Система административно - территориального деления страны. Формат административно-территориального деления Перечислите главные функции административно территориального деления
Под административно-территориальным устройством субъектов Российской Федерации следует понимать научно обоснованное разделение территории субъекта Российской Федерации на определенные части (административно-территориальные единицы), в соответствии с которыми строится (организуется) местное самоуправление.
С принятием Конституции Российской Федерации 1993 года изменился субъектный состав Российской Федерации, что привело, в свою очередь, к видоизменению субъектного состава административно-территориальных образований. Административно-территориальными образованиями (единицами) больше не являются края и области, которые, как и республики в составе Российской Федерации, города федерального значения, автономная область, автономные округа провозглашены субъектами Российской Федерации, что привело к видоизменению самого субъектного состава внутри, их видов, порядка образования и правового регулирования.
В настоящее время правовое регулирование порядка образования, их упразднения, реорганизации отнесено к ведению субъектов Российской Федерации. Собственно нормативными актами субъектов Российской Федерации, регулирующими административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации, являются конституции республик в составе Российской Федерации, уставы других субъектов Российской Федерации. На территории отдельных субъектов Российской Федерации действуют принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации законы об административно-территориальном устройстве соответствующего субъекта Российской Федерации.
В конституциях республик, в уставах других субъектов Российской Федерации закрепляются, прежде всего принципы административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации. В наиболее общем виде такими принципами являются:
1) самостоятельность, в пределах собственного ведения, определения административно-территориального устройства и порядка его изменения;
2) обеспечение целостности территории субъекта Российской Федерации;
3) обеспечение исторически сложившейся системы расселения населения, тенденция ее развития;
4) создание экономических, финансовых и организационных условий для формирования и деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации;
5) содействие рациональному использованию природных и материальных ресурсов, развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры.
В конституциях республик в составе Российской Федерации, в уставах других субъектов Российской Федерации устанавливается, что в состав субъекта Российской Федерации непосредственно входят - города, соответственно, республиканского, краевого, областного, автономной области, автономных округов значения, а также районы. Такие города и районы принято называть базовыми административно-территориальными образованиями (единицами) субъекта Российской Федерации.
Так, в статье 52 Устава Самарской области установлено, что в состав Самарской области непосредственно входят следующие административнотерриториальные единицы Самарской области:
города областного значения: Самара, Жигулевск, Кинель, Новокуй- бышевск, Октябрьск, Отрадный, Похвистнево, Сызрань, Тольятти, Чапаевск;
районы Самарской области: Алексеевский, Безенчукский, Бога- товский, Большеглушицкий, Большечерниговский, Борский, Волжский, Елховский, Исаклинский, Камышлинский, Кинельский, Ки- нель-Черкасский, Клявлинский, Кошкинский, Красноармейский, Красноярский, Нефтегорский, Пестравский, Похвистневский, Приволжский, Сергиевский, Ставропольский, Сызранский, Хворостянский, Челно-Вер- шинский, Шенталинский, Шигонский.
В отличие от административно-территориального устройства Самарской области, в статье 92 Конституции Республики Коми установлено, что административно-территориальными единицами Республики являются города с подчиненными им территориями; к числу административно-территориальных единиц отнесены также и районы в городе.
Что характеризует город и район как административно-территориальные единицы?
Города играют исключительно важную роль в политической, хозяйственной и культурной жизни страны. Они являются местом сосредоточения больших промышленных предприятий, значительного числа предприятий и учреждений коммунального хозяйства, жилого фонда, медицинских, культурно-просветительных, научных и других учреждений, связанных с обслуживанием населения. Обеспечение нормального функционирования наиболее крупных городов с их сложным хозяйством, обширной территорией и многочисленным населением обусловило необходимость деление их на менее крупные административно-территориальные единицы - городские районы. В городе Самаре такими внутригородскими районами являются: Куйбышевский, Самарский, Ленинский, Октябрьский, Железнодорожный, Советский, Промышленный, Красноглинский. Территория города Тольятти включает в себя три внутригородские района.
Район - административно-территориальная единица, составляющая часть республики, края, области, автономной области, автономных округов. В экономическом отношении каждый район представляет собой сложный многоотраслевой организм, включающий сельскохозяйственные предприятия, небольшие промышленные предприятия главным образом по переработке сельскохозяйственной продукции, культурно-бытовые предприятия и др. В свою очередь, территория районов подразделяется на более мелкие административно-территориальные единицы, которые образуют первичное звено административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации. Такими административно-территориальными единицами (образованиями) являются сельские населенные пункты: поселки, села, деревни, хутора, кишлаки, аулы и другие сельские населенные пункты.
Промежуточным звеном административно-территориальное устройство района, между районом и сельскими населенными пунктами, является сельское поселение, которое представляет собой один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, административный центр которого определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктуры и в которого в соответствии законами субъекта Российской Федерации находится представительный орган соответствующего муниципального образования. «Сельское поселение» как промежуточное звено административно-территориального устройства сельского района в каждом субъекте Российской Федерации получает свое наименование.
Решения по вопросам образования, объединения, упразднения районов на территории субъекта Российской Федерации принимают органы государственной власти субъекта Российской Федерации. Образование упразднение, установление границ первичных административно-территориальных единиц осуществляется органами государственной власти субъекта Российской Федерации или органами местного самоуправления базовых административно-территориальных единиц, в состав которых соответствующие первичные административно-территориальные единицы.
Контрольные вопросы и задания
1. В каких условиях и на каких правовых основах создавалась РСФСР до образования Союза ССР, и каковы особенности ее государственно-правового статуса?
2. Каков государственно-правовой статус РСФСР, как союзной республики, в составе Союза ССР?
3. Почему автономию определяют как государственно-правовую форму политического устройства наций в России? Каковы ее принципы и формы?
4. Определите виды автономных образований и особенности их правового статуса по Конституции РСФСР 1978 г.
5. Каковы государственно-правовые признаки Российской Федерации как суверенного государства по Конституции 1993 года? Каково значение государственных символов Российской Федерации?
6. Сформулируйте понятие компетенции Российской Федерации и определите предметы исключительного ведения Российской Федерации, особенности предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.
7. На каких принципах строятся отношения Российской Федерации и СНГ?
8. Чем характеризуется государственно-правовой статус республики в составе Российской Федерации и каково отличие от государственно-правового статуса края, области в составе Российской Федерации?
9. Покажите особенности государственно-правового статуса автономных образований в составе Российской Федерации.
10. Каково содержание компетенции субъектов Российской Федерации, и какие совместные полномочия субъектов Российской Федерации с Российской Федерацией?
11. Систематизируйте исключительные полномочия субъектов Российской Федерации, и покажите особенности их закрепления (на примере содержания главы IV Устава (основного закона) Самарской области).
12. Для каких целей проводится административно-территориальное деление субъектов Российской Федерации, каковы принципы административно-территориального деления виды административно-территориальных единиц?
13. Постройте систему административно-территориального деления Самарской области.
14. Что такое национально-культурная автономия в Российской Федерации, каковы ее принципы и организационные формы реализации?
Администрати́вно-территориа́льное деле́ние (устро́йство - разделение территории унитарного государства на части (административно-территориальные единицы), в соответствии с которым строится система местных органов власти. Обусловлено природными, политическими, экономическими, национальными и иными факторами.
Вся история Российского государства связана с изменениями ее территории и административно-территориального устройства. С начала XYIII в. и вплоть до Октябрьской революции 1917 г. основной административно-территориальной единицей была губерния. Петр I в 1708 г. учредил 8 губерний, затем их число неуклонно возрастало. В начале XX в. Россия уже была разделена на 97 губерний и областей, которые, в свою очередь, делились на уезды и волости.
С 1922 по 1991 г. Россия (Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика - РСФСР) входила в состав СССР как одна из союзных республик и имела в своем составе края, области, автономные республики, автономные области, автономные (национальные) округа.
В настоящее время Россия (Российская Федерация) включает 89 регионов - субъектов федерации. Среди них республики, края, области, автономные округа одна автономная область и два города федерального значения (Москва, Санкт-Петербург). Эти регионы резко различаются по территории, численности населения, экономическому потенциалу (в тысячи раз). Но все они принадлежат одному уровню государственного районирования, поскольку имеют одинаковый правовой статус субъекта Российской Федерации
Отметим один парадокс территориально-государственного устройства России, уникальный в мировой практике. Девять автономных округов (все, зa исключением Чукотского) входят в более крупные территориальные единицы. Например, Ненецкий автономный округ входит в Архангельскую область, Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа включены к состав Тюменской области и т.д. Но в соответствии с Конституцией Российской Федерации и территориальная часть (автономный округ), и целая территория (край или область) являются равноправными субъектами федерации.
Каждый регион - субъект Российской Федерации (кроме Москвы и Санкт-Петербурга) делится на административные районы. Кроме того, административно-территориальное деление включает города, городские районы и округа, поселки городского типа, сельсоветы и волости. На 1 января 1999 г. в России было:
21 республика;
49 областей;
2 города федерального значения;
1 автономная область;
10 автономных округов;
1867 районов;
1091 город;
329 городских районов (округов);
1922 поселка городского типа;
24 444 сельские администрации (включая сельсоветы, волости, сельские округа и органы самоуправления).
