Классификация административно правовых норм по содержанию. Классификация административно-правовых действий

1. По конкретному содержанию, регулированию общественных отношений. Нормы делятся: на общие - регулирующие общественные отношения общего характера (для всех сфер, отраслей); особенные - регулирующие общественные отношения в конкретной сфере управления.

2. По предмету регулирования.

Материальные - нормы, юридически закрепляют права и обязанности, ответственность участников управленческих отношений, регулируемых административным правом.

Процессуальные - нормы, определяющие методы (способы, порядок, процедуры) деятельности по реализации госуправления и регламентирующие управленческие отношения.*

Соотношение материальных и процессуальных норм административного права можно увидеть в ФЗ "О системе государственной службы РФ" от 27 мая 2003 г. он определяет гос. службу в качестве профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий госоргана, условия поступления на госслужбу. Эти нормы дают возможность приобретения гражданами РФ статуса госслужащего (статичность, материальность). Нормы, порядок поступления на госслужбу и ее прохождения содержат процессуальные нормы.

3. По предмету воздействия на субъекты административного права выделяют:

а). Обязывающие - нормы, предписывающие совершать определенные действия. Могут быть содержать обязательное предписание. Например, при приеме на работу в госучреждение администрация обязана издать приказ; возникающее объединение обязано пройти регистрацию.

б). Запрещающие - нормы, предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в определенных условиях. Запреты могут носить

Попова Л.Л. Административное право учебник под ред. изд-е 2-е, пер. и доп., М., Юристъ, 2005. -512с.*

общий или специальный характер. Например, запрещение применения специальных средств и огнестрельного оружия полицией в отношении женщин и несовершеннолетних;

в). Дозволительные - нормы, в которых выражается возможность адресата действовать в рамках установленных требований по своему усмотрению. Отсутствуют прямые предписания и запреты.

г). Стимулирующие (поощрительные) - нормы, которые обеспечивают с помощью соответствующих средств материального или морального воздействия должное поведение участников регулируемых управленческих общественных отношений (например, установление налоговых льгот, льготное кредитование и т. д.);

д). Рекомендательные - нормы, содержат советы по поводу каких-либо действий, носят рекомендательный характер. Рекомендации, не имеют юридически обязательного характера, чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосударственных формирований. Рекомендации иногда содержатся в нормативных актах, адресованных нижестоящим субъектам исполнительной власти или подведомственным объединениям.

4. По адресату отмечают нормы, регламентирующие: отдельные стороны функционирования различных коммерческих структур; организацию и деятельность механизма исполнительной власти, т. е. различных звеньев аппарата госуправления; вопросы организации и деятельности госпредприятий и учреждений; административно-правовой статус госслужащих, работников управленческого аппарата; административно-правовой статус общественных объединений и граждан.

5. В зависимости от предела действия административно-правовые нормы бывают:

а) соответственно территориальному масштабу:

территориальные - действующие в границах государства, государственно-территориальных образований (например, нормы КоАП - общегосударственные, но правила охоты, установленные местными органами, действуют в границах территории);

межтерриториальные - нормы, действующие в границах нескольких государственно-территориальных (административно-территориальных) образований (например, акты в условиях чрезвычайного положения которые могут действовать в указанных территориальных масштабах);

б) по действию во времени: срочные - нормы, для которых определен срок действия; бессрочные - нормы без указания срока действия, т. е. до официальной отмены компетентным органом;

в) по кругу лиц: нормы, действие с распространением устанавливаемых правил либо на всех (например, порядок уплаты налогов для всех юридических лиц), на отдельных юридических лиц (например, порядок уплаты налогов страховыми организациями); нормы, действие с распространением устанавливаемых правил, на всех граждан, на отдельные их группы (льготы в осуществлении кредитования жилищного строительства на военнослужащих).

6. С учетом федеративного устройства России административно-правовые нормы подразделяются на общефедеральные и устанавливаемые субъектами Федерации.

Реализация административно-правовых норм - правомерные действия субъектов, которые согласуются с требованиями, установленными нормами административного права, и выражаются в приобретении, использовании прав, соблюдении или выполнении правовых обязанностей.

Существуют четыре формы реализации норм административного права: 1) соблюдение; 2) исполнение; 3) использование; 4) применение.

Исполнение - точное следование участников регулируемых управленческих отношений тем юридическим предписаниям, запретам или дозволениям, которые в них содержатся. Субъектами данного варианта реализации административно-правовых норм являются все участники

Новиков С.А. Административное право: Конспект лекций. - М.: "Приор-издат", 2003. - 128 с.*

управленческих отношений.

