Механизмы преобразования муниципального района в городской округ: выделение критериев и необходимых процедур. Порядок создания, преобразования и ликвидации муниципальных образований Каков законодательно закрепленный порядок объединения муниципальных образ

Разработана государственным учреждением
Ленинградской области "Государственный экспертный институт
регионального законодательства" при содействии комитета
по взаимодействию с органами местного самоуправления
Ленинградской области

Методология преобразования муниципальных образований Ленинградской области

I. Законодательство в сфере преобразования муниципальных образований

Правовые отношения в сфере преобразования муниципальных образований Ленинградской области (далее - преобразование муниципальных образований, преобразование) регулируются следующими законодательными актами:

1. Конституция Российской Федерации ;

2. Федеральный закон от 5 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ);

3. Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 67-ФЗ);

4. Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ);

5. Областной закон от 9 июня 2007 года N 93-оз "О местном референдуме в Ленинградской области" (далее - областной закон N 93-оз);

6. Областной закон от 31 марта 2005 года N 21-оз "О наименованиях органов местного самоуправления в Ленинградской области" (далее - областной закон N 21-оз);

7. Областной закон от 30 мая 2005 года N 37-оз "Об органах местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области" (далее - областной закон N 37-оз);

8. Областной закон от 13 октября 2006 года N 113-оз "О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления в Ленинградской области" (далее - областной закон N 113-оз).

II. Виды преобразования

В соответствии со преобразованием является:

- объединение муниципальных образований,

- разделение муниципальных образований,

- изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Особенности объединения:

- объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 , по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, либо на сходах граждан;

- объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Особенности разделения:

- разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 Федерального закона N 131-ФЗ по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, либо на сходах граждан;

- разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Особенности изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа:

- изменение статуса городского поселения осуществляется с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 Федерального закона N 131-ФЗ по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение.

Преобразование муниципальных образований влечет создание вновь образованных муниципальных образований в случаях:







- разделения муниципального района (часть 8 ).

III. Общий порядок преобразования

Общий порядок преобразования муниципальных образований определяется З .

В соответствии с указанной статьей преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Инициатива населения о преобразовании реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

IV. Подготовительные мероприятия и обеспечение публичности

Комплекс подготовительных мероприятий, направленных на реализацию процедуры преобразования и обеспечивающих ее публичность, должен включать в себя:

- анализ территориальных основ организации местного самоуправления, выявление предпосылок для преобразования и доведение основных результатов этого анализа и выводов до населения;

- предварительное изучение мнения населения по вопросу преобразования;

- информирование населения о предстоящем преобразовании, проведение разъяснительной работы с населением;

- проведение публичных слушаний.

Отработки и доведения до сведения населения требуют вопросы о наименовании, статусе и границах нового (новых) муниципальных образований, прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с преобразованием, вопросы о правопреемстве, о необходимости внесения изменений в местные бюджеты, о предполагаемых сроках проведения голосования по вопросу о преобразовании, формулировка вопросов, которые подлежат вынесению на голосование.

В соответствии со вопросы о преобразовании муниципального образования подлежат вынесению на публичные слушания. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

V. Выдвижение инициативы о преобразовании

В соответствии со статьей 13 Федерального закона N 131-Ф З инициатива населения о преобразовании реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Согласно статье 14 Федерального закона N 67-Ф З для выдвижения инициативы проведения местного референдума и сбора подписей граждан Российской Федерации в ее поддержку образуется инициативная группа по проведению местного референдума. Такую инициативную группу вправе образовать гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в референдуме.

Количественный состав инициативной группы по проведению местного референдума устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 статьи 36 Федерального закона N 67-Ф З.

Для назначения местного референдума инициативная группа по проведению референдума должна представить в орган, установленный уставом муниципального образования, подписи участников референдума в поддержку инициативы его проведения.

На основании статьи 7 областного закона N 93-о з решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования по инициативе, выдвинутой гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме. В поддержку инициативы граждан по проведению местного референдума собираются подписи участников местного референдума в количестве пяти процентов от числа участников местного референдума, зарегистрированных на территории проведения местного референдума в соответствии с Федеральным законом N 67-Ф З, областным законом N 93-о з, и которое не может быть менее 25 подписей.

В соответствии со статьей 8 областного закона N 93-о з каждый гражданин Российской Федерации или группа граждан, имеющие право на участие в местном референдуме, вправе образовать инициативную группу по его проведению в количестве 20 человек, имеющих право на участие в местном референдуме, для выдвижения инициативы его проведения.

Инициативная группа по проведению местного референдума обращается в избирательную комиссию муниципального образования с ходатайством о регистрации инициативной группы по проведению местного референдума.

К ходатайству должен быть приложен протокол собрания инициативной группы по проведению местного референдума, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения местного референдума.

Муниципальная комиссия местного референдума в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению местного референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение:

- в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям Федерального закона N 67-Ф З, областного закона N 93-о з и устава муниципального образования - о направлении их в соответствующий представительный орган муниципального образования для принятия решения о назначении местного референдума;

- в противном случае - об отказе в регистрации инициативной группы по проведению местного референдума.

Представительный орган муниципального образования обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям областного закона N 93-о з в порядке и сроки, которые установлены уставом муниципального образования. При этом срок проверки не может превышать 20 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования ходатайства инициативной группы по проведению местного референдума и приложенных к нему документов.

Если представительный орган муниципального образования признает, что вопрос, выносимый на местный референдум, отвечает требованиям областного закона N 93-о з, муниципальная комиссия местного референдума осуществляет регистрацию инициативной группы по проведению местного референдума, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в средства массовой информации. Решение о регистрации инициативной группы по проведению местного референдума принимается муниципальной комиссией местного референдума в течение 15 дней со дня признания представительным органом муниципального образования соответствия вопроса, выносимого на местный референдум, требованиям областного закона N 93-оз .

2. Выдвижение инициативы органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании

Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

VI. Получение согласия (выявление мнения) населения на преобразование

В соответствии со статьей 13 Федерального закона N 131-Ф З голосование по вопросу преобразования распространяется на случаи:

- объединения двух и более поселений, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований;

- разделения поселения, влекущего образование двух и более поселений;

- изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Согласно статье 24 Федерального закона 131-Ф З голосование по вопросу преобразования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных Федеральным законом N 131-Ф З.

При этом положения федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются.

Голосование по вопросу преобразования муниципального образования проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории.

Согласно статье 22 Федерального закона N 131-Ф З решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования.

Условием назначения местного референдума по инициативе граждан является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта Российской Федерации и не может превышать 5 процентов от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования в соответствии с федеральным законом (статьей 7 областного закона N 93-о з указанное количество подписей установлено в размере 5 процентов).

Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов, на основании которых назначается местный референдум.

В местном референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Граждане Российской Федерации участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

В соответствии со статьей 11 областного закона N 93-о з в случае наличия необходимого количества действительных и достоверных подписей участников местного референдума муниципальная комиссия местного референдума в течение 15 дней со дня представления инициативной группой по проведению местного референдума подписных листов и протокола об итогах сбора подписей направляет подписные листы, экземпляр протокола об итогах сбора подписей и копию своего постановления в представительный орган муниципального образования для принятия решения о назначении местного референдума. Копия постановления муниципальной комиссии местного референдума направляется также инициативной группе по проведению местного референдума.

В случае отказа в проведении местного референдума муниципальная комиссия местного референдума обязана в течение одних суток с момента принятия решения об отказе выдать уполномоченному представителю инициативной группы по проведению местного референдума копию решения муниципальной комиссии местного референдума с изложением оснований отказа.

Голосование на местном референдуме может быть назначено только на воскресенье. Не допускается назначение голосования на предпраздничный и нерабочий праздничный дни, на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. Голосование должно быть проведено не позднее 90 дней и не ранее 70 дней со дня принятия решения о назначении местного референдума. Решение о назначении местного референдума подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не менее чем за 45 дней до дня голосования и не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

Голосование проводится в порядке, определенном статьями 61-69 Федерального закона N 67-ФЗ и статьями 33-39 областного закона N 93-оз.