В мае 2000 г. на территории России образовано семь федеральных округов: Северо-Западный, Центральный, Приволжский, Северо-Кавказский, Уральский, Сибирский, Дальневосточный. Во главе федерального округа стоит полномочный представитель Президента Российской Федерации. Федеральные округа, не затрагивая основное (конституциональное) административно-территориальное деление, являются формой укрепления вертикали государственной власти.
Можно выделить следующие наиболее острые экономические проблемы административно-территориального районирования.
Регионы резко различаются по территории, численности населения, экономическому потенциалу, но тем не менее, принадлежат одному уровню государственного районирования, поскольку имеют одинаковый политико-административный статус субъекта федерации. Спецификой России является районирование на основе двух критериев. Первый - это административно-территориальное деление (города федерального значения, области, края). Второй - национально-территориальное деление (автономные округа, республики). Такой смешанный принцип построения является причиной различных конфликтов и противоречий. Другой важной особенностью территориального деления страны является совпадение территорий субъектов, т.е. одни субъекты федерации входят в состав других.
Субъекты федерации делятся на более мелкие административно-территориальные образования (административные районы, города, городские районы, поселки городского типа, сельские администрации).
Первой проблемой формата АТД является решение вопроса о единообразии его формата.
Наиболее распространенные и простые варианты связаны с единообразным, однородным форматом АТД. В таком случае просто говорят, что данное государство делится на определенное число ATE, которые имеют одинаковое название и идентичный статус.
В то же время возможны неоднородные, поливариантные структуры АТД на том или ином иерархическом уровне (карта 1). Анализ таких структур в разных странах мира на первом уровне АТД позволяет говорить о следующих вариантах.
1. Автономные регионы.
Их главной характеристикой является повышенный политический статус, что означает более высокий уровень самоуправления (или просто наличие самоуправления при его отсутствии в других регионах).
В мировой практике такие регионы чаще всего выделяются по этнокультурным признакам. Национальная идентичность является наиболее мощным фактором, который стимулирует автономизацию регионов, являющихся ареалами компактного проживания этнических групп (в том случае, если центральная власть готова пойти на автономизацию, и в самом регионе, разумеется, хорошо артикулирован данный интерес). Имеются и иные факторы автономизации, в частности*исторические и природно-географические. В ряде случаев, действуя в разных сочетаниях, эти факторы создают развитую и хорошо артикулированную региональную идентичность, что приводит к решению центральных властей о предоставлении автономии.
¶
Например, в составе Италии в самом начале послевоенной истории этого государства были определены пять областей, имеющих более высокий политический статус. Это - Сицилия и Сардиния, обособленные географически (два крупных острова), Трентино-Альто-Адидже и Валле-д"Аоста, обособленные этнически (герма-ноязычный и франкоязычный регионы соответственно) и отчасти географически (горные области), а также Фриули-Венеция-Джулия со слабо выраженной этнолингвистической спецификой (фриулы). В составе Финляндии автономию имеют Аландские острова, которые обособлены географически и этнически (шведское население). В похожем положении находится принадлежащая Франции Корсика (хотя ее автономия гораздо более ограничена, чем автономия Аландских островов). Два автономных района Португалии - Мадейра и Азорские острова не имеют этнических отличий от континентальной Португалии, но сильно удалены от основной территории и тем самым обособлены 6 .
В целом наиболее распространенной является ситуация, когда автономные регионы выделяются по этнокультурным характеристикам. Примером можно считать Китай, в его составе находятся пять автономных районов, каждый из которых имеет этническую специфику. В то же время в состав Китая с конца XX в. входят и два специальных автономных района с особой историей и иным экономическим строем (Сянган и Аомэнь). Примером автономизации по этническому признаку является и Мьянма (бывшая Бирма), которая делится на семь административных и семь национальных областей. В то же время уровень автономии для автономных регионов Китая и особенно Мьянмы гораздо ниже, чем в приведенных ранее примерах европейских государств, где децентрализация развивается вместе с демократизацией.
Важен также пример Никарагуа, где на Карибском побережье (которое в Никарагуа является глухой окраиной), в ареалах с большой долей индейского населения, созданы автономные районы (Северный Атлантический и Южный Атлантический). Наличие в составе Никарагуа этих автономий служит стабилизирующим фактором, оно позволяет сбалансировать территориально-политическую систему, еще сравнительно недавно разорванную на части гражданской войной.
На постсоветском пространстве также довольно много асимметричных унитарных государств. Наличие автономий в их составе объясняется разным сочетанием этнокультурных и физико-географических факторов. Большинство автономий возникло в советские годы и продолжило свое существование после распада СССР. Постсоветские государства, и так находящиеся в процессе становления, предпочли не обострять отношения со своими окраинами и допустили наличие в своем соста-
6 Природно-географический фактор в чистом виде обусловил обособление одних Карибских островов от других. Например, конституция Гренады предусматривала создание автономного совета на островах Карриаку и Пти-Мартиник, составляющих северную окраину государства (однако это положение не было реализовано).
¶
ве автономий. Более того, в ряде случаев автономии были воссозданы или созданы с нуля. В составе Молдавии впервые в истории появилась автономная административно-территориальная единица Гагауз Ери (Гагаузия). В составе Украины была восстановлена крымская автономия, и Крым из обычной области стал автономной республикой со своей собственной конституцией 7 . Автономные республики сохранились на политической карте Грузии (Аджария), Азербайджана (Нахичевань) и Узбекистана (Каракалпакстан 8). В Таджикистане осталась одна автономная область - Горный Бадахшан.
В большинстве случаев постсоветские автономные регионы имеют этнокультурную специфику. На территории Гагаузии преобладают гагаузы, на территории Крыма - русские (кроме того, здесь есть свой коренной народ - крымские татары). В Каракалпакстане велика доля каракалпаков, а в Горном Бадахшане - группы народов, объединяемых понятием "припамирские таджики". Аджария и Нахичевань имеют свою особую историю и специфику. Аджария дольше всех грузинских регионов находилась в составе Турции, результатом чего стала исламизация местного грузинского населения. В случае Нахичевани ярко выражен физико-географический фактор - республика является эксклавом, она отделена от основной территории Азербайджана территориями Армении и Ирана.
Особым типом автономного региона можно считать Айон-Орос в Греции. Этот регион занимает известную из истории православия Святую Гору Афон и представляет собой самоуправляющееся монашеское сообщество. Территория Айон-Орос обособлена от остальной территории Греции, здесь действует особый пропускной режим.
В некоторых случаях уровень обособления автономного региона оказывается настолько велик, что данное государство фактически перестает его контролировать. В таком положении оказалось Косово, входящее в состав Сербии. Во времена прежней, социалистической Югославии в состав Сербии входили два автономных края - Косово и Воеводина, выделявшихся в основном по этническому признаку (в Косово доминируют албанцы, Воеводина является исторически сложившимся в рамках Австро-Венгрии регионом с пестрым этническим составом и, в частности, высокой долей венгров). После распада Югославии Косово оказалось одной из конфликтных зон. Его автономия была отменена Белградом, но после серии острых
7 Правда, из его состава был выведен город Севастополь, ставший отдельной ATE
первого порядка.
8 Отношения Каракалпакстана с Ташкентом представляют собой редкий случай со
хранения еще советской рудиментарной модели "центр - регионы" с ее характерными
противоречиями (см. подробнее главу 4). В соответствии с конституцией Узбекистана Кара
калпакстан именуется суверенной республикой и даже имеет право на выход из состава
единого государства (заметим, что Узбекистан при этом не является даже федерацией). В то
же время на практике в условиях достаточно авторитарного режима автономия ограничена,
и вопрос о независимости Каракалпакстана не рассматривается.
¶2.1 Административно-территориальное деление государства
сербско-албанских конфликтов Косово превратилось в автономию нового типа, которая фактически не управляется Белградом и при этом находится под контролем сил ООН. Тем временем косовскими албанцами была провозглашена республика. В Косово проходят выборы собственных органов самоуправления, избираются свои президент и парламент (в то время как сербское меньшинство в Косово участвует в общесербских выборах).
Похожая ситуация сложилась в Иракском Курдистане - территории на севере и северо-востоке Ирака после "Войны в Заливе" 1991 г. Сохранив свою власть после этой войны, президент Ирака С. Хусейн фактически не контролировал территорию Иракского Курдистана, причем курдских автономистов фактически поддерживали их западные союзники. В 1992 г. на этой территории был избран собственный парламент, возникла исполнительная власть в лице кабинета министров. После свержения С. Хусейна Иракский Курдистан практически легализовал свой особый статус, и Ирак в процессе своей конституционной реформы стал двигаться в сторону федерации, возможно - асимметричной (с более высоким статусом Курдистана).
Федерализация всего государства в сочетании с созданием регионов с более высоким статусом (в наибольшей степени заинтересованных в федерализации) характерна и для Судана. Здесь особый статус приобретает территория Южного Судана, на которой на протяжении многих лет шла вооруженная борьба с центральными властями. Еще с момента принятия суданской конституции 1998 г. предполагается, что все регионы страны (штаты) будут федерированными. Но штаты Южного Судана формируют особый автономный регион, который должен получить дополнительные свободы (конституция Южного Судана, выборы собственного главы и др.) и даже право на самоопределение.