Применение выражается в издании полномочным органом индивидуальных юридических актов, основанных на требованиях материальных или процессуальных норм. Эти акты издаются в процессе решения конкретного дела (например, приказ о назначении на должность).

Использование состоит в добровольном совершении субъектами права правомерных действий, которые связаны с осуществлением субъективных прав в сфере управления.

Соблюдение административно-правовых норм состоит в воздержании субъекта от совершения действий, запрещенных нормами. Оно может осуществляться без вступления субъекта в конкретные административно - правовые отношения.

Основными требованиями правильного применения норм административного права являются: законность, обоснованность, целесообразность, научная организация правоприменительной деятельности.

Источники административного права - юридические акты различных госорганов, в которых содержатся административно-правовые нормы.

К источникам административно-правовых норм относятся:

1. Акты федеральных органов подразделяются на Законы РФ и подзаконные федеральные акты.

Законы РФ: а) Конституция РФ, обладает высшей юридической силой и является базой текущего законодательства (ст. 22, 24-25, 27, 30-35, 71-73, 77, 110-117); б) акты Федерального Собрания РФ: федеральные конституционные законы - основные законы, нормы, устанавливающие систему органов госуправления, определяют круг прав и обязанностей граждан и общественных организаций; федеральные законы, издаваемые в порядке текущего законодательства, регулируют различные стороны общественной и хозяйственной жизни; акты Федерального Собрания (декларации, постановления и др.).

Подзаконные федеральные акты: указы, распоряжения Президента РФ; постановления, распоряжения Правительства РФ; нормативные акты министерств и др. центральных органов; приказы, постановления, инструкции иных федеральных органов исполнительной власти и руководителей федеральных предприятий, учреждений.

2. Акты субъектов РФ подразделяются на Законы и подзаконные акты субъектов Федерации.

Законы субъектов Федерации: конституции, уставы субъектов Федерации; законы субъектов Федерации.

Подзаконные акты субъектов РФ: указы, распоряжения президентов (губернаторов); постановления, распоряжения правительств субъектов Федерации; приказы, постановления министерств субъектов Федерации; приказы, постановления иных органов субъектов Федерации, руководителей учреждений субъектов Федерации.

3. Акты ОМСУ - нормативные акты местной администрации, которые действуют только на территории края, области, города, района, сельской местности.

Виды актов ОМСУ: распоряжения и решения.

4. Международные акты, которыми регулируются, например, некоторые вопросы безвизового пересечения границ, таможенного контроля.*

административный право здоровье охрана

2. Управление в области здравоохранения

Принципы охраны здоровья граждан, понятие охраны здоровья, государственная, частная, муниципальная системы здравоохранения, полномочия федеральных органов исполнительной власти в сфере здравоохранения, полномочия органов исполнительной власти субъектов в области здравоохранения, полномочия ОМСУ в сфере здравоохранения, систему органов исполнительной власти в сфере здравоохранения - их основные полномочия, права, компетенция, Минздравсоц. развития, Рорспотребнадзор, Росздравнадзор, ФМБА, ФОМС, Министерство здравоохранения Новосибирской области.

Охрана здоровья граждан - важнейшая задача государства. Охрана здоровья людей - это совокупность мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемиологического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждому человеку, поддержание его активной долголетней жизни.*

Основные понятия о здравоохранении содержатся в ФЗ от 21.11.2011 № 323-ФЗ “Об основах охраны здоровья граждан в РФ” ст.2.

В России здоровье людей охраняется Конституцией РФ ст. 7. Каждый гражданин имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь.**

В ст.4 изложены основные принципы охраны здоровья, которыми являются: соблюдение прав граждан в сфере охраны здоровья и обеспечение связанных с этими правами госгарантий; приоритет интересов пациента при оказании медпомощи; приоритет охраны здоровья детей; соцзащищенность граждан в случае утраты здоровья; ответственность органов госвласти и ОМСУ, должностных лиц организаций за обеспечение прав граждан в сфере охраны здоровья; доступность и качество медпомощи; недопустимость отказа в оказании медпомощи; приоритет профилактики в сфере охраны здоровья; соблюдение врачебной тайны.*

1. По содержанию административно-правовые нормы объединяются в правовые институты, c их помощью регулируются родственные по содержанию управленческие правоотношения. Это прежде всего следующие группы (виды) норм: 1) регламентирующие порядок образования, функции, задачи, структуру и компетенцию органа исполнительной власти, государственного управления; 2) закрепляющие основные положения организации, функционирование и правовое положение государственных предприятий, учреждений и организаций; 3) устанавливающие оптимальные формы и методы реализации деятельности органов исполнительной власти, государственного управления; 4) закрепляющие права, обязанности и ответственность граждан и их общественных объединений в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления; 5) закрепляющие и регулирующие основные положения, принципы организации и деятельности института государственной службы; 6) регламентирующие способы обеспечения законности и дисциплины в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления; 7) разрешающие вопросы административной юрисдикции (подведомственность) правового разрешения управленческих споров и конфликтов, рассмотрения индивидуальных дел об административных правонарушениях и принятия мер административного принуждения, в том числе и мер административного наказания;

8) определяющие положения и принципы регулирования отношений между субъектами административного права в экономике, промышленности, аграрном секторе, хозяйственной сфере, социально-культурной и административно-политической сфере и межотраслевом управлении.