Согласно статье 24 Федерального закона N 131-ФЗ голосование по вопросу преобразования муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на преобразование муниципального образования считается полученным, если за преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.

Итоги голосования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

В соответствии со статьей 40 областного закона N 93-оз на основании первых экземпляров протоколов об итогах голосования, полученных из участковых комиссий местного референдума, результаты местного референдума путем суммирования содержащихся в этих протоколах данных определяет муниципальная комиссия местного референдума. О результатах местного референдума составляются в двух экземплярах протокол и сводная таблица. На основании протокола о результатах местного референдума муниципальная комиссия местного референдума принимает решение о результатах местного референдума.

Муниципальная комиссия признает местный референдум состоявшимся, если в нем приняло участие более половины участников местного референдума, внесенных в списки участников местного референдума на территории проведения местного референдума.

Муниципальная комиссия признает решение принятым на местном референдуме, если за это решение проголосовало более половины участников местного референдума, принявших участие в голосовании.

Муниципальная комиссия местного референдума признает итоги голосования, результаты местного референдума недействительными:

- в случае если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления участников местного референдума;

- в случае если они признаны недействительными на части участков местного референдума, списки участников местного референдума на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем одну четвертую часть общего числа участников местного референдума, внесенных в списки участников местного референдума на момент окончания голосования в соответствующем округе местного референдума;

- по решению суда.

Документация комиссий местного референдума всех уровней, включая подписные листы с подписями участников местного референдума, бюллетени и списки участников местного референдума, подлежит хранению в течение двух лет, а протоколы об итогах голосования и сводные таблицы комиссий местного референдума - в течение пяти лет со дня опубликования итогов голосования и результатов местного референдума.

В соответствии со статьей 41 областного закона N 93-оз муниципальная комиссия местного референдума направляет общие данные о результатах местного референдума в средства массовой информации в течение одних суток после определения результатов местного референдума.

Официальное опубликование результатов местного референдума, а также данных о числе голосов участников местного референдума, поданных по позициям "Да" и "Нет" ("За" и "Против"), осуществляется муниципальной комиссией местного референдума не позднее чем через один месяц со дня голосования.

Муниципальная комиссия местного референдума в течение двух месяцев со дня голосования осуществляет официальное опубликование (обнародование) полных данных, которые содержатся в протоколах участковых комиссий местного референдума и на основании которых определялись итоги голосования в участковых комиссиях местного референдума.

2. Сход граждан

В соответствии со статьей 13 Федерального закона N 131-ФЗ решение о преобразовании принимается на сходе граждан в случае:

- объединения двух и более поселений, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований (если в поселении численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек);

- разделения поселения, влекущего образование двух и более поселений (если в поселении численность жителей, обладающих избирательным правом, составляет не более 100 человек).

Согласно статье 25 Федерального закона N 131-ФЗ в поселении с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек для решения вопросов местного значения проводится сход граждан. Сход граждан правомочен при участии в нем более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом.

Сход граждан может созываться главой муниципального образования самостоятельно либо по инициативе группы жителей поселения численностью не менее 10 человек.

Проведение схода граждан обеспечивается главой местной администрации.

На сходе граждан председательствует глава муниципального образования или иное лицо, избираемое сходом граждан.

Решение схода граждан считается принятым, если за него проголосовало более половины участников схода граждан.

Решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения.

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления обеспечивают исполнение решений, принятых на сходе граждан, в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом поселения.

Решения, принятые на сходе граждан, подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

3. Опрос граждан

В соответствии со статьей 13 Федерального закона N 131-ФЗ мнение населения выявляется в случае:

- объединения двух и более муниципальных районов, не влекущего изменения границ иных муниципальных образований;

- разделения муниципального района.

Согласно статье 31 Федерального закона N 131-ФЗ опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления

Результаты опроса носят рекомендательный характер.

В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом.

Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования. В нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан устанавливаются:

- дата и сроки проведения опроса;

- формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого(предлагаемых) при проведении опроса;

- методика проведения опроса;

- форма опросного листа;

- минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.

Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения.

Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется за счет средств местного бюджета.

VII. Закон о преобразовании

Следствием принятия положительного решения о преобразовании является последующая необходимость формирования органов местного самоуправления, местного бюджета, муниципальной собственности, принятие уставов и других муниципальных правовых актов муниципальных образований, возникших в результате преобразования, решение вопросов правопреемства и ряда других вопросов.

В соответствии с частью 2 статьи 13 Федерального закона N 131-ФЗ преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации.

Закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Порядок разработки и принятия законов субъектов Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации , Федеральным законом N 184-ФЗ , конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации.

Вопросы, подлежащие урегулированию законом субъекта Российской Федерации, определены Федеральным законом N 131-ФЗ .

Так, в соответствии с абзацем 5 части 5 , законом субъекта Российской Федерации устанавливаются:

численность и срок полномочий депутатов представительного органа первого созыва вновь образованного муниципального образования, а также порядок избрания, полномочия и срок полномочий первого главы данного муниципального образования (в случае отсутствия инициативы граждан о проведении местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления).

Кроме того, анализ норм Федерального закона N 131-ФЗ даст основания для следующих выводов.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона N 131-ФЗ административным центром сельского поселения, муниципального района является населенный пункт, который определен с учетом местных традиций и сложившейся социальной инфраструктурой, и в котором в соответствии с законом субъекта Российской Федерации находится представительный орган соответствующего муниципального образования.

Согласно части 2 статьи 10 Федерального закона N 131-ФЗ границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации.

Ряд норм Федерального закона N 131-ФЗ (часть 2 статьи 11 , часть 7 статьи 13 , часть 1 статьи 87 и ряд других) содержит указание на то, что наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района осуществляется законом субъекта Российской Федерации.

Важное значение в процессе преобразования законодательство отводит дате (дню) создания вновь образованного в результате преобразования муниципального образования, определяя эту дату своеобразной отправной точкой в данном процессе. Так, например, в соответствии с частью 5 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ , выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня создания вновь образованного муниципального образования. До формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования полномочия по решению вопросов местного значения данного муниципального образования осуществляют органы местного самоуправления, которые на день создания муниципального образования вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этих территориях.

Несмотря на важность определения даты создания вновь образованного муниципального образования, законодательство при этом но останавливает, как и в каком порядке определяется данная дата.

С учетом того, что преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации, полагаем, что данный закон должен определять также и дату (день) создания вновь образованного в результате преобразования муниципального образования.

Таким образом, в соответствии с федеральным законодательством законом субъекта Российской Федерации о преобразовании должны быть урегулированы вопросы о дате (дне) создания, статусе, границах, административном центре, а в случае отсутствия инициативы граждан о проведении местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления также о численности и сроке полномочий депутатов представительного органа первого созыва, о порядке избрания, полномочиях и сроке полномочий первого главы муниципального образования (образований), созданного (созданных) в результате преобразования.

VIII. Правопреемство при преобразовании муниципальных образований

В случае невозможности осуществления органом власти властных полномочий в связи с его реорганизацией или ликвидацией, в целях непрерывного осуществления этих полномочий, должна быть обеспечена преемственность в части дальнейшего их осуществления. Преемственность обеспечивается путем передачи прав и обязанностей прежнего органа в порядке правопреемства иному, уже существующему или вновь созданному органу (органам) власти.

Одним из случаев невозможности осуществления властных или административно-распорядительных полномочий является невозможность их осуществления в связи с преобразованием муниципальных образований. В этом случае также должна быть обеспечена преемственность в части осуществления этих полномочий.

Под правопреемством муниципальных образований следует понимать переход прав, обязанностей от одного муниципального образования - правопредшественника к другому муниципальному образованию - правопреемнику.