Примеры Косово, Иракского Курдистана, Южного Судана и др. свидетельствуют о появлении особого типа автономных регионов, статус которых приближается к статусу независимого государства. Такие автономные регионы называют "государствами в государстве". Их положение в рамках национальной территориально-политической системы неустойчиво, и в перспективе они могут стать независимыми государствами.
Регионы с повышенным статусом также характерны для асимметричных федераций. В федерациях возможна ситуация, когда один или несколько субъектов имеют полномочия большие, чем остальные субъекты. Например, в Индии особый статус имеет штат Джамму и Кашмир. В отличие от прочих штатов у него есть собственная конституция.
Заметим, что в отдельных странах федеративного типа смысл федерализма заключается в том, что одна из обособленных частей государства пользуется значительной автономией. В сущности, эта часть государства представляет собой автономный регион, что иногда считается достаточным основанием для того, чтобы государство в целом официально называлось федерацией или относилось к числу
¶ Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства
федераций по классификациям. Другими словами, автономный регион находится в федеративных отношениях с территориально-политическим ядром. Таким образом, де-факто федерация может представлять собой объединение ядра с периферией, которая обладает широкой автономией. Это - тоже признак асимметричной федерации.
Например, Сент-Киттс и Невис являются федерацией двух островов, но оба острова находятся в различной территориально-политической ситуации. Сент-Киттс представляет собой территориально-политическое ядро государства, а Невис пользуется автономией. В Танзании территориально-политическим ядром является континентальная часть государства - бывшая Танганьика. Автономией обладает островная часть Танзании - Занзибар, а Танзания в целом называется объединенной республикой, но не признает себя федерацией.
2. Регионы с особым порядком управления.
Особый статус в системе АТД могут иметь и регионы, которые не располагают политической автономией и находятся в необычной в сравнении с остальными регионами геополитической ситуации. Нередко эти регионы отличаются как раз урезанной автономией и живут в условиях более жесткого централизованного контроля.
Возможны ситуации, когда территория не входит в основной формат системы АТД и представляет собой какую-либо специфическую удаленную периферию с особым порядком управления.
К таковым территориям могут относиться удаленные и слабозаселенные (или просто необитаемые) острова.
Если рассматривать в качестве государственной территории морскую акваторию, находящуюся под государственной юрисдикцией, то это - еще один тип территории, которая может не входить в основную систему АТД и находиться под непосредственным управлением центра.
В качестве примера можно привести Свальбард в составе Норвегии - регион, занимающий удаленный северный архипелаг Шпицберген. Свальбард был интегрирован в состав Норвегии только в XX в. и имеет особый порядок управления (здесь назначается губернатор, подчиненный министерству юстиции; постепенно ведется работа по превращению Свальбарда в "обычный" регион Норвегии).
В особом положении находятся два испанских анклава, расположенных на североафриканском (марокканском) побережье, - Сеута и Мелилья. Эти анклавы имеют статус автономных городов, но, в отличие от автономных сообществ, управляются напрямую из Мадрида.
В составе Эквадора находится уникальный с природной точки зрения архипелаг - Галапагосские острова. Эта территория, будучи одной из провинций Эквадора, имеет особый порядок управления через Галапагосский национальный институт (этот институт планирует, утверждает местные бюджеты и следит за их исполнением, в его состав входят представители местной власти и ученые).
¶2.1 Административно-территориальное деление государства
В федерациях в качестве регионов, не имеющих статуса субъектов федерации, могут фигурировать небольшие островные зоны. Такая практика существует в латиноамериканских федерациях. Например, конституция Венесуэлы предполагает наличие федеральных территорий и федеральных владений, которые находятся под прямым контролем центра. Федеральные владения Венесуэлы - это 72 мелких острова в Карибском море, объединенных в 11 островных групп (тогда как наиболее крупные острова входят в состав штатов). Наличие федеральных территорий предусмотрено конституцией Бразилии. В прямом ведении центра находятся острова и рифы Мексики.
3. Регионы с пониженным политическим статусом в составе федераций.
Возможна ситуация, когда какие-либо регионы, находясь в составе федеративного государства, не обладают признаками субъектов федерации или обладают только частью этих признаков. Это позволяет говорить об их пониженном статусе в системе АТД. Пониженный статус обычно определяется демографическими факторами - небольшими размерами и числом жителей данной территории, нередко - географической удаленностью. Сам факт существования такого региона определяется, как правило, историческими причинами: регион сформировался, но по своим параметрам не соответствует уровню системообразующих ATE.
Наиболее ярким примером могут служить союзные территории в составе Индии, не являющиеся полноправными субъектами федерации (наличие "несубъектов федерации" среди ATE в федерации - признак асимметричной федерации). В настоящее время их семь. Как правило, это:
Бывшие анклавы колоний, не принадлежавших Великобритании (территория Даман и Диу принадлежала Португалии, Путгучерри - Франции);
Удаленные островные территории (Андаманские и Никобарские острова, Лакшадвип - Лаккадивские острова);
Бывшее мелкое княжество Дадра и Нагархавели;
Специально выделенный в качестве союзной территории столичный центр сразу двух штатов Чандигарх, а также национальная столичная территория Дели.
В соответствии с индийской конституцией этими территориями управляет президент страны через администратора, которого он назначает по своему усмотрению. Например, на Андаманских островах и в Путгучерри таким администратором является лейтенант-губернатор, в Чандигархе - верховный комиссар. Возможна ситуация, когда союзной территорией по совместительству управляет губернатор соседнего штата (губернаторов в Индии назначает президент). При этом структура управления в Путгучерри в большей степени приближается к структуре управления полноценным индийским штатом: здесь есть легислатура и совет министров.
В аналогичном положении находятся и федеральные территории Малайзии. Наряду с двумя столичными территориями (см. ниже), к их числу относится Лабу-ан - остров, выделенный в 1984 г. из состава штата Сабах и являющийся особой
¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства
экономической зоной. При этом в Малайзии федеральной территорией управляет центр - через уполномоченного, несущего ответственность перед национальным парламентом.
В таких федерациях, как Австралия и Канада, наряду с полноправными субъектами федерации (штаты в Австралии, провинции в Канаде) существуют территории, статус которых немного ниже. Но в отличие от Индии и Малайзии такие территории обладают значительным самоуправлением и по своему статусу почти приближаются к полноправным субъектам федерации. Территориями являются наиболее удаленные и слабо заселенные регионы этих государств. В Канаде - это Северо-Западные территории и Юкон, составляющие северную часть страны, в Австралии - пустынная Северная территория.
Наконец, следует обратить внимание на определенные элементы неравноправия в статусе субъектов федерации в некоторых странах. Причины обычно связаны с историческим доминированием одних регионов. Например, в Малайзии большинство штатов - это султанаты с наследственной монархической властью. Их роль в АТД можно назвать системообразующей. Напротив, статус бывших британских колониальных анклавов на побережье (Малакка и Пенанг) и бывших обособленных колоний на острове Калимантан (Сабах и Саравак) несколько ниже. В ОАЭ наибольшим политическим влиянием обладают два самых богатых эмирата - Абу-Даби и Дубай, представители которых занимают ключевые позиции в управлении страной.
4. Столичные округа.
В большинстве государств столицы представляют собой особые административно-территориальные единицы. Ситуация, когда столица входит в состав достаточно обширного региона, наоборот, выглядит сравнительно редкой, хотя и вполне возможна 9 . Но, как правило, столица - это крупный город со своей ярко выраженной идентичностью, и потому отсутствие у нее статуса региона первого порядка выглядит несколько неестественным.
Столичный округ может иметь статус, аналогичный статусу других регионов страны, или особый статус, который является предметом специального правового регулирования. Особый статус подчеркивает роль столицы в административно-территориальном устройстве. В унитарных государствах закономерным выглядит придание столичному округу некоторой автономии или каких-либо особых прав. Поэтому довольно часто столичные округа в унитарных государствах являются специальными административными единицами.
Иная, совершенно особая ситуация связана со столичными округами в федеративных государствах. Во многих федерациях используется " американская модель"
9 Например, столица Швейцарии Берн входит в состав одноименного кантона, который является одним из самых крупных по размерам территории кантонов. Столица Объединенных Арабских Эмиратов Абу-Даби - это город в составе самого большого по территории эмирата. Столица Италии Рим входит в состав области Лацио.
¶2.1 Административно-территориальное деление государства
столичного округа, когда столица представляет собой отдельный регион, но не является субъектом федерации и имеет особый порядок управления. С формальной точки зрения столичный округ становится идентичным региону с пониженным статусом. Но именно столичный округ является центром принятия решений общенационального уровня. Поэтому считать столицу "униженной" в связи с отсутствием статуса субъекта федерации неверно. Скорее речь идет о совершенно особой модели позиционирования столицы в системе АТД.