2. По предмету правового регулирования: 1) материальные – регулирующие сущность управленческих отношений, правила поведения субъектов административного права в процессе осуществления прав, обязанностей, задач, функций и полномочий; 2) процессуальные – регламентирующие порядок реализации этих управленческих отношений или порядок, процедуру рассмотрения дел об административных правонарушениях, вынесение решения о виде административного наказания, порядок обжалования решения и порядок исполнения решения.

3. По методу воздействия на поведение субъектов управленческих отношений: 1) обязывающие; 2) уполномочивающие; 3) запрещающие; 4) стимулирующие; 5) согласительные.

4. По форме предписания административно-правовые нормы бывают: 1) категорические (императивные); 2) рекомендательные; 3) диспозиционные.

5. По способу действия: 1) в пространстве – общероссийские, в пределах субъекта РФ, местные правовые акты и др.; 2) по времени – с определенным сроком действия, бессрочные, не имеющие предварительного срока действия; 3) по субъектам регулирования – в сфере деятельности органов исполнительной власти, государственного управления, касающиеся физических или юридических лиц, государственных служащих, негосударственных учреждений.

Система административно-правового регулирования

В литературе традиционно используется термин «механизм административно-правового регулирования», однако, по нашему мнению, целесообразнее говорить о системе административно-правового регулирования. Система административно-правового регулирования позволяет в комплексе увидеть материю административного права; она дает возможность понять логику административно-правового воздействия на общественные отношения, выделить главные элементы организационно-правового воздействия и регулирования этих отношений.

В систему административно-правового регулирования входят следующие элементы.

Как первичные элементы административного регулирующего воздействия на общественные отношения. Нормы административного права содержатся в федеральных законах, законах субъектов РФ, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, постановлениях, приказах и инструкциях федеральных органов исполнительной власти и многих других актах. В системе административного правового регулирования правовым нормам отводится центральное место, поскольку их отсутствие непременно приведет к безжизненности всей системы функционирования административного права.

Применение норм административного права субъектами права. Это также весьма важное звено, поскольку от качественности и правильности правоприменения зависит конечный результат административно-правового воздействия. Правоприменитель должен обладать высокой управленческой культурой, необходимыми знаниями в сфере права и других отраслей научного знания. В процессе применения норм административного права возникают сложности, неясности, коллизии, а следовательно, необходимость их толкования в случае разногласий между субъектами правоприменения, сомнения в правильности действий или в конституционности самой административно- правовой нормы. В последнем случае на помощь приходит Конституционный Суд РФ, рассматривающий подобные споры в установленном федеральным конституционным законом порядке. В результате применения норм административного права и их толкования управомоченные субъекты принимают соответствующие решения (правоприменительные акты, судебные решения и т. д.).

Административно-правовые отношения , которые создаются в результате действия и применения норм административного права. Правоотношения завершают формирование этой системы, а установление законных управленческих (административных) отношений и является по сути главной целью процесса административно-правового регулирования. Этому служат как созданные правовые нормы, так и их применение на практике применительно к конкретным отношениям. Административно-правовые отношения содержат в себе соответствующие права, обязанности, ответственность участников правоотношений.

Административно-правовые нормы (как и нормы других ) предусматривают установленные государством, его органами представительной либо исполнительной власти, местной администрацией правила должного или возможного поведения , соблюдение которых обеспечивается специальными мерами государственного воздействия.

Нормам административного права присущи следующие характерные черты : обеспечение публичных интересов; организующее начало в системе регулирования управленческих отношений; одностороннее властвующее воздействие на субъектов права; принудительность.

Нормы административного права прежде всего регулируют общественные отношения, складывающиеся в сфере деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Вместе с тем нормы административного права регулируют общественные отношения, возникающие в процессе реализации полномочий администрацией органов местного самоуправления и администрацией государственных организаций, учреждений, предприятий либо тех из них, где доля государственной собственности преобладает.