Муниципальными образованиями - правопредшественниками выступают объединяющиеся, разделяющиеся или меняющие статус муниципальные образования. Муниципальными образованиями - правопреемниками выступают муниципальные образования, создаваемые путем объединения, разделения или изменения статуса.

Вопросы правопреемства при преобразовании муниципальных образований урегулированы частью 5 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ .

Так, до формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования полномочия по решению вопросов местного значения вновь образованного в результате преобразования муниципального образования на соответствующих территориях осуществляют органы местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этих территориях.

Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующих территориях, действуют в части, не противоречащей федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституциям (уставам), законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, а также муниципальным правовым актам органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования.

Органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами. Вопросы правопреемства подлежат урегулированию муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального образования.

До урегулирования муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального образования вопросов правопреемства в отношении органов местных администраций, муниципальных учреждений, предприятий и организаций, ранее созданных органами местного самоуправления. которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, или с их участием. соответствующие органы местных администраций, муниципальные учреждения, предприятия и организации продолжают осуществлять свою деятельность с сохранением их прежней организационно-правовой формы.

IX. Организационные мероприятия, осуществляемые при преобразовании

В соответствии со структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных Федеральным законом N 131-ФЗ .

Структура органов местного самоуправления вновь образованного в результате преобразования муниципального образования определяется населением на местном референдуме (в муниципальном образовании с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек - на сходе граждан) или представительным органом муниципального образования и закрепляется в уставе муниципального образования.

Порядок проведения местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования регламентирован частью 5 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ .

При отсутствии инициативы граждан о проведении местного референдума структура органов местного самоуправления определяется представительным органом вновь образованного муниципального образования после его избрания.

2. Формирование представительного органа

Представительный орган состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах.

Муниципальные выборы проводятся в порядке, определенном Федеральным законом N 67-ФЗ и областным законом N 113-оз .

Выборы в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования должны быть проведены не позднее чем через шесть месяцев со дня его создания.

Избирательная комиссия субъекта Российской Федерации формирует избирательную комиссию вновь образованного муниципального образования, которая назначает выборы в представительный орган данного муниципального образования и осуществляет иные полномочия избирательной комиссии муниципального образования по проведению выборов. Полномочия избирательной комиссии вновь образованного муниципального образования могут возлагаться на территориальную избирательную комиссию в соответствии с Федеральным законом N 67-ФЗ . Материально-техническое обеспечение проведения выборов в представительный орган вновь образованного муниципального образования осуществляет исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

Представительный орган муниципального района:

- может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном статьей 35 Федерального закона N 131-ФЗ ;

- может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района.

В случае преобразования муниципального района и досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального района, сформированного из глав поселений, входящих в состав муниципального района и из депутатов представительных органов указанных поселений, представительные органы соответствующих поселений обязаны в течение одного месяца избрать в состав представительного органа муниципального района других депутатов.

Согласно представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее двух третей от установленной численности депутатов.

Численность и срок полномочий представительного органа первого созыва вновь образованного в результате преобразования муниципального образования устанавливается в решении о структуре органов местного самоуправления, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), а в случае отсутствия инициативы граждан о проведении местного референдума - законом субъекта Российской Федерации.

Представительный орган поселения не формируется, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.

3. Формирование иных органов местного самоуправления

1) Глава муниципального образования

В соответствии со статьей 36 Федерального закона N 131-ФЗ глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования.

В соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования:

- избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава;

- в случае избрания на муниципальных выборах либо входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и исполняет полномочия его председателя, либо возглавляет местную администрацию;

- в случае избрания представительным органом муниципального образования исполняет полномочия его председателя;

- не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и полномочия главы местной администрации;

- в случае формирования представительного органа муниципального района из глав поселений и депутатов представительных органов поселений исполняет полномочия его председателя.

Указанные ограничения не распространяются на органы местного самоуправления муниципального образования, имеющего статус сельского поселения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, возглавляемого главой муниципального образования, исполняющим полномочия председателя представительного органа муниципального образования.

Порядок избрания и срок полномочий первого главы вновь образованного в результате преобразования муниципального образования устанавливается в решении о структуре органов местного самоуправления, принимаемом на местном референдуме (сходе граждан), а в случае отсутствия инициативы граждан о проведении местного референдума - законом субъекта Российской Федерации.

Выборы главы муниципального образования проводятся в порядке, определенном Федеральным законом N 67-ФЗ и областным законом N 113-оз .

2) Глава местной администрации

В соответствии со главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) - уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

Порядок проведения конкурса на замещение должности главы местной администрации устанавливается представительным органом муниципального образования. Порядок проведения конкурса должен предусматривать опубликование условий конкурса, сведений о дате, времени и месте его проведения, проекта контракта не позднее чем за 20 дней до дня проведения конкурса.

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

Порядок назначения главы местной администрации муниципального образования определяется также статьей 5 областного закона N 37-оз , согласно которой при формировании конкурсной комиссии городского, сельского поселения Губернатор Ленинградской области вправе представить до 50 процентов кандидатов в члены конкурсной комиссии городского, сельского поселения для назначения их представительным органом городского, сельского поселения.

3) Местная администрация

В соответствии со статьей 37 Федерального закона N 131-ФЗ структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.

Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

4. Разработка и принятие устава муниципального образования

В соответствии со статьей 44 Федерального закона N 131-ФЗ устав муниципального образования принимается представительным органом муниципального образования, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек - населением непосредственно на сходе граждан.

В соответствии со статьей 28 Федерального закона N 131-ФЗ проект устава муниципального образования подлежит вынесению на публичные слушания. Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний.

Согласно статье 44 Федерального закона N 131-ФЗ проект устава муниципального образования не позднее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) с одновременным опубликованием (обнародованием) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проекту указанного устава, а также порядка участия граждан в его обсуждении.

Устав муниципального образования принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Устав муниципального образования подлежит официальному опубликованию (обнародованию) после его государственной регистрации и вступает в силу после его официального опубликования (обнародования).

5. Разработка и принятие муниципальных правовых актов

Разработка и принятие муниципальных правовых актов при преобразовании муниципальных образований должна осуществляться с учетом положений о правопреемстве, предусмотренных частью 5 статьи 34 Федерального закона N 131-ФЗ .

В соответствии с указанной нормой до формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования полномочия по решению вопросов местного значения вновь образованного в результате преобразования муниципального образования на соответствующих территориях осуществляют органы местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этих территориях.

В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 17 Федерального закона N 131-ФЗ в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают полномочиями по изданию муниципальных правовых актов.

Таким образом, до формирования органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования органы местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этих территориях обладают полномочием по изданию муниципальных правовых актов в целях решения вопросов местного значения вновь образованного в результате преобразования муниципального образования.

Указанные муниципальные правовые акты действуют в части, не противоречащей федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституциям (уставам), законам и иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации, а также муниципальным правовым актам органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования.

Органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами.

Соответственно, органы местного самоуправления вновь образованного в результате преобразования муниципального образования после их формирования осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения и в целях их решения осуществляют издание муниципальных правовых актов.

6. Формирование и утверждение местного бюджета

Формирование местного бюджета осуществляется в порядке, предусмотренном и Бюджетным кодексом Российской Федерации .

В соответствии со статьей 28 Федерального закона N 131-ФЗ проект местного бюджета подлежит вынесению на публичные слушания.

Согласно статье 35 Федерального закона N 131-ФЗ утверждение местного бюджета находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования.

В соответствии со статьей 52 Федерального закона N 131-ФЗ проект местного бюджета и решение о его утверждении подлежат официальному опубликованию.

7. Формирование состава муниципальной собственности

Перечень муниципального имущества определен статьей 50 Федерального закона N 131-ФЗ .

В случае преобразования муниципальных образований имущество муниципального образования - правопредшественника переходит муниципальному образованию - правопреемнику в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации , которым определены общие правила правопреемства, а также Федеральным законом N 131-ФЗ , в том числе с учетом положений о правопреемстве, определенными статьей 34 Федерального закона N 131-ФЗ .

