск: Изд-во НГТУ, 2013. – 154 с.

Погонев С.В., Бочарова И.Ю. Разработка модели эффективного развития предприятий // Интеграл. 2012. № 4.

Количество просмотров публикации: Please wait Подобный материал:

• Программы гу-вшэ «Формирование системы аналитических компетенций для инноваций в бизнесе , 4514.19kb.
• , 340.58kb.
• Программа подготовлена в рамках Инновационной образовательной программы гу-вшэ «Формирование , 330.43kb.
• Программа подготовлена в рамках Инновационной образовательной программы гу-вшэ «Формирование , 994.83kb.
• Программа подготовлена в рамках Инновационной образовательной программы гу-вшэ «Формирование , 318.71kb.
• Программа подготовлена в рамках Инновационной образовательной программы гу-вшэ «Формирование , 976.37kb.
• Правительство Российской Федерации Государственный университет Высшая школа экономики , 343.74kb.
• "Финансовое право", 2007, n 2 льготы в финансовом праве: теоретико-правовой аспект , 138.54kb.
• Образовательной программы Формирование системы аналитических компетенций для инноваций , 2823.99kb.
• Инновационная образовательная программа гу-вшэ «Формирование системы аналитических , 2826.81kb.

6.2. Занятие 2. Развитие системы общественных закупок
(2 академических часа)

6.2.1. История и тенденции развития общественных закупок в мире.

Формирование системы государственных закупок в разных странах мира происходило неодновременно и значительно зависело от развития частного и государственного секторов экономики и законодательной базы. Однако, при всех национальных различиях в развитии госзакупок за последние 100 лет, представляющие интерес не только с исторической точки зрения, можно условно выделить несколько этапов:

1. Развитие системы государственных закупок на ранней стадии – до середины 40- годов ХХ столетия.
2. Период развития национальных систем закупок – 30- 70 годы.
3. Период глобализации систем государственных закупок 70 год по настоящее время.

1. Развитие системы государственных закупок на ранней стадии
(ХIХ – начало ХХ века).

Государственные закупки в начале ХХ века и более ранний период не являлись системными и в основном обеспечивали продовольствием и вооружением армию. Средства государства выделялись только казенным предприятиям, которые выполняли, предоставляли необходимые государству работы и услуги, производили необходимые товары (военные и гражданские инженерные объекты, в том числе военные заводы, дороги).

Опережающий рост потребностей и объема государственных закупок по отношению к развитию государственного сектора экономики потребовал привлечение частных компаний для оказания услуг, выполнения работ, поставки товаров для государства. Возникает контрактное право, регулирующее сделки между государством и частными компаниями. Экономика и регулирующее ее право носит явно национальный протекционистский характер, позволяющий защитить отечественного поставщика и производителя. В целом, закупочное законодательство в этот период преследует две взаимосвязанные цели:

1. развитие внутренней конкуренции;
2. предотвратить доступ на рынок государственных закупок иностранных поставщиков и товаров (Закон «Покупайте американское», 30-е годы ХХ века).

К этому периоду относятся первые обязательные публикации объявлений о планируемых закупках с целью привлечения к торгам всех заинтересованных фирм, а также судебные разбирательства по присуждению контрактов. Принцип справедливости – равного права для всех отечественных поставщиков к участию в государственных заказах начинает преобладать в закупочном законодательстве многих стран [,с.7].

2. Период развития национальных систем закупок
(40-е- 70-е годы ХХ века)

С развитием свободных рыночных отношений, экономической теории, послевоенным индустриальным бумом во всем мире государственные закупки становятся важной функцией государства и средством государственной политики. Период бурного развития национальных систем закупок в 40-70 годы сопровождается развитием законодательной и методической базы государственных закупок, закрепляя опытным путем достигнутые положительные результаты закупочной деятельности в документированных процедурах. Получает дальнейшее развитие принцип справедливости в государственных закупках, требующий открытости и прозрачности процедур присуждения государственных контрактов. В развитых странах: США, европейских странах (Франция, Англия, ФРГ и др.) закупочное законодательство приобретает законченные черты. Государственные закупки решают не только свою основную задачу, но все более становятся инструментом социально-экономической политики. Формируются дополнительные задачи государственного прокьюремента: борьба с безработицей, поддержка отдельных национальных отраслей, групп населения и другие. Политика протекционизма в государственных закупках продолжает преобладать. Постепенно на фоне сближающихся экономик развитых стран начинают прослеживаться негативные последствия протекционизма в государственных закупках. Закрытые и протекционистские государственные закупки привели к симбиотическим отношениям между поставщиками и заказчиками, имеющим неблагоприятные экономические последствия:

• Появление значительных различий национальных стандартов проектирования;
• Увеличение до неоптимальных размеров предприятий;
• Поддержка государством неээффективных фирм;
• Искажение рынка государственными субсидиями, поддержкой НИОКР и искусственно высокими ценами;
• Дублирование, разобщенность, неоптимальность НИОКР;
• Ослабление стимулов к инвестированию в новые технологии для поддержания конкурентоспособности;
• Отсутствие должной маркетинговой и производственной стратегий у фирм;
• Отсутствие роста продуктовой специализации [,с.49]

Осознание указанных выше негативных тенденций в экономике и усиливающиеся региональные и глобальные интеграционные процессы поставили вопрос изменения закупочного законодательства и либерализации рынка государственных закупок.