Многие нормы административного права являются регулятором отношений, складывающихся при решении органами государственной власти, суда и прокуратуры вопросов подбора кадров, назначения на должности оперативного персонала, определения предъявляемых к ним требований, прохождения службы, ответственности служащих, а также иных внутриорганизационных отношений управленческого характера, входящих в компетенцию данных органов.

Наконец, административно-правовые нормы регулируют отношения, возникающие в сфере деятельности общественных организаций (например, общество охраны прав потребителей) и негосударственных организаций, предприятий и учреждений (частные нотариусы, аудиторские фирмы, коммерческие банки) при осуществлении переданных им государством отдельных государственно-властных полномочий.

Итак, административно-правовая норма - это норма права, регулирующая:

• отношения в сфере деятельности органов исполнительной власти, местной администрации, общественных организаций, некоммерческих и иных негосударственных организаций при реализации порученных им отдельных функций государственного управления;
• внутриорганизационные управленческие отношения в иных сферах государственной деятельности (органах представительной власти, прокуратуры и суда);
• отношения в области применения административных взысканий и иных мер административного принуждения;
• отношения в сфере административной юстиции.

Административно-правовое регулирование имеет государственный характер, поэтому исполнение, применение и соблюдение норм административного права гарантируется не только организационными, разъяснительными, стимулирующими средствами, но при необходимости и мерами государственного принуждения.

На сегодняшнем этапе развития рыночных отношений целесообразно разграничивать административно-правовые нормы, направленные на поддержание обороноспособности страны, общественного порядка, общественной безопасности, охрану окружающей природной среды, собирание налогов и других обязательных платежей (охранительные нормы), и административно-правовые нормы, связанные с регулированием деятельности как негосударственных коммерческих организаций, так и общественных организаций, с разрешением возникающих коллективных споров между гражданами, государственными органами, органами местного самоуправления и предпринимателями и проч. {регулятивные нормы).

Охранительные нормы устанавливают обязательные правила поведения, запреты и ограничения на те или иные действия, регулятивные нормы — использование таких правовых средств, как уведомление о начале деятельности, регистрационный, лицензионный порядок, определение вариантов возможного поведения, заключение административных договоров, стимулирующие, поощрительные нормы и т. д.

Материальные административно-правовые нормы юридически закрепляют комплекс прав и обязанностей, а также ответственность участников регулируемых административным правом управленческих отношений, т. е. административно-право- вой статус органов управления и их должностных лиц. В административно-правовых нормах регламентируется правовой режим, определяющий деятельность не только органов исполнительной власти и местной администрации, но и других участников управленческих отношений. Материальные административно-правовые нормы предусматривают запреты и ограничения на ту или иную деятельность (действия), административные санкции за их нарушения и компетенцию соответствующих органов по применению этих санкций.

В соответствии с юридическим содержанием материальные административно-правовые нормы целесообразно подразделить следующим образом:

• обязывающие нормы (предписывающие совершение определенных действий);
• запретительные нормы (устанавливающие запреты на ту или иную деятельность или действия;
• ограничительные нормы (вводящие ограничения на определенную деятельность или действия);
• разрешительные или дозволительные нормы (разрешающие адресату действовать по своему усмотрению); к этой категории норм, например, относятся лицензионные, дозволяющие заниматься определенной деятельностью, в том числе внешнеэкономическими операциями (т. с. деятельность может осуществляться только при наличии соответствующей лицензии, выданной уполномоченным на то государственным органом);
• уполномочивающие или управомочивающис нормы (предоставляющие соответствующим органам и их должностным лицам государственно-властные полномочия по реализации специальных функций государственного управления);
• стимулирующие или поощрительные нормы (направленные на стимулирование наиболее актуальных видов наукоемкой, экономической и иной деятельности, обеспечение должного поведения участников управленческих отношений);
• регистрационные или уведомительные нормы (касающиеся организации и проведения митингов, шествий, демонстраций, регистрации политических партий, общественных объединений, предприятий различных видов собственности, субъектов малого предпринимательства);
• 8) рекомендательные нормы (не имеющие обязательного характера, но предлагающие участникам управленческих отношений тот или иной вариант поведения. Нередко рекомендательные правовые нормы подкрепляются стимулирующими мерами, которые гарантируют применение поощрительных стимулов при избрании рекомендуемого варианта поведения).