Как известно, столица США Вашингтон составляет округ Колумбия. Данная ситуация возникла на заре образования США, и потому можно говорить об "американской модели". Столичные округа с теми или иными похожими наименованиями существуют на сегодняшний день во всех латиноамериканских федерациях (Мексика, Аргентина, Бразилия, Венесуэла), в Нигерии, Пакистане, Индии, Малайзии 10 и Австралии"".
В то же время порядок управления столичными округами в федерациях может быть разным. В США и Венесуэле столицы являются субъектами местного самоуправления с соответствующими властными структурами (только в США речь идет уже не об округе Колумбия, а о городе Вашингтон). Главы федеральных округов в Бразилии и Аргентине избираются так же, как это происходит в субъектах федерации. Дели в Индии представляет собой вариант союзной территории, но с хорошо развитой системой самоуправления, которая напоминает полноценный штат.
Напротив, статус столичных округов в Нигерии и Пакистане предполагает отсутствие развитого самоуправления. Принципы управления столичными округами здесь и вправду выглядят вполне унитарными: отсутствие статуса субъекта федерации понимается как прямой федеральный контроль. В Нигерии федеральная столичная территория (город Абуджа) является объектом прямого правления президента и парламента. Президент по конституции имеет право назначить специального министра для управления столицей Нигерии.
5. Экстерриториальные единицы АТД.
Здесь речь идет о ситуации, когда главным основанием для выделения административной единицы является не территория, а этническая группа. Такую единицу было бы некорректным называть административно-территориальной, так как
10 Правда, Куала-Лумпур недавно разделил фактический статус столицы Малайзии с новым городом Путраджая, который одновременно стал еще одной федеральной территорией. В результате в составе Малайзии существуют две столичные территории - прежняя федеральная столичная территория (Куала-Лумпур, который по-прежнему называется официальной столицей) и новая федеральная территория Путраджая (которая именуется административным центром Малайзии).
" Например, Канберра именуется Австралийской столичной территорией. Каракас и город Бразилиа называют федеральными округами, Абуджу и Исламабад - столичными федеральными территориями. Дели имеет статус национальной столичной территории. Куала-Лумпур - федеральной столичной территории.
¶ Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства
она обладает признаками экстерриториальности. Тем не менее в некоторых случаях экстерриториальные единицы нельзя не рассматривать в рамках системы АТД, поскольку они играют в ней очень важную роль. Экстерриториальная единица представляет собой не участок территории, а совокупность представителей сообщества, которое является объектом специального управления (или субъектом самоуправления). Критерием для ее выделения является наличие в государстве органов самоуправления этнических, лингвистических, племенных сообществ или органов государственного управления такими сообществами.
Самым ярким примером является Бельгия, которая одновременно делится на привычные административно-территориальные единицы - территориальные субъекты федерации (Фландрия, Валлония, Брюссель) и на экстерриториальные субъекты федерации - лингвистические сообщества, субъектами которых являются граждане страны, относящие себя к одной из трех групп - фламандской, франкофон-ной (валлонской) или германоязычной (см., например, [Павличук, 1995]). Каждая из этих трех групп представляет собой экстерриториальную единицу АТД и обладает самоуправлением в рамках определенных законом полномочий.
Другим примером можно считать Пакистан. Наряду с четырьмя провинциями и столичным округом в Пакистане существуют племенные зоны, расположенные в Белуджистане и Северо-Западной Пограничной провинции. Причем выделяются племенные зоны федерального и провинциального подчинения, т.е. можно говорить об экстерриториальных ATE первого и второго порядка.
Заморские территории.
После распада колониальной системы в совершенно особом положении находятся бывшие колонии, которые ныне принято называть владениями. Фактически эти территории являются особой частью национальных систем АТД, причем с очень разным статусом (подробнее см. ниже). Обычно их территория не включается в состав национальной территории, когда речь, например, идет об определении ее площади (или это делается с оговорками). Однако самостоятельными государствами заморские территории также не являются. Оправданно рассматривать их в качестве особых регионов, входящих в состав систем "центр - периферия", возникших на месте прежних систем "метрополия - колония".
Пример Франции важен тем, что эта страна стремится интегрировать заморские территории в составе своей базовой системы АТД. Примечательно хотя бы то, что все ее заморские территории представлены депутатами в национальном парламенте. Четыре региона - Реюньон, Гвиана, Гваделупа и Мартиника имеют статус заморских департаментов, который говорит сам за себя: система управления здесь аналогична той, которая принята в "континентальных" департаментах Франции. Система АТД Франции включает в себя еще ряд заморских территорий (официальное название некоторых ATE) и специальных территориальных единиц.
Владения США находятся в особых отношениях с центром, которые называют федератизмом (см. ниже).
¶ 2.1 Административно-территориальное деление государства
Системы заморских территорий сложились к настоящему времени вокруг Великобритании, Нидерландов, Австралии и Новой Зеландии. Уровень самостоятельности заморских территорий различается в связи как с обшей политикой той или иной страны, так и с разным статусом заморских территорий, относящихся к одному государству. Особая система заморских территорий существует у Дании, в АТД которой входят Гренландия и Фарерские острова, обладающие при этом развитым самоуправлением.
Анализируя территориально-политические системы, включающие в себя заморские территории, следует иметь в виду два возможных типа таких территорий.
1. Территории, которые обладают постоянным населением и более или менее развитым самоуправлением.
2. Территории, не имеющие постоянного населения или вовсе необитаемые (отдельные острова, военные базы, полярные и метеорологические станции и т.п.). Эти территории обычно находятся под прямым контролем тех или иных уполномоченных органов центральной власти (США, Великобритания, Франция, Австралия, Норвегия). В отдельных случаях, но не обязательно они имеют статус административных единиц и собственные администрации (Британская территория Индийского океана, где находится военная база Диего-Гарсия).
7. Оккупированные и "воображаемые" регионы.
Отдельные территории могут находиться под контролем и юрисдикцией определенного государства, не входя при этом в состав международно признанной территории данного государства. Фактически речь идет об оккупации одним государством территории другого государства (используется также термин "аннексия"). В мире существует достаточное количество несоответствий между международно признанными и реальными границами тех или иных государств. Хотя таких ситуаций становится все меньше после Второй мировой войны и создания более устойчивой системы международных отношений.
В то же время говорить о международно признанных территориях также следует с оговорками, поскольку у каждой страны мира может быть своя позиция по вопросу о принадлежности той или иной территории. Если в целом расстановка сил в мире складывается в пользу прежнего "владельца" данной территории, то можно условно признать ее оккупированным регионом. Но все равно принадлежность этих территорий может признаваться одними государствами в пользу оккупировавшей их страны, а другими - в пользу той страны, которая де-факто и де-юре владела этой территорией ранее.
Как правило, в таких регионах, учитывая их неустойчивое геополитическое положение, существует особый порядок управления. Обычно ведущая роль здесь принадлежит военной администрации, т.е. вводится военно-административная модель управления.
¶ Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства
В таком положении находится, например, регион Азад Кашмир ("Свободный Кашмир"), обширная территория на крайнем северо-западе Индии (штат Джамму и Кашмир), которая контролируется Пакистаном.
Длительное время к числу оккупированных регионов можно было причислять значительную часть Палестины, находившуюся под фактическим израильским контролем 12 . Однако в последние годы под международным контролем здесь все-таки происходит территориальное размежевание на договорных условиях с одновременным формированием территории Палестинского государства. Под фактическим контролем Израиля остается часть территории Сирии - Голанские высоты.
Территория, контролируемая Кенией, включает с некоторых пор так называемый "Треугольник Илеми", находящийся в пределах международно признанных границ Судана.
Под контролем Китая с 1974 г. находятся Парасельские острова в Южно-Китайском море.
На большую группу необитаемых островов Спратли в Южно-Китайском море претендуют Китай, Малайзия, Филиппины, Вьетнам и Тайвань. Все они время от времени направляют на те или иные островки свои вооруженные силы, подтверждая тем самым свои претензии.
Под военно-административным контролем Индонезии длительное время находился Восточный Тимор, который в 2002 г. получил международное признание в качестве независимого государства. Аналогично Намибия длительное время - до 1988-1990 гг. находилась под оккупацией ЮАР.
Возможна крайняя ситуация, когда под контролем одного государства оказывается вся территория другого государства, или же вся территория, претендующая на такой статус. Примером служит Западная Сахара, находящаяся под фактическим контролем Марокко. Ведущий борьбу за создание здесь независимого государства Фронт ПОЛИСАРИО в 1976 г. провозгласил здесь Сахарскую Арабскую Демократическую Республику. В настоящее время, по данным правительства САДР, республика признана примерно 50 государствами (без учета тех, кто заморозил дипломатические отношения). Однако ее правительство работает в изгнании и не имеет реальной юрисдикции над территорией. Марокканские власти со своей стороны создали три ATE, одна из которых целиком находится на территории Западной Сахары, а две другие включают как ее территорию, так и территорию Марокко в международно-признанных границах ".
Наличие территориальных претензий и пограничных споров в современном мире позволяет также ввести категорию "воображаемых регионов". Эти регионы, в
12 Примечательно, что в разных странах мира выпускались политико-административные карты, на которых территория Израиля имела разные границы.