До урегулирования муниципальными правовыми актами вновь образованного муниципального образования вопросов правопреемства в отношении муниципальных учреждений, предприятий и организаций ранее созданных органами местного самоуправления, которые на день создания вновь образованного муниципального образования осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, или с их участием, соответствующие муниципальные учреждения, предприятия и организации продолжают осуществлять свою деятельность с сохранением их прежней организационно-правовой формы.

8. Корректировка законодательства субъекта
Российской Федерации

Преобразование муниципальных образований влечет за собой необходимость определенной корректировки законодательства субъекта Российской Федерации.

Помимо принятия закона субъекта Российской Федерации о преобразовании потребуется изменение ряда действующих законов и иных нормативных актов субъекта Российской Федерации.

Так, например, потребует корректировки закон субъекта Российской Федерации об установлении границ и наделении соответствующим статусом преобразуемых муниципальных образований.

Если преобразование предполагает перераспределение бюджетных средств текущего года, потребуется внесение изменений в закон о бюджете субъекта Российской Федерации на текущий год.

Возможно, потребуют отмены или корректировки законы субъекта Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления преобразуемых муниципальных образований отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации, а также другие законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации.

9. Иные вопросы

В том случае, если представительный орган муниципального района сформирован из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, в случае преобразования поселений, входящих в состав муниципального района, потребует своего изменения в соответствии с порядком формирования представительного органа муниципального района и персональный состав указанного органа.

В данном разделе рассмотрены основные и наиболее важнейшие вопросы, решение которых требуется в процессе преобразования муниципальных образований.

Перечень рассмотренных вопросов не является исчерпывающим, поскольку в ходе реализации этого процесса могут возникать и иные вопросы, требующие своего разрешения, в том числе, связанные со спецификой каждого конкретного случая преобразования.

X. Начало функционирования вновь образованного муниципального образования

По мере их формирования к реализации своих полномочий в полном объеме приступают вновь сформированные органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вновь образованных в результате преобразования муниципальных образований.

Помимо текущих задач по решению вопросов местного значения и исполнению отдельных государственных полномочий задачей вновь сформированных органов и должностных лиц местного самоуправления должна стать также реализация решений, принятых в процессе преобразования.

Приложение к Методологии. Этапы преобразования

Приложение

Этап I. Предварительный этап

1. Анализ территориальных основ организации местного самоуправления, выявление предпосылок для преобразования. Доведение основных результатов этого анализа и выводов до населения.

2. Предварительное изучение мнения населения по вопросу преобразования муниципальных образований.

3. Информирование населения о предстоящем преобразовании, проведение разъяснительной работы с населением.

4. Проведение публичных слушаний.

Этап II. Реализация инициативы

А. Преобразование по инициативе населения

1. Выдвижение инициативы.

2. Реализация инициативы.

Б. Преобразование по инициативе органов местного
самоуправления, органов государственной власти

1. Разъяснительная работа с населением: разъяснение выдвигаемых инициатив, доведение до сведения населения возможных последствий преобразования.

2. Принятие решения о выдвижении инициативы.

Этап III. Закон о преобразовании

1. Подготовка проекта закона о преобразовании.

2. Принятие закона о преобразовании.

Этап IV. Организационные мероприятия, осуществляемые при преобразовании

1. Определение структуры органов местного самоуправления.

2. Формирование представительного органа.

3. Формирование иных органов местного самоуправления (глава муниципального образования, глава местной администрации, местная администрация).

4. Разработка и принятие устава муниципального образования.

5. Разработка и принятие муниципальных правовых актов.

6. Формирование и утверждение местного бюджета.

7. Формирование состава муниципальной собственности.

8. Корректировка законодательства субъекта Российской Федерации.

9. Решение иных вопросов.

Этап V. Начало функционирования вновь образованного муниципального образования

1. Начало функционирования вновь сформированных органов местного самоуправления в полном объеме.

2. Реализация решений, принятых в процессе преобразования.

Официальный
электронный текст
ИПС "Кодекс"

Электронный текст документа
подготовлен ЗАО "Кодекс" и сверен по:
"Вестник Правительства
Ленинградской области", N 40,
22 июля 2009 года

Конституционный Суд РФ неоднократно подчеркивал, что выводы о соблюдении или несоблюдении требований ч. 2 ст. 131 Конституции РФ при определении территории муниципального образования в каждом конкретном случае могут быть сделаны только на основании исследования всего комплекса фактических обстоятельств, от установления которых Конституционный Суд РФ обязан воздерживаться во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов, применяющих закон (Определения от 13 июля 2000 г. № 195-0, от 17 июля 2006 г. № 137-0, от 3 апреля 2007 г. № 171-О-П, от 15 мая 2007 г. № 406-О-П и от 15 ноября 2007 г. № 830-О-О) .

Преобразование (объединение, разделение, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа или лишением его этого статуса) муниципальных образований осуществляется законом субъекта РФ но инициативе:

• а) населения. Инициатива населения реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума - сбора подписей, количество которых устанавливается законом субъекта РФ и не может превышать 5% числа участников референдума;
• б) органов местного самоуправления. Инициатива оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти;
• в) органов государственной власти субъекта РФ. Инициатива оформляется решением соответствующих органов государственной власти;
• г) федеральных органов государственной власти. Инициатива оформляется решением соответствующих органов государственной власти.

Закон субъекта РФ о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Объединение двух и более поселений , не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан.

Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.

Объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта РФ, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром.

Объединение двух и более муниципальных районов , не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Разделение поселения , влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан.

Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта РФ с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Учет мнения населения при территориальных изменениях муниципальных образований - один из основных институтов муниципальной демократии. На практике, однако, в процессе его реализации, в особенности при создании городских округов, проявились серьезные коллизии и нарушения. Проблема согласования нормативных принципов территориальной организации местного самоуправления с интересами членов местных сообществ, сложившихся в определенных границах муниципальных образований, стала одной из основных и наиболее острых .

Конституционный Суд РФ в своих решениях (Постановления от 24 января 1997 г. № 1-П, от 16 октября 1997 г. № 14-11, от 3 ноября 1997 г. № 15-П, от 30 ноября 2000 г. № 15-П, Определения от 13 июля 2000 г. № 195-0, от 10 июля 2003 г. № 289-0 и др.) сформулировал следующие правовые позиции относительно территориальной основы местного самоуправления.

• 1. Определение территориальных уровней, на которых возможно создание муниципальных образований, относится к ведению субъектов РФ и может быть различным в зависимости от исторических и иных местных традиций того или иного субъекта РФ; при этом территориальное устройство местного самоуправления жестко не связано с административно-территориальным делением; определение территориальной основы местного самоуправления должно способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления.
• 2. Наличие установленного законодателем порядка образования, преобразования или упразднения муниципальных образований - существенный элемент их правового статуса и статуса их органов, имеющий также принципиальное значение для реализации конституционного права граждан на осуществление местного самоуправления. Такой порядок должен быть основан на нормах Конституции РФ, определяющих статус местного самоуправления и право граждан на осуществление местного самоуправления.
• 3. Конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к самому существу конституционно-правового статуса местного самоуправления. Данный императив ограничивает свободу усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими решений, касающихся изменения территориальной организации местного самоуправления; при этом в любом случае изменение территориальной организации местного самоуправления не может приводить к отказу от него. Учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер; в иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан; в случаях изменения границ территорий в связи с упразднением муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление и действуют выборные органы муниципальных образований, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу ст. 130 (ч. 2) Конституции РФ, является референдум; при решении вопросов реорганизации муниципальных образований полномочия органов местного самоуправления по определению формы учета мнения населения и порядка организации выявления мнения населения путем сбора подписей или письменных заявлений соответствуют выявленным Конституционным Судом РФ конституционно-правовым критериям разрешения подобных вопросов и не противоречат Конституции РФ.
• 4. На случай, когда законом субъекта РФ не установлен порядок образования, преобразования, объединения и упразднения муниципальных образований, федеральный законодатель вправе предусмотреть норму, в соответствии с которой определение территории местного самоуправления осуществлялось бы так, как это предписано в и. 1 ст. 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 г. № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», а именно в соответствии с существующим административно-территориальным делением субъектов РФ.