Процессуальные административно-правовые нормы определяют общие правила, порядок, процедуру нормотворческой, правоприменительной и юрисдикционной деятельности органов государственного управления и других субъектов административного права. В российском законодательстве на сегодняшний момент процессуально урегулированы в основном лишь адми- нистративно-юрисдикционныс нормы. Процессуальные нормы регулируют отношения по реальному исполнению положений, содержащихся в материальных правовых нормах, причем в каждом конкретном институте административного права можно обнаружить специфические процессуальные положения и процедуры. Например, в институте государственной службы к процессуальным нормам относятся: порядок поступления на службу; процедура перемещения служащего и прохождение службы; порядок проведения аттестации; присвоение специальных званий и рангов; дисциплинарное производство; процедура увольнения и т. д.

По форме предписания административно-правовые нормы подразделяются на императивные (обязательные для исполнения) и диспозитивные (предлагающие несколько вариантов решения).

В зависимости от адресата можно выделить административно-правовые нормы, регламентирующие:

• организацию и деятельность механизма исполнительной власти;
• организацию и деятельность местной администрации;
• государственных и муниципальных служащих, должностных лиц;
• организацию и деятельность общественных организаций и иных негосударственных структур по реализации предоставленных им государственно-властных полномочий в пределах этих полномочий;
• организацию и деятельность предприятий и учреждений с преимущественным вложением в них государственных средств;
• административно-правовой статус общественных объединений;
• административно-правовой статус негосударственных коммерческих организаций;
• административно-правовой статус некоммерческих организаций;
• административно-правовой статус граждан и административно-правовые средства защиты их конституционных прав, свобод, законных интересов.

По масштабам применения административно-правовые нормы могут быть общефедеральными (действующими на всей территории страны), региональными (распространяющими свое действие на территорию субъекта РФ), территориальными (устанавливаемыми органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ с распространением действия лишь на определенные территории, например районы Крайнего Севера), местными (устанавливаемыми органами местного самоуправления и местной администрацией), локальными (действующими в концернах, консорциумах, объединениях, организациях, предприятиях).

По объему регулирования административно-правовые нормы делятся на общие, межотраслевые, отраслевые, внутриотраслевые (распространяющиеся на нижестоящие подведомственные органы исполнительной власти, учреждения, предприятия) и общеобязательные (охватывающие всех участников управленческих отношений).

По действию во времени административно-правовые нормы подразделяются на срочные (введенные в действие на определенный срок) и бессрочные (срок действия которых заранее не установлен).

Законную силу имеют лишь те административно-правовые нормы, которые изданы в пределах компетенции соответствующего органа управления и при этом соблюден предусмотренный законом порядок вступления их в силу в тех случаях, когда это оговорено в законодательстве.

Структура административно-правовых норм

В структурном отношении административно-правовая норма, как правило, состоит из трех традиционно выделяемых элементов:

• гипотеза;
• диспозиция;
• санкция.

Гипотеза характеризует условия, при которых должны применяться предписания соответствующей правовой нормы. Фактически гипотеза предусматривает обстоятельства, служащие основанием возникновения, изменения, прекращения административных правоотношений. Гипотеза обычно отсутствует в административно-правовых нормах, регулирующих организацию и деятельность, а равно определяющих полномочия органов государственного управления, их должностных лиц. В административно-правовых нормах, предусматривающих составы , гипотеза сливается с диспозицией. Гипотеза может находиться также не в самой административно-правовой норме, а в общих положениях нормативного акта (вводная часть, преамбула) и даже в других правовых положениях.

Диспозиция - это формулировка правила должного поведения. Данный элемент структуры административно-правовой нормы выражается в прямых предписаниях, устанавливающих обязательные правила поведения, запреты, ограничения на те или иные действия.

Санкция - это указание на меры ответственности, применяемые в случае нарушений административно-правовой нормы. Чаще всего санкции предусматривают меру дисциплинарного или административного воздействия на нарушителя.

Административно-правовые нормы различны по своей регулятивной направленности и, соответственно, по своему юридическому содержанию.

Существуют различные критерии их классификации. Наиболее общий характер имеет выделение двух основных видов этих норм: материальные и процессуальные.

Материальные административно-правовые нормы характеризуются тем, что они

юридически закрепляют комплекс обязанностей и прав, а также ответственность

участников регулируемых административным правом управленческих отношений, то есть фактически их административно-правовой статус. В материальных нормах находит свое выражение тот правовой режим, в рамках которого должна функционировать система исполнительной власти (государственного управления), должны действовать участники регулируемых управленческих отношений. Таким образом, материальные административно-правовые нормы определяют основы взаимодействия субъектов исполнительной власти и различного рода объектов управления, их взаимные юридические возможности.

Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют динамику

государственного управления и связанных с ним управленческих отношений. Например, это нормы, определяющие порядок приема, рассмотрения, разрешения жалоб и заявлений граждан; порядок производства по делам об административных правонарушениях и т. п. Их назначение сводится к определению порядка (процедуры) реализации юридических обязанностей и прав, установленных нормами материального административного права в рамках регулируемых управленческих отношений.