3. Период глобализации систем государственных закупок
(70 годы ХХ века – ХХI век)

Во второй половине 20 века усилилась либеральная тенденция развития национальных закупок: экономическая теория признала факт, что все страны получают выгоду от свободной торговли, лишенной дискриминации. Дальнейшее совершенствование государственной закупочной системы пошло в направлении глобализации закупок, включая стирание национальных различий в законодательстве, введение единого паритетного режима доступа на рынок государственных закупок, формирование единой системы информирования о закупках, обязательное соблюдение основных принципов государственных закупок.

Глобализация закупок осуществлялась как во всемирном (ГАТТ, ГАТС, ВTO, UNCITRAL, Всемирный банк) так и региональном масштабах (ЕС, NAFTA).

После окончания Второй Мировой войны мировое сообщество поставило перед собой цель создать глобальную торговую организацию. Первые попытки некоторых стран создать всемирную торговую организацию не увенчались успехом, однако уже в 1947 году некоторые страны подписали Генеральное Соглашение о Тарифах и Торговле (ГАТТ), к которому в 1979 году присоединилось уже 22 страны. В рамках этого соглашения принявшие его страны взяли на себя обязательство устранить ограничения в торговле между собой. Но основное обязательство данного соглашения – предоставление национального режима (равных возможностей участия в торговле) не было распространено на государственные закупки. Лишь в 1979 году страны – участники ГАТТ заключили специальное Соглашение о Государственных закупках, которое должно было упростить доступ к рынкам государственных закупок друг друга. Соглашение распространялось только на индустриально развитые страны, включая страны Европы, Японию и США, но масштабы и охват этого Соглашения были ограниченными и избирательными [, с.13].

Попытка преодолеть недостатки этого соглашения была осуществлена в рамках Токийских многосторонних торговых переговорах. Их результатом стало вступившее в силу в 1981 и отредактированное в 1987 году Соглашение о государственных закупках, призванное облегчить доступ к рынкам госзакупок подписавших его стран

В 1994 году в рамках Уругвайских переговоров было подписано новое улучшенное Соглашение о Государственных закупках, вступившее в силу 1 января 1996 года, при активном участии и контроле со стороны созданной Всемирной Торговой Организации (WTO). В отличие от Соглашения, принятого в Токио, оно охватывает и закупку работ и услуг, а также закупки государственными органами и организациями. Несмотря на то, что данное соглашение 1996 года не является обязательным для стран участниц ВТО, четвертая их часть подписала и присоединилась к выполнению этого соглашения.

Большой вклад в развитие системы государственных закупок в этот период внесла ООН, создавшая Комиссию по международному торговому праву UNCITRAL. В 1986 году UNCITRAL при поддержке международных финансовых институтов приняла решение провести работу в области прокьюремента. Результатом этой работы стало создание модели законодательства о государственных закупках, которая была принята UNCITRAL в 1994 году как Типовой закон о закупке товаров, строительных работ и услуг. Решение UNCITRAL о создании типового законодательства о прокьюременте было принято с учетом того, что в ряде стран отсутствовало или существовало неадекватное законодательство по госзакупкам. Наиболее остро проблема модернизации или создания законодательства о закупках стояла перед развивающимися странами, а также странами с переходной экономикой. UNCITRAL постановила оказать содействие в гармонизации и унификации международного торгового права и взяла на себя задачу формулирования Типового закона с двойной целью: оказать помощь странам, нуждающимся в улучшении законодательства о госзакупках и, в целом, для устранения ненужных препятствий в международной торговле. Типовой закон и руководство по его использованию широко применялось при разработке законодательства о государственных закупках в странах Центральной и Восточной Европы, в том числе Российской Федерации в 90-х годах ХХ века [, с.17].

Принципы свободной торговли получили распространение и в региональных программы интеграции. Европейское Экономическое Сообщество, созданное в 1957 году содержит ряд положений (ст.7,30, 52,59), запрещающих странам-членам применять меры, дискриминирующие потенциальных поставщиков из других стран Сообщества и ограничивающих свободное перемещение товаров и услуг. Специальные директивы по прокьюременту были введены Советом Европейского сообщества:

«Директива о Работах» (1971 год);

«Директивы о Поставках» (1976 год)

Эти директивы, не являлись процедурными и не заменяли существующие национальные правила госзакупок, т.е. носили координирующий характер развития транспарентности закупок и включали три основные положения:

1. Объявление о контрактах в рамках всего Сообщества;
2. Технические спецификации, не дискриминирующие потенциальных участников торгов;
3. Применение объективных критериев для участия в конкурсных торгах и присуждения контрактов.