" Ясно, что с помощью такой нарезки границ Марокко стремится ликвидировать Западную Сахару как целостное образование.
¶ 2.1 Административно-территориальное деление государства
отличие от оккупированных, реально находятся под контролем других государств. Однако по каким-то основаниям данное государство в официальном или полуофициальном порядке считает их своими. Оно может даже изображать их частью своей территории на своих географических картах " 4 .
8. Неконтролируемые и слабо контролируемые регионы.
В данном случае речь идет о регионах, на территории которых государство оказывается не в состоянии осуществлять свою юрисдикцию. Это значит, что фактически территорию контролирует или другое государство, или местные политические движения. Соответственно она де-факто находится за рамками национальной юрисдикции. Такие регионы можно назвать неконтролируемыми. Или эта юрисдикция носит неуверенный характер и небезуспешно оспаривается местными политическими движениями. Тогда говорят о слабо контролируемых регионах.
С точки зрения другого государства, "страдающей стороны", оккупированные территории одновременно являются неконтролируемыми регионами. В этих регионах государство оказывается не в состоянии осуществлять свою юрисдикцию. В крайнем случае Западной Сахары вся ее территория оказывается оккупированным регионом для Марокко и неконтролируемым регионом для правительства САДР, вынужденного работать в изгнании или вести партизанскую войну в своей предполагаемой зоне юрисдикции.
Неконтролируемые регионы для одного государства не обязательно являются оккупированными регионами для другого государства. Возможен ряд ситуаций, связанных с полным или частичным выходом региона из-под контроля данного государства и формированием на его территории более или менее развитой системы автономного самоуправления.
Крайним случаем является пЬормирование на территории данного государства нового государственного образования со своими органами самоуправления. Такие государственные образования могут более или менее успешно осуществлять свою юрисдикцию на определенной территории. Для них используются понятия "непризнанное государство", "самопровозглашенное государство" или "восставшее государство" (insurgent state). Длительное существование такого государственного образования обычно оказывается возможным при наличии международной поддержки.
Непризнанные государства могут иметь открытую поддержку других государств, которые в некоторых случаях признают их в официальном порядке, исходя из своих интересов. Например, Турецкая Республика Северный Кипр, провозглашенная в 1983 г. на северной части Кипра после ее оккупации турецкой армией, получила признание одного государства - Турции.
14 Объектом территориальных претензий является Антарктида, единственный и немалый участок суши, находящийся за рамками юрисдикции тех или иных государств (Договор об Антарктиде был принят в 1959 г.). В то же время многие страны выдвигают претензии на эту территорию, в частности близлежащие Аргентина и Чили.
¶Глава 2 Мировой опыт территориально-государственного строительства
Существуют очень спорные ситуации, когда можно говорить о "полупризнанном государстве". Примером служит Тайвань (официальное название - Республика Китай), который континентальный Китай (Китайская Народная Республика) считает своей провинцией. В то же время Тайвань представляет собой довольно устойчивое государственное образование, обладающее суверенитетом над своей территорией (в этом его коренное отличие от Западной Сахары). В настоящее время власти Тайваня заявляют о наличии 27 "дипломатических союзников" (во многих случаях, впрочем, речь идет о небольших государствах, официально признавших Тайвань в обмен на финансовую помощь). Хотя превращение Тайваня в полноценное международно-признанное государство, по всей видимости, невозможно, поскольку попытки развития Тайванем международных политических связей блокируются КНР |5 .
Система органов местного самоуправления и управления, как правило, строится в соответствии с административно–территориальным делением страны. Административно–территориальное деление – это деление государственной территории на определенные части с целью наиболее рационального управления государством. Административно–территори-
Альное деление зависит от различных факторов. Как правило, в основе деления лежит удобство управления. К числу иных факторов, влияющих на образование административно–терри-
Ториальных единиц, можно отнести: естественно–географические факторы (например, эти единицы образуются вокруг крупных городов); учитываются факторы демографического характера (то есть единицы образуются с примерно равным числом населения); учитывается национальный или этнический состав населения; особенности бытового уклада, религиозного характера. Весьма значительное влияние имеют факторы экономического характера и факторы политической жизни.
Очень часто административные единицы существуют с незапамятных времен, т.е. они исторически сложились на территории бывших графств, княжеств, иных феодальных единиц, где граждане привыкли ощущать себя частью этой территории. Однако феодальные границы – это не есть что-то незыблемое. Они могут и перестраиваться, меняться в зависимости от потребностей современной жизни.
Итак, как правило, в соответствии с административно–территориальным делением строится и система органов управления этими единицами, которые могут быть органами самоуправления и управления, поскольку каждая административная единица имеет какой-то орган власти или управления. Если такого органа нет, то это уже не административно–территориальная единица.
Административно–территориальные единицы есть крупные и мелкие. Естественно, масштабам этих единиц соответствуют имеющимся в них органы. В разных странах есть различные системы административно–территориального деления страны. Есть более развитые и менее развитые, простые и сложные. Это зависит от размера государства, от численности населения и площади этого государства. Называют двухзвенные системы административно–территориального деления, трехзвенные и т.д. Есть даже пятизвенные системы – такая система существует во Франции.
Низшим звеном французского административно–территори-
Ального деления является коммуна. Коммуна – основа деления. Может быть, это не совсем то, чем когда–то в СССР был сельсовет, но это тоже первичное звено. Во Франции их насчитывается около 37 тысяч. Коммуна – это определенная численность населения, определенные границы, это первое звено государственной системы. Граждане коммуны избирают муниципальный совет – низший орган государственной власти и первичный орган самоуправления. Местный муниципальный совет выбирает мэра – это представитель исполнительной структуры.
Далее идет кантон. Этот термин аналогичен швейцарскому термину «кантон», но это не одно и то же. В Швейцарии кантон – это субъект федерации (там 23 кантона), а кантон французский – этот объединение нескольких коммун. Кантон введен для удобства управления государственными делами. Своих органов самоуправления в этой структурной единице нет, кантон является избирательным округом. В кантоне имеется ряд должностных лиц, которых нецелесообразно иметь в каждой коммуне. Эта более крупная единица создается для того, чтобы в каждом кантоне для жителей нескольких коммун был свой нотариус, судья, участок жандармерии, призывной участок и т.д.
Затем идет округ. В округе от 100 до 150 коммун. Во Франции свыше трехсот округов. Во главе округа стоит лицо не избираемое, а назначаемое правительством. Это должностное лицо – государственный чиновник – именуется субпрефектом. Округ – третье звено французской административно–территориальной системы.
Четвертое звено называется департаментом. Департамент – это более крупная единица, включающая около 400 коммун или 35 кантонов. В департаменте имеется избираемый орган местного самоуправления, который называется Генеральный совет. Может быть, логичнее было бы назвать его департаментским советом, но он называется генеральным советом. Принцип избрания этого совета достаточно прост: от каждого кантона избирается один генеральный советник. Таким образом, если в департамент входит
35 кантонов, то в генеральном совете 35 генеральных советников. Возглавляется генеральный совет префектом, который назначается правительством. Здесь достаточно своеобразное соединение принципов самоуправления и управления. Генеральные советники избираются не прямыми выборами, а многоступенчатыми, но все равно – это представители граждан.
Самая крупная административно–территориальная единица во Франции называется регионом. (В некоторых пособиях употребляется французская транскрипция этого слова – режьон). Регион имеет региональный совет. Регионы были образованы вместо провинций, которые много веков существовали во Франции, по традиции названия провинций стали названиями регионов. Они существуют и в настоящее время: Аквитания, Бургундия, Пикардия, Нормандия и т.д. В регионе есть префект региона – им является префект самого крупного департамента, административный центр которого является центром региона. Как мы ви-
Дим, – достаточно сложная структура местных органов существует во Франции.
Отметим, что иногда местные органы классифицируют на несколько групп. Называют страны, где существуют только органы самоуправления, возможны страны, где существуют только органы управления (назначаемые правительством). Это бывает после военных переворотов и в условиях диктатуры. А, чаще всего, существуют смешаные системы, где есть элементы самоуправления и управления. Классическим примером последнего является французская система: там есть и избираемые органы, и назначаемые центральной властью.
Мы называли иные способы построения структуры местной власти: четырехзвенная система применяется в ряде стран Африки (Камерун, Сенегал); трехзвенная присуща ряду стран Европы (Италия, Африка, Кения); двухзвенная система существует обычно в небольших странах (Дания).
Датская система, к примеру, выглядит следующим образом. В Дании есть округа (это более крупные единицы) и муниципалитеты (сельские единицы). Кроме этого, есть города. Округа объединяют муниципалитеты и являются как бы вторым звеном для них, а города вообще не имеют второго звена и существуют по принципу самоуправления, над ними нет никакой вышестоящей структуры, они подчиняются только закону.
Дёмин А. А.,
кандидат юридических наук,
МГУ им.
Административно-территориальное деление страны -
основа применения регионального законодательства
Региональный аспект организации механизма применения административной ответственности является одной из серьезнейших проблем техники властвования в государстве. Как комплексный институт права, ответственность предполагает наличие соответствующего законодательства, наличие специализированных органов правоприменения, специализированных органов разрешения правовых споров и, наконец, специализированный аппарат реабилитации правонарушителей.