Необходимо также учитывать, что согласно Федеральному закону от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ преобразование обычных городских округов в городские округа с внутригородским делением будет осуществляться законами соответствующих субъектов РФ только в тех случаях, когда по усмотрению соответствующих субъектов РФ для этого возникнет объективная необходимость.

В связи с предусмотренными изменениями в системе организации местного самоуправления законом предлагается установить порядок и расширить перечень случаев преобразования муниципальных образований: изменение статуса городского округа в связи с наделением его статусом городского округа с внутригородским делением либо лишением его статуса городского округа с внутригородским делением, присоединение поселения к городскому округу с внутригородским делением и выделение внутригородского района из городского округа с внутригородским делением, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения и изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения.

Следует отметить, что изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения и изменение статуса сельского поселения в связи с наделением его статусом городского поселения имеет существенное значение для населения соответствующих муниципальных образований, поскольку от данного статуса зависит не только установление того ли иного перечня вопросов местного значения поселения, решение которых обеспечивает жизнедеятельность населения данного муниципального образования, особенностей формирования (избрания) органов местного самоуправления поселений, но и действие ряда льгот и преференций, установленных законодательством РФ для отдельных категорий граждан. В связи с этим, согласно Федеральному закону, такое изменение статуса поселения отнесено к одному из видов преобразования муниципальных образований, которое должно осуществляться с согласия населения соответствующего муниципального образования, выраженного путем голосования, и по установленной федеральным законом для преобразований муниципалитетов процедуре.

• См.: Защита прав местного самоуправления органами конституционного правосудияРоссии. Т. 1 / под ред. Т. Г. Морщаковой. М. : ООО «Городец-издат», 2003.
• См.: Бондарь II. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008.

По данным Минрегиона России , в 2009-2010 гг. было зафиксировано 439 случаев преобразования муниципальных образований, в том числе 436 случаев объединения, два случая разделения муниципальных образований (Московская и Оренбургская области) и один случай изменения статуса городского поселения на городской округ (Забайкальский край). Причем только два преобразования были инициированы органами местного самоуправления (Алтайский край), один случай инициирован федеральными органами государственной власти (Мурманская область). В остальных случаях с инициативой преобразований выступали органы местного самоуправления.

По данным Минрегиона России, в 2011-2012 гг. появилась тенденция к изменению статуса городского поселения на сельское (Брянская, Смоленская, Магаданская области, Республика Адыгея - по 1 поселению, Приморский край - 2 поселения и Хабаровский край - 4 поселения), 2 муниципальных района были преобразованы в городские округа в Нижегородской области, продолжилось массовое объединение сельских поселений в Костромской (количество сельских поселений сократилось на 12), Тульской (8), Кировской (16), Нижегородской (8) областях, Республике Татарстан (13) и Алтайском крае (36).

При характеристике установления и изменения границ муниципального образования в Федеральном законе № 154-ФЗ использовались такие термины, как «образование», «объединение», «преобразование» или «упразднение» муниципальных образований. Остальные термины, используемые в региональных нормативных актах (например, «объединение», «разделение», «выделение»), служили для их детализации, фиксируя конкретные формы образования, преобразования, упразднения муниципальных образований. В Федеральном законе № 131-ФЗ используются такие термины, как «изменение границ муниципального образования» и «преобразование муниципального образования».

В соответствии со ст. 13 Федерального закона № 131-ФЗ преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

На основании ч. 2 ст. 131 Конституции РФ изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий. Похожие формулировки содержатся в Европейской хартии местного самоуправления, в ст. 5 которой предусматривается, что изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается только с учетом мнения населения соответствующих территорий, в том числе путем проведения референдума там, где это допускается законом. Обращает на себя внимание одинаковая формулировка «допускается с учетом мнения». В Федеральном законе № 131-ФЗ формулировки иные: «осуществляется с учетом мнения», «осуществляется с согласия населения».

Из решений Конституционного Суда РФ. Конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к элементам конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. Данный императив ограничивает свободу усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими решений, касающихся изменения территориальной организации местного самоуправления; при этом в любом случае изменение территориальной организации местного самоуправления не может приводить к отказу от него.

Учет мнения населения в определенных конституционно-правовых ситуациях может осуществляться путем принятия населением решения на местном референдуме, итоги которого носят обязательный характер; в иных случаях мнение населения может выявляться с помощью различных форм как непосредственного, так и опосредованного (через представительный орган власти) волеизъявления граждан; в случаях изменения границ территорий в связи с упразднением муниципальных образований, в которых осуществляется местное самоуправление, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, является референдум; при решении вопросов реорганизации муниципальных образований полномочия органов местного самоуправления по определению формы учета мнения населения и порядка выявления мнения населения путем сбора подписей или письменных заявлений соответствуют выявленным Конституционным Судом РФ конституционно-правовым критериям разрешения подобных вопросов и не противоречат Конституции РФ.

Конституционное регулирование местного самоуправления предусматривает учет мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, независимо от их характера, сужения либо, напротив, расширения пространственной сферы реализации права на местное самоуправление, а также конкретного состава территорий, выступающих объектом изменений. Вместе с тем Конституция РФ непосредственно не определяет, в каких именно формах должно быть выражено мнение населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, что предполагает необходимость законодательного регулирования .

В Федеральном законе № 131-ФЗ несколько статей содержат гарантии выявления и учета мнения населения при создании, преобразовании или упразднении муниципальных образований (ст. 12- 13 ). В ст. 12 Федерального закона № 131 -ФЗ имеется четкое указание на формы выявления и учета мнения населения:

• - голосование по вопросам изменения границ муниципального образования;
• - решение представительного органа муниципального образования;
• - решение схода.

Причем в отдельных случаях необходимо получение согласия населения.

Производство об изменении границ муниципального образования

необходимо, например, в таких случаях, когда одно муниципальное образование передает часть своей территории другому муниципальному образованию. Количество муниципальных образований, их наименование не изменяются.

Из определения Конституционного Суда РФ. В соответствии с ч. 4 ст. 12 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.

По своему смыслу и целевому назначению данное законоположение распространяется только на случаи изменения границ муниципальных образований, которые не связаны с преобразованием или упразднением этих муниципальных образований и не охватываются нормативным содержанием положений ч. 2, 2 и 3 той же статьи. Вместе с тем рассматриваемое в системе правового регулирования территориальной организации местного самоуправления, оно не предполагает передачу от одного муниципального образования другому столь существенной части территории населенного пункта или поселения, которая имела бы для них жизненно важное значение и, соответственно, отделение которой означало бы фактическое изменение правового статуса населенного пункта или поселения, территории которых выступают объектом территориальных изменений.

Такое правовое регулирование, позволяющее оперативно проводить территориальные изменения, непосредственно не затрагивающие интересы населения соответствующих муниципальных образований, призвано обеспечить баланс конституционных ценностей, которые связаны с участием местных сообществ в решении вопросов, касающихся определения пространственной сферы реализации права на осуществление местного самоуправления, с одной стороны, и необходимостью рациональной территориальной организации муниципальной власти, позволяющей населению самостоятельно и эффективно решать вопросы местного значения на конкретной территории, - с другой. Данный подход федерального законодателя сам по себе не может рассматриваться как несовместимый с Конституцией РФ .

Производство об изменении границ муниципального образования включает следующие этапы.

Первый этап. Выдвижение инициативы об изменении границ муниципального образования. В соответствии со ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ такая инициатива может исходить от населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

В ч. 5 ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ закрепляется, что уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50% относительно минимальной численности населения не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов РФ, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.