Административно-процессуальные нормы, регламентирующие многие

позитивные стороны повседневной деятельности по управлению, прежде всего,

практической работы аппарата управления, можно выделить в особую группу -

административно-процедурные нормы. Это, например, нормы, содержащиеся в

утвержденном Правительством РФ 18 июня 1998 г. Регламенте заседаний Правительства, определяющем основы формирования их плана, порядок их подготовки и проведения, оформления принятых решений в редакции от 5 октября 2000 г.

Иногда выделяют регламентарные (регулятивные) и правоохранительные

административно-правовые нормы.

Важное значение имеет классификация административно-правовых норм в

зависимости от их конкретного юридического содержания. В ее основе тот или иной вариант метода административно-правового регулирования управленческих общественных отношений. С этих позиций выделяются следующие виды административно-правовых норм:

а) обязывающие, то есть предписывающие в предусмотренных данной нормой

условиях совершать определенные действия. Содержащиеся в такого рода нормах веления могут быть выражены как обязательное предписание. Например, при приеме на работу в государственное учреждение администрация обязана издать приказ;

По существу, такого рода нормами определяются основы компетенции субъекта

государственно-управленческой деятельности. Применительно к гражданам закрепляемые нормой административного права их общие обязанности являются элементом их административно-правового статуса;

1 См. САПП РФ. 1993. № 5. Ст. 398; СЗ РФ. 2000. № 41. Ст. 4091.

Б) запрещающие, то есть предусматривающие запрет на совершение тех или иных действий в условиях, определяемых данной нормой. Запреты могут носить общий либо специальный характер. Например, общим является запрещение действий (бездействий), подпадающих под признаки административного правонарушения.

в) уполномочивающие (управомочивающие) или дозволительные нормы. Объединяет эти разнообразные по наименованию нормы то, что в них выражается предусматриваемая административно-правовой нормой возможность адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению. Главное состоит в том, что отсутствуют прямые предписания, равно как и запреты. Но норма создает определенный правовой режим, в рамках которого участники регулируемых управленческих отношений действуют не произвольно, а подчиняясь указанному режиму. Отсутствие предписаний и запретов

свидетельствует о наличии иного "рычага" юридического воздействия, а именно - разрешения. Фактически дозволение суть разрешение данной нормой в данных условиях совершать либо не совершать данные действия; дозволительные нормы, соответственно, могут характеризоваться как разрешительные.

Конкретное юридическое содержание уполномочивающих (дозволительных)

административно-правовых норм зависит от особенностей их адресата.

Так, гражданину предоставляется возможность самостоятельно решать вопросы,

связанные с практической реализацией его субъективных прав в сфере государственного управления (например, право на обжалование неправомерных действий должностного лица и т. п.).

Если адресатом административно-правовых норм являются исполнительные органы

(должностные лица), ситуация, не изменяясь по существу, приобретает особую юридическую окраску. Указанные субъекты самостоятельно выбирают определенный вариант поведения из числа предлагаемых правовой нормой

в) стимулирующие (поощрительные) нормы обеспечивают с помощью соответствующих средств материального или морального воздействия должное поведение участников регулируемых управленческих общественных отношений. Удельный вес подобного рода административно-правовых норм имеет тенденцию к возрастанию. Обычно их связывают с использованием в процессе реализации исполнительной власти так называемых экономических рычагов (методов) управления. Например, чаще всего в таком аспекте говорится об установлении налоговых и иных льгот, освобождении от налогообложения, применении

льготного кредитования и т. п.;

г) рекомендательные нормы. Природа их отличается своеобразием, ибо рекомендации, как правило, не имеют юридически-обязательного характера. Поэтому они чаще всего используются во взаимоотношениях субъектов исполнительной власти и негосударственных формирований, а также федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Федерации и др. Такого рода рекомендации не содержат в себе прямо выраженных предписаний, а дают возможность поисков наиболее целесообразных вариантов решения определенных задач. По своей сути они близки к содержанию административно-дозволительных норм, хотя и не лишены определенных элементов авторитарности.

Административно-правовые нормы классифицируются и по иным критериям. Так, по

адресату могут быть выделены нормы, регламентирующие:

а) организацию и деятельность механизма исполнительной власти, то есть различных

звеньев аппарата государственного управления;

б) административно-правовой статус государственных служащих - работников

управленческого аппарата;

в) ключевые вопросы организации и деятельности государственных предприятий и

учреждений;

г) административно-правовой статус общественных объединений;

д) отдельные стороны функционирования различного рода коммерческих структур,

включая частные;

е) административно-правовой статус граждан.