В 1984 году Комиссия представила Совету Европейских Сообществ отчет о результатах применения директив по прокьюременту. В этом документе была отражена достаточно мрачная картина, осветившая ряд недостатков: невыполнение требования о размещении объявлений о контрактах в официальном издании Official Journal; незнание правил контрактными органами или их намеренное отклонение от этих правил; злоупотребление исключениями; дискриминирующие требования, в частности, настаивание на национальных стандартах; незаконная дисквалификация поставщиков или подрядчиков. С учетом этих фактов и «Белой Книги»(1985 год), подчеркнувшей необходимость завершения формирования Внутреннего рынка, в конце 1980-х начале 1990 годов появилось новое законодательство о закупках. На основе этих новых законодательных документов, а также в связи с расширением Европейского Союза, в настоящее время вводятся улучшенные правила госзакупок, а также адекватные меры принудительного выполнения этих правил и санкции в случае их нарушения. Это новое поколение европейских правил не изменило основного характера директив ЕС о прокьюременте, основная их цель заключалась в том, чтобы: сделать тендерный процесс и присуждение контрактов более транспарентным.

В 2004 году издана новая редакция Европейских Директив о Правительственном прокьюременте, направленная на стандартизацию и унификацию различных Директив и учитывающая многолетний опыт их применения странами Сообщества.

В настоящее время закупочная деятельность стран ЕС регламентируется следующими директивами:

Директива 89/665/ЕС от 30.12.1989 об ограничительных механизмах в классических секторах;

Директива 92/13/ЕС от 25.02.1992 об ограничительных механизмах в секторах водоснабжения, энергоснабжения, транспортных и почтовых услуг.

Директива 2004/17/ЕС от 31.03.2004 о закупках товаров, работ и услуг в секторах водоснабжения, энергоснабжения, транспортных и почтовых услуг;

Директива 2004/18/ЕС от 31.03.2004 о закупках товаров, работ и услуг в «классических» секторах.

Директивы 2004 года определяют правила, в рамках которых должен осуществляться правительственный прокьюремент во всех странах ЕС. Национальные законодательства стран ЕС могут только дополнять и развивать положения Директив. Практическая сторона многих положений, например e-procurement (электронные закупки) должна быть еще разработана. Последние директивы ЕС уточнили ряд положений предшествующих правил:

Получили поощрение использование спецификаций, ориентированных на результат ;

Появились требования публикации критериев присуждения контракта;

Получили поощрение вопросы охраны окружающей среды и социальные вопросы как условия присуждения контракта;

Появились требования использования электронных средств передачи данных. Директивы дополнены новыми процедурами проведения закупок: конкурентными переговорами и электронным аукционом.

Наряду с директивами ЕС развитию программ региональной интеграции государственных закупок способствовало создание в 1992 году Северо-Американской Ассоциации Свободной Торговли (NAFTA), в рамках которой был подписан ряд соглашений между США, Мексикой и Канадой о создании единого рынка. Специальные правила, касающиеся прокьюремента включены в Главу 10 Соглашения о создании NAFTA.

Практика прокьюремента, сложившаяся в рамках международных финансовых институтов, также сыграла важную роль в развитии государственных закупок. Наиболее значителен вклад Всемирного Банка, занимающего лидирующее положение в финансировании программ развития в развивающихся странах и странах с переходными экономиками. Руководство Банка по прокьюременту (1995 года) отражает принципы, сформировавшиеся за 50 лет деятельности Банка на международных финансовых рынках.

Банк сформулировал и отразил в Руководстве по прокьюременту правила проведения открытых международных конкурсных торгов, как основного метода закупок, получившего признание во всех странах мира. Наряду с Руководством Банк разработал и предложил стандартные тендерные документы тем агентствам, которые занимаются внедрением финансируемых Банком проектов. Региональные банки развития и многие прочие международные финансовые институты приняли директивы и руководства по прокьюременту, составленные на основании модели прокьюремента Всемирного банка.

4. Основные тенденции дальнейшего развития

В ближайшей перспективе развития государственных закупок в мире прослеживаются следующие тенденции:

Дальнейшая модернизация процедур с целью их упрощения и снятия бюрократических барьеров;

Дальнейшая интеграция нормативно-правовой базы в сторону адаптации и устранения коллизий национальных законодательств и международных правил;

Усиление влияния на национальные системы закупок международных закупочных систем;

Развитие электронных закупок как наиболее прозрачного и оперативного способа размещения заказов;

Приоритет ценности результата за вложенные деньги – развитие концепции Value for money (VFM). Максимальное развитие получат те закупочные процедуры, которые могут обеспечить наилучшее качество конечного результата закупочной деятельности.

Необходимо отметить, что в последние годы наряду с концепцией Value for money все больше симпатий и внимания со стороны государств и международных торговых организаций привлекает концепция «социального» (social) или «зеленого» (green) прокьюремента. Развитие и внедрение как приоритетной данной концепции закупок предполагает введение нового критерия отбора лучшего поставщика, исполнителя, подрядчика, когда при равном качестве продаваемых объектов преимущества имеет поставщик, исполнитель, подрядчик, использующий свою прибыль и декларирующий использовать прибыль, полученную от государственного контракта на поддержку и заботу о старшем и будущем поколениях и окружающей среде. Тем самым, государство готово тратить деньги налогоплательщиков на прибыль поставщика только тогда, когда часть ее будет использована на заботу о будущем страны.