Второй этап. Выявление мнения населения. В соответствии со ст. 12 Федерального закона № 131-ФЗ следует разделять изменение границ муниципального образования, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других муниципальных образований и не влекущее таких изменений.

Изменение границ муниципальных образований, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных образований, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, либо на сходах граждан с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных образований.

Изменение границ муниципальных образований, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных образований.

В ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ содержатся нормы, регулирующие особенности проведения голосования по вопросу изменения границ муниципального образования. Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования проводится на всей территории муниципального образования или на ее части.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования и проводится в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума, с учетом особенностей, установленных Федеральным законом № 131 -ФЗ. При этом положения федерального закона, закона субъекта РФ, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности, а также положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на референдуме, не применяются.

Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования считается полученным, если за указанное изменение проголосовали более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования. Общий результат определяется консенсусом.

Третий этап. Принятие закона субъекта РФ об изменении границ муниципального образования. Этот вопрос подлежит дополнительному регулированию субъектами РФ. Необходимо определить, например, в какой срок такой закон должен быть принят, есть ли какие-то особенности его принятия. Закон субъекта РФ об изменении границ муниципального образования не должен вступать

Таблица 3

Федеральный	Количество изменений границ муниципиальных образований в 2009 г.	Инициатор изменения границ муниципальных образований
		население	органы местного самоуправления	государственной власти субъекта РФ	федеральные органы государственной власти
Российская Федерация

По материалам Минрегиона России. См.: URL: http://msu.minregion.ru/tables/Izm_granic_2009.htm.

Динамика изменений границ муниципальных образований в 2009 г.*

Глава 5. Территориальные основы местного самоуправления в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Четвертый этап. Внесение изменений в устав, реестр муниципальных образований. Такие изменения необходимы, если в результате принятых изменений границ изменились сведения, подлежащие внесению в реестр (например, по 2009 г. см. табл. 3).

Производство по преобразованию муниципальных образований включает аналогичные этапы. Однако согласно п. 4 ч. 2 ст. 28 Федерального закона № 131-ФЗ на публичные слушания подлежат обязательному вынесению вопросы о преобразовании муниципального образования. Таким образом, в производстве о преобразовании муниципального образования появляется дополнительный этап, связанный с организацией и проведением публичных слушаний.

В Белгородской области население Губкинского и Старооскольского муниципальных районов инициировало вопрос об объединении поселений, входящих в состав Старооскольского и Губкинского районов, в единые муниципальные образования и о наделении их статусом городского округа. Голосование по данному вопросу прошло 22 июля 2007 г., и большинство жителей высказались за объединение. 7 сентября 2007 г. были приняты законы об объединении поселений соответственно Старооскольского и Губкинского районов и наделении вновь образованных муниципальных образований статусом городских округов. Общее количество муниципальных образований в Белгородской области сократилось на 30 единиц .

На территории Краснодарского края 27 мая 2007 г. состоялось голосование по вопросу преобразования городского округа «Город Ейск». В голосовании в Ейске приняли участие 71% жителей, из них за включение в состав района проголосовали 80,82%; в Ейском районе в голосовании приняли участие 77% жителей, из них положительно проголосовали 84,71%. Таким образом, согласно Закону Краснодарского края от 28 июня 2007 г. № 1254-КЗ «О преобразовании муниципального образования «Город Ейск»

Ейск лишен статуса городского округа и наделен статусом городского поселения с включением в состав муниципального образования «Ейский район» .

Производство по упразднению сельских поселений. Исходя из установленных ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ количественных критериев, на основе которых определяются территории с низкой плотностью населения и территории с высокой плотностью населения, Правительством РФ издано распоряжение от 25 мая 2004 г. № 707-р , которым утверждены соответствующие перечни субъектов РФ и отдельных районов субъектов РФ (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой либо с высокой плотностью населения.

На основании ст. 13" Федерального закона № 131-ФЗ упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет менее 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории.

Упразднение поселений осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ или федеральных органов государственной власти в соответствии с названным Федеральным законом. Инициатива населения об упразднении поселения оформляется решением об упразднении поселения, принятым на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об упразднении поселения оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Упразднение поселений осуществляется с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Закон субъекта РФ об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.

Производство по созданию поселений на межселенных территориях. В ст. 13 2 Федерального закона № 131-ФЗ предусмотрено создание вновь образованных поселений на межселенных территориях. С инициативой могут выступить:

• - население (инициатива выдвигается на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях);
• - органы местного самоуправления;
• - органы государственной власти субъектов РФ;
• - федеральные органы государственной власти.

В случае выдвижения на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения такая инициатива оформляется решением схода граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о создании на межселенной территории вновь образованного муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.

Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется с согласия населения муниципального района, выраженного представительным органом данного муниципального района. Закон субъекта РФ о создании на межселенной территории вновь образованного поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления муниципального района, в период кампании местного референдума. В случае выдвижения на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения такая инициатива оформляется решением схода граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

В предыдущей главе был сделан вывод о возможности преобразования муниципального района в форму городского округа. Для осуществления такого преобразования предлагаются следующие критерии:

• 1) численность постоянно проживающего населения в районе более 20 тысяч человек;
• 2) доля численности населения в городском поселении, являющемся административным центром района, - не менее 50% от общей численности населения района;
• 3) доля отгрузки продукции промышленного производства в общем объеме отгрузки продукции по району - свыше 75%.

Данные критерии разработаны исходя из того, что стать городскими округами и успешно функционировать как единое муниципальное образование могут достаточно крупные районы, тяготеющие к городскому укладу, с ярко выраженным административным центром, в котором сосредоточена большая часть населения района и основное промышленное производство.

Предлагаемые критерии подтверждает и практика преобразований в Пермском крае: преобразования в городские округа, прежде всего, были проведены в территориях, соответствующих всем трем обозначенным критериям - Лысьвенском и Губахинском муниципальных районах. Создание городского округа позволило органам местного самоуправления указанных муниципальных образований более качественно и эффективно исполнять свои полномочия, значительно сократит управленческие штаты, расходы на содержание аппарата управления. Объединение в единый городской округ дает возможность сконцентрировать финансовые средства для решения проблем населения: водоснабжения, капитального ремонта многоквартирных домов, дорог, благоустройства территории и т.д.

Как было указано ранее, преобразование муниципального района в городской округ не обозначено среди форм преобразований муниципальных образований, предусмотренных статьей 13 Федерального закона № 131-ФЗ. Принимая во внимание, что частями 3.1 и 7 статьи 13 указанного федерального закона среди форм преобразования обозначены как объединение поселений с городским округом, так и изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа, применение данных двух форм преобразования позволяет фактически преобразовать муниципальный район в городской округ.

Однако при реализации конструкции преобразования муниципального района в городской округ существуют юридические риски. В связи с тем, что процедура преобразования из муниципального района в городской округ не предусмотрена положениями Федерального закона № 131-ФЗ, нельзя полностью исключить риск отмены соответствующего закона субъекта Российской Федерации в судебном порядке. Кроме того, в случае присоединения всех поселений муниципального района к городскому округу, в границах муниципального района образуется городской округ. Вместе с тем, процедура упразднения муниципального района действующим федеральным законодательством не предусмотрена.

В настоящее время наибольшую известность получили два варианта преобразования муниципального района в городской округ, один из которых был реализован в Губахинском муниципальном районе Пермского края (преобразование осуществляется в два этапа), другой - в Нижегородской области (преобразование осуществляется в один этап).

1. Преобразование муниципального района в городской округ в два этапа предполагает, во-первых, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа, во-вторых, объединение иных поселений, входящих в состав муниципального района, с вновь образованным городским округом.

Возможным риском на пути создания городского округа в пределах муниципального района в два этапа является то, что после преобразования городского поселения в городской округ представительный орган городского поселения может и не принять решение об объединении с «проблемными» сельскими поселениями. Не следует исключать и отсутствие со стороны представительных органов предполагаемых к объединению поселений согласия на объединение поселений с городским округом.