С учетом федеративного устройства России административно-правовые нормы по

своему масштабу подразделяются на общефедералъные, а также устанавливаемые

субъектами Федерации (республиканские, территориальные или региональные и т. п.). По объему регулирования административно-правовые нормы могут быть общими, межотраслевыми, отраслевыми и местными. Наконец, административно-правовые нормы могут иметь либо внутрисистемный (их юридическая сила распространяется на нижестоящие звенья механизма исполнительной власти), либо общеобязательный характер. В последнем случае их действие охватывает все виды участников регулируемых управленческих отношений.

Похожая информация.

Административное право как отрасль состоит из огромного множества правовых норм, разнообразных по своему содержанию, целевому назначению и способу правового воздействия на регулируемые общественные отношения. Например, диспозиция административно-правовых норм может выражаться во множестве разнообразных предписаний, запретов и дозволений. Санкция может предусматривать меры дисциплинарного или административного воздейст-

вия. Кроме того, каждая административно-правовая норма имеет свои особенности, выражающиеся в уровне обобщенности содержащихся в ней правил, их юридической силе и т.п. В связи с этим нормы административного права могут быть подразделены по группам и видам, т.е. классифицированы.

Классификация административно-правовых норм преследует цель более точного определения содержания, функционального назначения и роли различных групп административно-правовых норм, составляющих единую отрасль административного права. В зависимости от конкретных практических целей классификации, могут быть избраны различные критерии ее осуществления. В теории административного права и правоприменительной практике наиболее часто используются такие критерии, как целевое назначение норм; их содержание; метод воздействия на регулируемые общественные отношения, а также степень обобщенности правил, сформулированных в диспозиции правовых норм.

По целевому назначению административно-правовые нормы делятся та регулятивные, содержащие правила созидательной организационно-властной деятельности органов исполнительной власти, и охранительные, призванные обеспечивать защиту, охрану урегулированных юридическими нормами общественных отношений. При этом регулятивные нормы в своей совокупности выступают в качестве специфической подсистемы административного права, образуя его подотрасль, которая именуется управленческим правом.

Благодаря особенностям содержания указанных норм, они сообщают данной подотрасли черты высокой внутренней организации, спаянности и в то же время изменчивости, подвижности, что обусловлено социальной природой управленческой деятельности, ориентированной на быстротечные, находящиеся в непрерывном развитии управленческие ситуации. С помощью норм этой подотрасли обеспечивается определение правового статуса, задач, функций и полномочий органов государственной исполнительной власти, создаются правовые основы деятельности государственных служащих, регулируются формы и методы осуществления государственного управления, устанавливаются управленческие процедуры, а также обеспечивается внутриорганизационная (внутриаппаратная) управ-

ленческая работа. Иными словами, на основе регулятивных норм, образующих управленческую подотрасль административного права, осуществляется практическая творческая организация и осуществление функций государственного управления, имеющих созидательную целевую направленность.

В отличие от этого охранительные нормы используются органами государственной исполнительной власти в целях предупреждения и пресечения правонарушений в сфере государственного управления, привлечения нарушителей к юридической ответственности, восстановления нарушенных прав и интересов участников административно-правовых отношений, а также обеспечения общественной безопасности и правопорядка вне связи с правонарушениями (например, путем использования различных мер административно-предупредительного характера). При этом регулятивные и правоохранительные нормы теснейшим образом взаимосвязаны и взаимодействуют, поскольку представ-. ляют две органически соединенные составные части административного права, образующие его коренную бытийную основу.

Материальные административно-правовые нормы характеризуются тем, что они юридически закрепляют административно-правовой статус участников регулируемых административным правом общественных отношений. Эти нормы определяют права, обязанности и ответственность субъектов административно-правовых отношений, закрепляют правовые формы их взаимодействия, устанавливают основания возникновения, изменения и прекращения конкретных правоотношений. По существу, в материальных административно-правовых нормах находит свое выражение тот правовой режим, в рамках которого должна функционировать система органов государственной исполнительной власти.

Процессуальные административно-правовые нормы регламентируют динамику реализации государственной исполнительной власти в процессе осуществления управленческой деятельности и обеспечения охраны публичного общественного порядка, осуществления прав и законных ин-

тересов граждан. Их функциональное назначение выражается в определении правил и процедур реализации юридических обязанностей, прав и ответственности участников административно-правовых отношений, установленных в нормах материального административного права (например, определение порядка прохождения государственной службы; установление правил приема, рассмотрения и разрешения жалоб и заявлений; осуществление производства по делам об административных проступках и т.п.). Это значит, что при анализе сущности и содержания процессуальных административно-правовых норм следует акцентировать внимание прежде всего на их юридическом предназначении, которое заключается в создании условий для реализации материальных административно-правовых норм.