Представляется, что страна и в территориальном отношении должна быть структурирована в соответствии с научно обоснованными нормами численности государственного аппарата в координации с численностью населения, нормами управляемости и иными эргономическими требованиями к организации реального функционирующего государственного аппарата .
Методологической основой построения рациональной структуры административно-территориального деления страны, причинами, обусловливающими то или иное административно-территориальное устройство, являются в первую очередь базисные процессы в экономике.
Российская Федерация построена по национально-территориальному принципу, при том что реальное национальное расселение народа ему не соответствует. Более того, никакой рынок (ни капиталистический, ни социалистический) теоретически не допускает оценки народа по иным признакам, кроме признака достигнутого уровня производительности труда.
Национально-территориальное деление страны установлено практически сразу при образовании СССР на развалинах Российской республики и надолго закреплено в Конституции СССР 1936 г. Профессор основательно изучил практически все проявления принципов административно-юрисдикционной деятельности органов государства, но такой принцип, как территориальное действие власти, ограничения компетенции государственных органов территориальными пространственными пределами его компетенции, не отмечает. Подобный подход характерен для российской науки административного права, и профессор находит его только среди принципов административного права Франции. Между тем это важно для оценки законности применения законодательства, в том числе и об административной ответственности.
Исходной для решения проблемы является марксистская позиция о территориальном принципе организации власти при образовании государства. Деление народа по территориальному признаку вместо родового (т. е. относящегося к стадии дикости, в то время как деление по национальностям относится к периоду варварства в развитии человеческой истории) является одним из основных признаков государства, стадии цивилизации.
В правовом отношении требуется определить понятие территории. Профессор Университета св. Владимира (Киевского университета) обосновывал концепцию территории как империума: «Государство владычествует в пределах территории, но не над территорией… Территория не вещь, которою владеет государство, но пространство, в пределах которого державная власть государства существует и действует». Для юриста территория - пределы властвования. В то время как земля как dominium может иметь собственника, только в пределах империума.
Исследуя административно-территориальное деление и административную реформу в СССР в 20-х годах XX в., И. Ильинский находил, что поскольку «исходным пунктом советского территориального права является территория не как объект верховенства, а как объект социалистического хозяйствования», то «свойства "единства и нераздельности", приписываемые государственной территории системами буржуазного конституционного права, в корне чужды советскому представлению о территории». По мнению И. Ильинского, «все вопросы территориального деления и управления должны разрешаться, прежде всего, с точки зрения целесообразности хозяйственной и политической; соображения территориального верховенства и неприкосновенности стоят на втором плане», «лицом к буржуазному миру Советский Союз сохраняет свое единство и свои фактические границы на общих основаниях».
Представляется совершенно правильной формулировка п. 2 ст. 6 Закона Архангельской области от 5 марта 1996 г. № «Об административно-территориальном устройстве Архангельской области», которая гласит: «Границей области является линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Архангельской области, то есть пространственный предел действия полномочий органов государственной власти области». Здесь отражено представление об империуме областной власти. Также и п. 4 ст. 8 Закона Амурской обл . от 01.01.01 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Амурской области» гласит, что «в состав территории сельсовета входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения». То есть это империум, а не доминиум.
Административно-территориальное деление позволяет рационально организовать территориальное распределение власти государственных органов в стране, чтобы на этом основании они действовали согласованно и одновременно не мешали друг другу работать. Территориальная подведомственность дел является элементарным требованием работоспособного государственного аппарата.
Бывший заместитель руководителя администрации Президента РФ отмечает три уровня публичной власти: федеральные, региональные и местные власти. То есть района, как уровня власти, Д. Н. Козак не находит. Но такое построение государственного аппарата возможно как минимум при двух условиях:
1) когда федерации нет. При федерации федеративная единица - государство, она не может быть уровнем, подчиненным центру;
2) местный уровень включен в механизм государства, а не выключен из него объявлением его негосударственным, как это закреплено в Конституции РФ 1993 г.
В настоящее время в Российской Федерации существует смешанная система территориальной организации страны: основное деление идет по горизонтальной линии национального размежевания, субъектов Федерации, вспомогательным является административно-территориальное деление, например по экономическим районам, военным округам и т. д. Данный подход к территориальному вопросу не обязательно отражает многообразие и своеобразие обстановки, он отражает отсутствие концептуального взгляда на закономерности государственной организации общества, т. е. мы все еще испытываем пережитки троцкистской теории отмирания государства. Это необходимо преодолеть.
В прессе распространено использование выражения «регион», когда речь идет о субъекте Российской Федерации. Это неверно потому, что субъект РФ - это категория власти, в то время как регион - это категория территориальной общности.
Исходя из идеи о субъекте РФ как государстве, можно утверждать, что границы территорий субъектов Федерации не могут быть изменены федеральными законами. В Конституции закреплено, что изменение границ субъектов возможно только с их согласия. То же закрепляется и в законодательстве субъектов РФ. Так, ст. 7 Закона Архангельской области от 5 марта 1996 г. предусматривает, что «изменение границ Архангельской области не может быть произведено без согласия населения Архангельской области , выраженного посредством референдума (п. 1). Изменение границ Архангельской области с другими субъектами Российской Федерации возможно только по взаимному соглашению заинтересованных субъектов Российской Федерации при наличии соответствующих решений, принятых на референдумах этих субъектов, с последующим утверждением Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» (п. 2). Подобные положения содержит и ст. 5 закона Амурской области от 01.01.01 г., которая предусматривает, что «статус области может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и области в соответствии с федеральным конституционным законом, границы области - по взаимному согласию области и граничащих с ней субъектов Российской Федерации».
А что касается местного самоуправления, то ст. 131 Конституции гласит, что местное самоуправление в РФ осуществляется в городских и сельских поселениях. Термин «поселения» также есть в действующем законе о местном самоуправлении, в Градостроительном кодексе РФ. Это родовое понятие, обозначающее городские и сельские населенные пункты. В различных субъектах Российской Федерации имеются различия и в названиях поселений: на юге России это села, станицы, кишлаки, аулы, на севере - деревни, в Якутии - улусы. Именно они являются первичной и основной ячейкой местного самоуправления. Обсуждая поправки к законопроекту по реформе федеративных отношений и местного самоуправления, бывший тогда заместителем руководителя Администрации Президента РФ отметил, что «район в сельской местности - огромная территория, предназначенная для отправления государственной власти. К настоящему времени так сложилось, что абсолютное большинство сельских районов в нашей стране являются муниципалитетами…». Однако, отвечая на вопрос, почему же государственная власть, например, в Курской области до сих пор функционирует на уровне районов, сопротивляется ли она таким образом передаче собственности в муниципалитеты, когда жилищный фонд находится еще в федеральной собственности и не передается в установленном порядке муниципальным образованиям, сказал, что «сплошь и рядом возникающие такого рода вопросы, споры и неразбериха, многочисленные судебные тяжбы по всей стране относительно организации местного самоуправления во многом обусловлены отсутствием внятных детальных правил в этой области…». При таком положении с теоретическим осмыслением и таком научном обосновании реформы делать авантюристично .
Симптоматичным является то, что, например, п. 3 ст. 6 действующего закона Архангельской области от 5 марта 1996 г. закрепляет, что «официальным документом, определяющим прохождение границ области, является описание границ области, содержащее картографические материалы, утвержденное постановлением ЦИК СССР от 01.01.01 г.». А ст. 4 закона Амурской области от 01.01.01 г. опирается на то, что «Территория области в пределах административной границы установлена Указом Президиума Верхового Совета СССР от 2 августа 1948 г.».
При этом популярные политические решения провозглашаются обычно на вышестоящем уровне власти, а их реализация, в том числе финансирование, перекладывается на нижестоящие власти и бюджеты. предположил, что «если исходить из того, что избранная теми же гражданами, что и центральная власть, власть субъекта Российской Федерации или муниципалитета будет проводить политику заведомо антинародную, противоречащую интересам проживающих на их территории граждан, будет тратить бюджетные деньги неизвестно на что, тогда необходимо упразднить и федерализм, и местное самоуправление как явления. Тогда необходимо возвращаться к доказавшему на нашей собственной исторической практике свою несостоятельность централизованному государству, назначать и снимать из Москвы нижестоящие власти, выделять из Москвы им деньги по смете и контролировать их расходование. Но это уже изменение конституционного строя страны. Вынужден об этом говорить, чтобы мы не исходили из иллюзий при построении каких-то управленческих моделей». Действительно, надо опираться на лучшее, а не копировать зарубежные примеры, действующие в совсем иных условиях. Пример невосприятия неприемлемого зарубежного опыта привел и сам. «Во всем мире, в том числе и в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления, - сказал он, - депутаты представительных органов местного самоуправления работают на общественных началах, без зарплаты. У нас же сегодня в большинстве существующих 11 тысяч муниципалитетов они работают на постоянной основе за заработную плату ». Назначение на места должностных лиц из центра само по себе не может быть причиной неработоспособности государственного аппарата, все зависит в этом случае от качества и назначающего, и назначенцев. Армейское командование всегда назначается из центра, при этом качество армии прямо с методом назначения не связано.