Таким образом, прежде чем инициировать первый этап создания городского округа в пределах муниципального района, необходимо заручиться согласием представительных органов всех муниципальных образований, входящих в состав муниципального района. Для закрепления таких договоренностей может быть составлен и согласован всеми сторонами соответствующий протокол, либо могут быть подготовлены письма от представительных органов всех поселений о намерении после изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа инициировать процедуру объединения поселения с городским округом. муниципальный преобразование самоуправление законодательный

После проведения первого этапа, итогом которого является вступление в силу закона Пермского края по изменению статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа, следует незамедлительно инициировать следующий этап по объединению всех входящих в состав муниципального района поселений с вновь созданным городским округом.

При реализации данного варианта создания городского округа в соответствии со статьёй 28 Федерального закона № 131-ФЗ на публичные слушания выносится вопрос изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа, а также вопрос о преобразовании поселений путем объединения с городским округом. Инициаторами проведения данных мероприятий должны выступить представительные органы поселений и муниципального района.

После проведения публичных слушаний по вопросу изменения статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа представительные органы городского поселения и муниципального района принимают решения о назначении даты голосования по вопросу преобразования городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа.

Голосование по вопросу преобразования городского поселения в городской округ назначается представительными органами городского поселения и муниципального района и проводится в порядке, установленном частью 7 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ и пункта 3 части 4 статьи 1 Закона Пермского края от 09.10.2009 № 493-ПК «О голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования в Пермском крае».

Процедура голосования проводится раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется городское поселение, что предусмотрено частью 7 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ и пунктом 3 части 4 статьи 1 Закона Пермского края от 09.10.2009 № 493-ПК. Согласие населения на преобразование муниципального образования считается полученным, если за это преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования.

Реализация представительным органом городского поселения законодательной инициативы и принятие Закона Пермского края об изменении статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа возможно только при наличии выявленного по итогам голосования согласия населения как городского поселения, так и муниципального района. Текст законопроекта и пакет документов к нему оформляются в соответствии с Законом Пермского края от 06.03.2007 № 7-ПК «О порядке рассмотрения, принятия и обнародования законов Пермского края», Регламентом Законодательного Собрания Пермского края, утвержденного постановлением Законодательного собрания Пермского края от 01.02.2007 № 41. Следует обратить внимание на то, что в силу части 8 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ процедура преобразования городского поселения в городской округ не влечет создания вновь образованного муниципального образования, в связи с чем в соответствующем Законе Пермского края невозможно будет определить переходный период.

Второй этап создания городского округа в пределах муниципального района предполагает объединение всех входящих в состав муниципального района поселений с городским округом в порядке, предусмотренном частью 3.1 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ, устанавливающей возможность объединения поселения с городским округом при наличии согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительными органами соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом муниципального района. При этом объединенное с городским округом поселение утрачивает статус муниципального образования.

Представительный орган муниципального района при наличии предусмотренного пунктом 3.1 статьи 13 Федерального закона № 131-ФЗ согласия населения объединяемых поселений, городского округа и муниципального района, выраженного их представительными органами, принимает решение об обращении в представительный орган субъекта Российской Федерации с законодательной инициативой. При подготовке проекта закона Пермского края об объедении входящих в состав муниципального района поселений с городским округом следует установить границы вновь образованного муниципального образования, переходный период, порядок формирования органов местного самоуправления, правопреемство органов местного самоуправления поселений.

Таким образом, вариант преобразования муниципального района в городской округ в два этапа является длительным, предусматривает принятие двух законов субъекта Российской Федерации - о преобразовании городского поселения в городской округ и о преобразовании иных поселений, входящих в состав муниципального района, путем их объединения с городским округом.

Так, на практике решение от 09.03.2011 № 376 «О выдвижении инициативы об изменении статуса Губахинского городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа и назначении голосования» принято Думой Губахинского городского поселения в марте 2011 года, а заключительный этап - принятие Закона Пермского края от 28.08.2012 № 87-ПК «О преобразовании Северо-Уральского городского поселения и Широковского сельского поселения путем объединения с городским округом «Город Губаха» состоялось только в августе 2012 года, то есть по истечении почти полутора лет.

2. Еще один способ преобразования муниципального района в городской округ был реализован на практике в Нижегородской области (преобразование в один этап), результатом которого стало принятие Закона Нижегородской области от 01.11.2011 № 153-З «О преобразовании муниципальных образований Шахунского муниципального района Нижегородской области».

Отличительной особенностью данного варианта образования городского округа из муниципального района является объединение всех поселений, входящих в состав района, в одно новое муниципальное образование и наделение полученного муниципального образования статусом городского округа.

При реализации рассматриваемого способа началом преобразования муниципального района в городской округ является выдвижение представительным органом городского поселения инициативы о преобразовании входящих в состав муниципального района поселений в городское поселение с наделением его статусом городского округа.

Вопрос о преобразовании поселений, входящих в состав муниципального района, в городское поселение с наделением его статусом городского округа в соответствии со статьёй 28 Федерального закона № 131-ФЗ в обязательном порядке выносится на публичные слушания. Инициаторами проведения данных мероприятий должны выступить представительные органы каждого из поселений.

Для создания городского округа в пределах муниципального района необходимо получение согласия населения соответствующего городского поселения, а также согласия населения муниципального района, выявляемых путем голосования, проводимого в случае преобразования на территории Пермского края в порядке, установленном Федеральным законом № 131-ФЗ и Законом Пермского края от 09.10.2009 № 493-ПК «О голосовании по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования в Пермском крае».

Голосование проводится раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района. Согласие населения на преобразование муниципального образования считается полученным, если за это преобразование проголосовало более половины принявших участие в голосовании жителей муниципального образования или части муниципального образования. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района. Итогом создания городского округа является принятие и вступление в силу соответствующего закона субъекта Российской Федерации.

Реализованный Нижегородской областью вариант преобразования муниципального района в городской округ являлся предметом судебного разбирательства. Так, житель села Хмелевицы, входящего в состав Шахунского муниципального района Нижегородской области, Находкин В.Л. обратился в Нижегородский областной суд с заявлением об оспаривании принятого Закона Нижегородской области от 01.11.2011 № 153-З «О преобразовании муниципальных образований Шахунского муниципального района Нижегородской области», ссылаясь на то, что оспариваемый Закон противоречит положениям Федерального закона № 131-ФЗ и нарушает права заявителя как жителя района на участие в местном самоуправлении.

Решением Нижегородского областного суда от 05.03.2012 по делу № 3-25/2012 в удовлетворении заявления Находкину В.Л. было отказано. Судебной коллегией по административным делам Верховного Суда Российской Федерации данное решение Нижегородского областного суда оставлено без изменения. При этом суды пришли к выводу, что преобразование в городской округ поселений, входящих в состав муниципального района, возможно, поскольку было получено согласие населения данных поселений, выраженного на голосовании, а также решениями соответствующих представительных органов. Определением Верховного суда Российской Федерации от 06.06.2012 № 9-АПГ12-3 решение Нижегородского областного суда от 05.03.2012 оставлено без изменения.

Вне зависимости от варианта создания городского округа в границах муниципального района, органы местного самоуправления городского округа в соответствии со своей компетенцией являются правопреемниками органов местного самоуправления объединенных с ними поселений в отношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами.

Вопросы правопреемства подлежат урегулированию муниципальными правовыми актами городского округа. При этом до урегулирования муниципальными правовыми актами городского округа вопросов правопреемства в отношении местных администраций, муниципальных учреждений, предприятий и организаций, ранее созданных органами МСУ, которые на день вступления Закона Пермского края о преобразовании муниципального района в городской округ осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на соответствующей территории, или с их участием, соответствующие местные администрации, муниципальные учреждения, предприятия и организации продолжают осуществлять свою деятельность с сохранением их прежней организационно-правовой формы.