Важное значение для понимания роли организационно-властной функции административно-правовых норм имеет классификация этих норм по методу их воздействия на регулируемые общественные отношения. С этих позиций могут быть выделены следующие виды административно-правовых норм:

а) обязывающие, т.е. содержащие юридически-властное предписание на обязательное совершение в определенных условиях действий, предусмотренных данной нормой;

б) запрещающие, т.е. содержащие юридически властное предписание, которым предусматривается запрет на совершение тех или иных действий (либо бездействия) в условиях, определяемых данной нормой;

в) уполномочивающие (или дозволительные), которые предусматривают возможность адресата действовать в рамках требований данной нормы по своему усмотрению (т.е. дозволяют участникам административно-правовых отношений выбрать различные варианты поведения с учетом фактически сложившихся обстоятельств и, подчиняясь определенному правовому режиму, предусмотренному соответствующей нормой административного права).

Примерами обязывающих норм могут быть, в частности: предписание об обязанности руководителей государственных учреждений издавать приказы в случаях зачисления граждан на соответствующие должности; требование закона об обязательной регистрации субъектов предпринимательской деятельности; нормативное установление о паспортизации лиц, достигших 16-летнего возраста и т.п.

Запрещающие нормы представлены многочисленными правовыми предписаниями, определяющими основания применения административного принуждения (в т.ч. описывающими составы административных проступков, предусматривающими применение мер административного пресечения, устанавливающими основание дисциплинарной ответственности государственных служащих и др.

).

Уполномочивающие нормы могут быть обнаружены по признакам их диспозиций, которые не ограничивают адресата какими-либо предписаниями или запретами, а позволяют ему действовать по собственному усмотрению с учетом обстоятельств и установленных законом ограничений (например, право граждан на обжалование незаконных действий должностных лиц государственного аппарата используется ими по их собственному усмотрению; органы государственной исполнительной власти в процессе осуществления контрольно-надзорной деятельности могут выбрать один из возможных вариантов поведения: привлечь нарушителя к юридической ответственности, адресовать ему требование о прекращении противоправной деятельности, либо применить меры административно-предупредительного характера).

При этом следует иметь в виду, что конкретное юридическое содержание уполномочивающих (дозволительных) норм зависит от особенностей правового статуса их адресата. Если адресатом административно-правовых норм являются государственные исполнительные органы (либо их должностные лица), то ситуация, не изменяясь цо существу, приобретает особую юридическую окраску.1

Указанные субъекты самостоятельно выбирают определенный вариант поведения, однако не произвольно, а с учетом фактически сложившихся обстоятельств, перечня возможностей предоставленных соответствующими административно-правовыми нормами и подчиняясь установленному этими нормами правовому режиму.

Таким образом, если гражданину предоставляется возможность самостоятельно без каких-либо ограничений решать вопросы, связанные с практической реализацией своих субъективных прав в сфере государственного управления,

то органы государственной исполнительной власти, несмотря на дозволительный характер уполномочивающих норм, не только вправе, но и обязаны использовать предоставленную им возможность выбора определенного варианта поведения из числа предлагаемых соответствующей правовой нормой.

Большое значение для правоприменительной практики имеет классификация административно-правовых норм по уровню обобщенности содержащихся в них правил. По этому критерию могут быть выделены, в частности, общие и специальные административно-правовые нормы. К общим относятся нормы, которые устанавливают правила поведения, распространяющиеся на все виды общественных отношений, регулируемых нормами определенного института административного права (например, нормы, регулирующие государственную службу, определяющие формы и методы государственного управления, устанавливающие административную ответственность и т.п.).

Специальные нормы представляют собой исключения из общих правил, сформулированных в нормах определенного института административного права (например, административно-правовые нормы, устанавливающие правила торговли оружием и административную ответственность за их нарушение (ст. 190 Кодекса Украины об административных правонарушениях).

Если общие и специальные нормы имеют одинаковую юридическую силу, то при их конкуренции действует спе-циальная норма.

Завершая рассмотрение вопроса о классификации адми-; нистративно-правовых норм, необходимо отметить, что фактическое распределение этих норм может осуществляться и по другим критериям (например, по адресату, которому направлены их предписания; по срокам их действия; по Областям управления, где они применяются и т.д.) Важно лишь помнить, что при избрании любого критерия классификации административно-правовых норм, фактическое распределение этих норм по определенным группам и видам должно преследовать реально значимые научные либо практические цели.