Перспективу пессимизма и неверия в единство страны проявляют и те ученые МГИМО, которые пишут, что «...представляется, что вопрос сохранения единства РФ может быть решен не путем форсированных усилий по предотвращению "самостийности" этнической периферии, а прежде всего за счет политики по консолидации главного национального ядра российской государственности, которым является русский народ". Далее авторы пишут, что в числе основных элементов комплексной федеральной стратегии в сфере национальных и региональных отношений должен быть положен «Отказ от попыток торможения центробежных тенденций в сфере национальных и региональных отношений путем структурной реорганизации административного управления. Эффективность подобного регулирования общественных процессов в условиях РФ уже исчерпана, а укрупнение или дробление административных единиц чревато появлением нового бюрократического слоя, сдерживающего развитие производства».
В настоящее время в Российской Федерации существует противоречие между единым экономическим базисом в стране и националистической и местнической формами организации труда и присвоения прибавочного продукта. Национальное государство в недрах Российской Федерации, субъект РФ - один из способов скрытой эксплуатации.
Отсутствие территориального подхода к определению статуса населения страны, умышленное его деление на разные народы, расчленение единых для страны экономики, культуры, языка, идеологии на национальные анклавы и автономии является не просто элементарным нарушением принципа равенства граждан РФ, но может рассматриваться также и направлением подготовки дальнейшего распада страны. Такое деление противоречит историческим закономерностям материального производства, как сути государственно организованного общества. Примером может явиться сообщение «Российской газеты», подаваемое под неким пафосом интернационализма (а совсем не национализма), что «в поселке Тимофеевка Челябинской области вот уже три года работает единственная в России школа для цыган». На самом деле в единой стране могут быть только единые школы, государственные и вненациональные, общенародные, иначе страна готовится для дальнейшего раскола по принципам ленинской национальной политики. Деление по национальному признаку школ в стране - это осуждаемое явление, особенно в последнее время, когда пресса со злорадством подчеркивала, что милиция высчитывала криминалитет среди иностранных граждан грузинской национальности, собирая сведения о наличии грузинских детей в российских школах.
Правильно, последовательно организованный государственный аппарат строится на двух организационных принципах: территориальном и функциональном. Территория - это по горизонтали, по вертикали организуются федеральные органы исполнительной власти с вертикалью власти. При таком сочетании и умении руководителя координировать эти два принципа государство становится и монолитным, и гибким, так что наибольшие успехи связаны именно с таким принципом построения государственного аппарата.
Административно-территориальное деление объединяет людей единой страны, а национально-территориальное разъединяет, делая их разными по национальному или националистическому основанию. Национальный принцип построения государственного аппарата - признак переходного к государству, к цивилизации периода.
Национальный суверенитет, по мнению Ф. Люшера, является одним из прав человека, неотделимым от демократии. Однако слова Ф. Люшера имеют смысл в государствах типа Франции, где понятие национального совпадает с понятием государственного ввиду мононационального характера населения этой страны. В многонациональных странах наличие особого статуса национальностей - показатель отсутствия единства интересов, а значит, отсутствия и единства страны, государства. В условиях Российской Федерации «концепция государственного суверенитета… (субъектов Российской Федерации - А. Д.) представляет собой вполне реальную зловещую опасность для государственного единства Российской Федерации», - совершенно верно писал .
Идея национального суверенитета в Российской империи появилась с разгромом ленинскими «профессиональными революционерами» Российского государства в 1917 г. Поскольку «победивший пролетариат» был немногочислен, ему было трудно удержать столь обширную империю в своем подчинении, не используя знаменитый лозунг «разделяй и властвуй». Легче всего разделение могло строиться на противопоставлении наций внутри Российского государства. Уже менявшиеся названия государства, образованного на месте Российской республики, говорят сами за себя (Союз, Федерация, Содружество и т. д.). «Ленинское строение нелепо для государства, где все нации территориально перемешаны; оно противоречит всякому здравомыслию и могло быть введено только по политическому умыслу. Такое устройство - и преграждает возможность построения вненационального местного самоуправления, то есть закрывает путь к демократии», - пишет А. Солженицын. Достоин сожаления факт, что ленинская национальная политика просуществовала и существует в России столь долго.
Правовая основа решения вопросов административно-территориального устройства субъекта РФ определена наиболее последовательно в ст. 2 закона Амурской области от 01.01.01 г. . Она гласит: «Порядок решения вопросов административно-территориального устройства области устанавливается в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", иными федеральными законами, Уставом (основным Законом) Амурской области, настоящим Законом, иными законами области». Среди иных важным для административно-территориального устройства является Федеральный закон от 01.01.01 г. «О наименованиях географических объектов».
Принятие законов об образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, административно-территориальных единиц и населенных пунктов области, об установлении или перенесении их административных центров, например, в соответствии со ст. 12 закона Амурской обл. от 01.01.01 г., относится к полномочиям областного Совета народных депутатов в регулировании вопросов административно-территориального устройства области. Право внесения в областной Совет народных депутатов законопроектов об образовании, преобразовании, объединении, упразднении муниципальных образований , административно-территориальных единиц и населенных пунктов, а также установлении и изменении их статуса, границ принадлежит губернатору области, депутатам областного Совета народных депутатов, комитетам областного Совета народных депутатов, представительным органам муниципальных образований, непосредственно населению муниципального образования (п. 1 ст. 15 закона Амурской обл. от 01.01.01 г.). Выражение мнения населения соответствующей территории осуществляется путем голосования на местном референдуме или сходе граждан в порядке, установленном Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и законами области, за исключением случаев, установленных указанным федеральным законом (п. 4 ст. 15).
Несмотря на то, что по законодательству РФ территориальная структура страны обязана состоять из трех уровней: федерального, субъекта РФ и местного самоуправления, в реальности законодательство субъектов РФ обычно строится иначе. Так, в соответствии с п. 2 ст. 4 Закона Республики Адыгея от 5 мая 2000 г. «Об административно-территориальном устройстве Республики Адыгея» административно-территориальными единицами Республики Адыгея являются: районы; городские населенные пункты, включающие в себя города (республиканского значения, районного значения) поселки городского типа (рабочие, дачные, курортные); сельские населенные пункты, включающие в себя аулы; станицы; села; поселки; хутора. То есть имеется трехзвенная структура, а с учетом городов различного значения, республиканского и районного, и четырехзвенная структура территориального деления. Другими словами, реальное правовое регулирование не совпадает с конституционным. По представлению соответствующих органов местного самоуправления специально уполномоченный орган исполнительной власти Республики Адыгея в области архитектуры и градостроительства производит регистрацию и учет административно-территориальных единиц Республики Адыгея и ежегодно представляет регистрационные и учетные данные на рассмотрение Кабинета Министров Республики Адыгея (п. 2 ст. 13).
Как самостоятельные единицы административно-территориального деления Амурской области ст. 8 закона Амурской области от 01.01.01 г. называет муниципальные районы , городские округа , городские поселения , рабочие поселки, сельские поселения и иные населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.
Более сложную структуру имеет территориальное деление такого субъекта РФ, в состав которого входят автономии. Например, в соответствии с п. 1 ст. 8 закона Архангельской области от 5 марта 1996 г. в состав области входят: Ненецкий автономный округ; 20 районов; 7 городов областного значения (в том числе областной центр): Архангельск, Котлас, Онега, Северодвинск, Мирный, Новодвинск, Коряжма); города районного значения; сельсоветы; рабочие поселки; сельские населенные пункты; населенные пункты, не имеющие статуса административно-территориальной единицы; территория архипелага Новая Земля, территории архипелага Земля Франца-Иосифа и острова Виктория; закрытые административно-территориальные образования.
Важно отметить, что «границы административно-территориальных единиц могут совпадать с границами муниципальных образований», как это закреплено в ст. 1 закона Архангельской области от 5 марта 1996 г. То есть при объявлении Конституцией РФ муниципального образования негосударственной структурой закон Архангельской области совмещает муниципальное образование с государственной структурой, этим он отражает реальную систему территориального действия государственной власти на местах. Таким образом, по крайней мере в указанной части в Архангельской области действует система связи центральной власти государства с местными властями, которая в науке называется «местное управление», а не местное самоуправление.
Указанный закон Архангельской области, так же как и закон Республики Адыгея, не отражает трехзвенной структуры вертикали власти в РФ: федеральный, субъекта и местное самоуправление. Он узаконивает наличие городского района (округа) как внутригородской территории , выделенной в целях обеспечения эффективности управления городским хозяйством и социальной инфраструктурой; района как административно-территориальной единицы, которая объединяет в своих границах несколько сельсоветов, а также городских населенных пунктов, кроме городов областного значения, с прилегающими к ним землями в административных границах района; сельсоветов как территории, включающей в свой состав один или несколько сельских населенных пунктов, объединенных по решению населения этих населенных пунктов общей территорией для совместного осуществления местного самоуправления.
При возникновении спора, связанного с преобразованием, образованием, изменением, упразднением, закрытием административно-территориальной единицы, глава администрации, например, Архангельской области создает согласительную комиссию с участием заинтересованных сторон (ст. 17 указанного областного закона). Результаты работы согласительной комиссии учитываются областным Собранием депутатов при рассмотрении и принятии окончательного решения.
Указанные характеристики административно-территориального деления в РФ особо важны для определения полномочий различных органов административно-юрисдикционной деятельности в РФ, и особенно в случае внедрения территориально организованных государственных судов административной юстиции - административных трибуналов. Хотя Федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России» на 2007 - 2011 годы, утвержденная постановлением Правительства РФ от 01.01.01 г. № 00021 и не содержит пунктов о создании судов административной юстиции, этот вопрос подлежит обсуждению.
Административно-территориальное деление страны напрямую связано и с предлагаемым введением судов административной юстиции. Было бы верхом нелепости ввести еще и правосудие по национальному признаку, националистическому или религиозному.
Наиболее четко классификацию региональных территориальных органов административно-деликтной юрисдикции провел. В ряду различных критериев его классификации, в частности, по характеру административно-деликтной подведомственности он выделяет предусматривающие и не предусматривающие: а) создание административных комиссий; б) осуществление административно-деликтной юрисдикции исполнительными органами государственной власти; в) создание иных коллегиальных органов административной юрисдикции. Однако такая классификация наталкивается на, во-первых, противоречивое, или же прямо неверное, положение Конституции РФ, будто местное самоуправление находятся за пределами государственного аппарата управления, т. е. лишает органы местного самоуправления государственно-властного характера; а во-вторых, такая классификация вполне очевидно исключает возможность создания судов административной юстиции, поскольку в этом случае они конкурировали бы с органами местного самоуправления, занимающимися теми же вопросами. Параллелизм и дублирование государственных функций издавна, при всех административных реформах в СССР и РФ не одобряются властями. Филант же признает как легитимный факт, что региональные системы могут быть классифицированы по критерию, использующие и не использующие институт наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Он считает далее, что практически произвольно, без научных критериев законодатель субъекта Федерации вправе избрать различные модели организации деятельности административных комиссий и комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав в зависимости, в частности, «от придания им статуса государственных или муниципальных органов административной юрисдикции». То есть автор прямо исключает необходимость в федеральной системе административных трибуналов, поскольку находит достаточной систему административно-юрисдикционных органов уже существующую в субъектах РФ. И его не смущают противоречия между провозглашенным Конституцией статусом муниципальных образований негосударственными образованиями. При предлагаемой им и проводимой им и законодателем наделением этих негосударственных органов государственными полномочиями фактически автор исключает создание судов административной юстиции.
Предложения по введению судов административной юстиции включают создание территориальных административных трибуналов, для максимального обеспечения независимости судей административных судов от должностных лиц органов государственной власти субъектов Федерации и местного самоуправления, не совпадающих с административно-территориальным делением». И это правильно для единой страны. Но нельзя не видеть, что такое построение административной юстиции нарушает представления о национально-территориальном устройстве страны с республиками и прочими националистическими образованиями ленинского периода расчленения народа по нациям. Также она не может соответствовать напрямую и существующему административно-территориальному делению страны. Напомним, что давно существующая и реально функционирующая система административных трибуналов во Франции имеет территориальную структуру, непосредственно с границами департаментов и даже регионов (совокупности групп департаментов) не совпадающую.
В отношении специализированного аппарата реабилитации правонарушителей административного законодательства необходимо отметить необходимость наличия специализированного аппарата учета правонарушений с целью отслеживания административного рецидива. Так, реестр дисквалифицированных лиц формируется и ведется МВД РФ и министерствами внутренних дел, управлениями (главными управлениями) внутренних дел субъектов Российской Федерации на основании постановления Правительства РФ от 01.01.01 г. (в редакции постановления Правительства РФ от 01.01.2001 г., ранее таким уполномоченным органом значилась Федеральная служба по финансовому оздоровлению и банкротству). Специализированный государственный аппарат необходим также и для исполнения административных наказаний. Сейчас все органы учитывают административные правонарушения своей подведомственности самостоятельно, единого государственного аппарата нет. Этому способствует указание в законодательстве о том, чтобы считать повторным правонарушением совершение правонарушителем именно такого же деяния, как и предыдущее, что ведет к ведомственности при учете таких правонарушений.
В результате исследования можно предложить следующее.
1. В едином государстве необходимо исходить из требования в первую очередь обеспечения функционирования экономического базиса, то есть административно-территориальное деление должно не затруднять, а способствовать, облегчать производственно-хозяйственные связи: во-вторых, должны применяться все критерии науки административного управления: нормы управляемости, нормативы численности, штатов и другие. Эффективность управленческих усилий государственного аппарата в конечном счете определяется их близостью к населению, обеспечением возможности населению плодотворно трудиться по созданию прибавочного продукта на основе специализации, не отвлекаться от специализации на второстепенные вопросы снабжения, бытового обслуживания и поддержание себя в работоспособной форме. В этом контексте представления о местном самоуправлении как негосударственной системе органов являются реакционными и мешающими развитию.
2. Существующие чересполосица и принципы административно-территориального деления, решение которых перенесено на уровень субъектов РФ, затрудняют унификацию статуса административно-территориальных единиц и создают по крайней мере видимость отсутствия единой системы властвования в РФ. Это затрудняет управление страной. Создается разница их статуса, что в правовом отношении не является прогрессивным.
3. Представляется, что вопросы административно-территориального устройства страны должны решаться явочным путем, но оформляться решением только федеральных, точнее, центральных, властей единой страны.
4. Для обеспечения возможности введения судов административной юстиции нужно признать, что границы территориальных органов судебной власти могут не совпадать с административно-территориальным делением, поэтому национально-территориальная структура территориальных единиц в стране объективно мешает рациональной организации управления . Предлагается рассмотреть вопрос о переходе к структуре административно-территориального деления страны, основанной на унитарной модели. Такое решение не может ущемлять права в том числе и национальных образований именно потому, что только при этом условии можно действительно обеспечить юридическое равенство всех граждан государства, унификации их статуса вне зависимости от националистического субстрата их статуса, так развращающего население в настоящее время угрозой уголовной ответственности за пропаганду национальной розни, является необходимым способом сглаживания националистических конфликтов.
Карташов структура правовой культуры. В кн.: Актуальные проблемы теории и истории правовой системы общества. Сборник научных трудов. Выпуск 6. /Отв. ред. . - Ярославль, 2006, стр. 3-11.
Дугенец -юрисдикционный процесс: Монография. - М: ВНИИ МВД России, 2003, стр. 59-82.
Демин право Российской Федерации: Курс лекций. - М., 2002, стр. 2.
Незабитовский публицистов о межгосударственном владении. - Киев, 1884, стр. 140. Цитируется по: Кремнев вопроса о государственной принадлежности Крыма. - В кн.: Кремнев СССР: международно-правовые проблемы. - М.: Зерцало-М, 2005, стр. 69.
Ильинский И. Правовые предпосылки советского
территориального строя (окончание). - Советское право.
- М.-Л., 1926, № 5(23), стр. 55-63.
Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов. 1996, № 12.
Амурская правда. 24.01.2006.
См., напр.: Брячихин в городе. М., 1995, стр. 4.
Федоров местной власти. 21.08.2003. http://www. humanities. *****/db/msg/28026
Амурская правда. 24.01.2006.
Закатнова А. Без революций. В. Сурков предложил прессе выработать гражданскую позицию. - Российская газета. 2006, 13 сентября , стр. 3.
Боришполец К., Ружинская Т., Степанова Т. Политическое будущее России в свете тенденций этнонационального развития: Исследования ЦМИ МГИМО. Вып. 6. - М., 1996, стр. 64-65.
Боришполец К. и др. Указ. соч., стр. 65.
Орлова М. Табор уходит в школу. В пос. Тимофеевка Челябинской обл . вот уже 3 года работает единственная в России школа для цыган. - Российская газета. 13 октября 2006 г., стр. 15.
Люшер Ф. Конституционная защита прав и свобод личности. /Под ред. . - М., 1993, стр. 340.
Златопольский единство Российской Федерации: некоторые аспекты проблемы. - Вестник МГУ. Серия 11, Право, 1994, № 4, стр. 4.
Солженицын А. Россия в обвале. - М., 1998, стр. 124.
СЗ РФ, 1997, № 51, Ст. 5718.
Собрание законодательства Республики Адыгея. 2000, № 5.
Дёмин управления населением. - Государственная власть и местное самоуправление. 2004, № 3, стр. 46-48.
СЗ РФ. 2006, № 41, стр. 4248.
Филант субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях в системе административно - деликтного права: Автореф. Дисс… к. ю.н. - Екатеринбург, 2006, стр. 11.
Радченко В. Административные суды призваны защитить человека от произвола недобросовестных чиновников. - Российская юстиция. 2004, № 3, стр. 4.
См.: , и др. Административная ответственность (часть общая): Учебное пособие. - Екатеринбург: Уральский институт экономики, управления и права, 2004, стр. 227.
Вишняков -правовые проблемы структуры и штатов органов советского государственного управления : Дисс… докт. юрид. наук. - М., 1974.