Исполнение бюджетов объединенных с городским округом поселений обеспечивается органами местного самоуправления указанных муниципальных образований раздельно по каждой территории. Вместе с тем, начиная с нового финансового (бюджетного) года в межбюджетных отношениях с бюджетами бюджетной системы Российской Федерации бюджет городского округа учитывается как бюджет единой территории.

В связи с преобразованием муниципального района в городской округ ликвидируются в порядке статьи 63 Гражданского кодекса РФ Земское Собрание муниципального района, администрация муниципального района. Для организации и проведения процедур ликвидации указанных учреждений в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации создаются ликвидационные комиссии и утверждается их состав.

Формирование представительного органа городского округа и органов местного самоуправления городского округа осуществляется в порядке, установленном федеральным и краевым законодательством.

Организация и проведение выборов депутатов Думы городского округа первого созыва осуществляются в соответствии с Законом Пермского края от 09.11.2009 № 525-ПК «О выборах депутатов представительных органов муниципальных образований в Пермском крае», а в части, им не урегулированной, - в порядке, устанавливаемом действующим федеральным законодательством.

До формирования органов местного самоуправления городского округа полномочия по решению вопросов местного значения городского округа на соответствующей территории в соответствии со статьей 16 Федерального закона № 131-ФЗ осуществляют органы местного самоуправления, которые на день создания городского округа осуществляли полномочия по решению вопросов местного значения на этой территории.

Органы местного самоуправления городского поселения, за исключением представительного органа указанного поселения, осуществляют полномочия органов местного самоуправления городского округа до дня вступления в должность главы городского округа. Представительный орган городского поселения осуществляет полномочия представительного органа городского округа до первого заседания Думы городского округа.

Структура органов местного самоуправления городского округа определяется Думой городского округа после ее избрания.

После выборов Главы и Думы городского округа, в день проведения первого заседания Думы городского округа представительные органы всех существовавших на территории муниципальных образований прекращают своё существование. Юридические лица и аппараты представительных органов продолжают работать. Дума городского округа является их полным правопреемником. Администрации поселений продолжают работать до окончания финансового года до принятия на новый финансовый год бюджета городского округа.

Из нормативных документов, прежде всего, необходимо буквально на втором заседании Думы городского округа инициировать процесс по разработке и принятию Устава городского округа, а также генерального плана городского округа. В самое ближайшее время необходимо принять все положения о функциональных органах в составе администрации, являющихся юридическими лицами.

Несмотря на возможные правовые риски при образовании городского округа в пределах муниципального района подобное преобразование было реализовано в различных субъектах Российской Федерации, итогом которых стали соответствующие законы (Закон Белгородской области от 07.09.2007 № 137 «Об объединении поселений, входящих в состав муниципального района «Город Губкин и Губкинский район», и наделении вновь образованного муниципального образования статусом городского округа»; Закон Белгородской области от 07.09.2007 № 138 «Об объединении поселений, входящих в состав муниципального района «Город Старый Оскол и Старооскольский район», и наделении вновь образованного муниципального образования статусом городского округа»; Закон Тульской области от 24.10.2008 № 1102-ЗТО «Об объединении поселений, входящих в состав территории муниципального образования Новомосковский район, с муниципальным образованием город Новомосковск Новомосковского района, о внесении изменений в Закон Тульской области «О преобразовании муниципального образования город Новомсоковск Новомосковского района и о признании утратившими силу отдельных законодательных актов Тульской области»; Закон Нижегородской области от 02.03.2010 № 21-З «О преобразовании муниципальных образований Борского муниципального района Нижегородской области»; Закон Пермского края от 28.08.2011 № 865-ПК «Об образовании нового муниципального образования Лысьвенский городской округ»; Закон Республики Коми от 11.05.2012 № 37-РЗ «Об объединении муниципальных образований городского поселения «Сосоногорск» и сельских поселений «Верхнеижемский», «Вис», «Ираель», «Керки», «Малая Пера», «Поляна», «Усть-Ухта», расположенных на территории муниципального образования муниципального района «Сосонгорск» в Республике Коми, и внесении в связи с этим изменений в некоторые законы Республики Коми»; Закон Волгоградской области от 28.06.2012 № 65-ОД «Об объединении сельских поселений, входящих в состав Михайловского муниципального района Волгоградской области, с городским округом город Михайловка Волгоградской области, внесении изменений в Закон Волгоградской области от 25.03.2005 № 1033-ОД «Об установлении границ и наделении статусом города Михайловки Волгоградской области» и признании утратившими силу отдельных законодательных актов Волгоградской области»; Закон Пермского края от 06.06.2012 № 41 -ПК «О преобразовании Губахинского городского поселения в городской округ «Город Губаха»; Закон Пермского края от 28.08.2012 № 87-ПК «О преобразовании Северо-Углеуральского городского поселения и Широковского сельского поселения путем объединения с городским округом «Город Губаха»; Закон Нижегородской области от 03.07.2012 № 8-3 «О преобразовании муниципальных образований Первомайского муниципального района Нижегородской области» [смотри соответствующие законы в списке литературы].

Итак, преобразование муниципального района в городской округ возможно, либо в один этап, либо в два этапа. Как думается, рассмотренный вариант преобразования муниципального района в один этап должен быть установлен в законодательстве Российской Федерации, что позволит при учете мнения населения не проводить громоздкие процедуры преобразования муниципальных районов в «два этапа».

Виды муниципальных образований.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации. Территориальную основу местного самоуправления составляют муниципальные образования.

В Российской Федерации существуют 5 видов муниципальных образований, которые функционируют на двух уровнях:

муниципальный район - несколько городских и/или сельских поселений

сельское поселение - один или несколько сельских населенных пунктов

городское поселение - один город или поселок городского типа с прилегающими населенными пунктами сельского или городского типа

городской округ - городское поселение, не входящее в состав муниципального района

внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения (Москвы или Санкт-Петербурга).

Границы и статус муниципальных образований установлены в 2003-2005 годах в рамках муниципальной реформы. Порядок изменения границ и преобразования муниципальных образований установлен Федеральным законом.

Состав муниципальных образований в конкретных субъек­тах Федерации весьма изменчив - причины разного рода при­водят к появлению новых муниципальных образований, к уп­разднению некоторых из действующих, к изменению границ между муниципальными образованиями, к иным существен­ным изменениям их статуса. Все эти отношения требуют свое­го нормативного упорядочения.

Для описания изменений муниципально-территориально­го устройства на нормативном уровне основными являются категории "образование", "преобразование", "упразднение"; остальные категории, такие, как "объединение", "выделение", "разделение" и т. п., служат их детализации.

Образование муниципальных образований - это процесс создания самостоятельных или внутригородских муниципаль­ных образований. Данный процесс должен основываться на воле­изъявлении населения обособляемых территорий и заключается в "закладке" на обособляемых территориях обязательных для муниципального образования признаков: самостоятельной струк­туры местного самоуправления (включающей выборный пред­ставительный орган местного самоуправления), муниципальной собственности, местного бюджета. Юридически создание нового образования фиксируется в его уставе, принимаемом непосред­ственно населением обособляемой территории или ранее избран­ным представительным органом местного самоуправления, и окон­чательно - в акте государственной регистрации этого устава. Хотя появление подлинно самостоятельного муниципального образования требует еще и включения нового образования в со­став субъектов межбюджетных отношений.

Образование муниципальных образований протекает в форме: 1) объединения двух или более муниципальных обра­зований в одно новое, 2) разделения муниципального образо­вания на два и более новых, 3) выделения одного муниципаль­ного образования из состава другого, 4) выделения террито­рий из двух и более муниципальных образований с целью их последующего объединения в одно новое муниципальное об­разование, 5) придания статуса муниципального образования вновь возникшим населенным пунктам и вновь присоединен­ным к субъекту Федерации территориям.

Упразднение муниципальных образований - это про­цесс прекращения существования самостоятельных или внут­ригородских муниципальных образований. Процесс упразд­нения противоположен процедуре образования новых муници­пальных образований; его суть - в утрате действующим му­ниципальным образованием конституирующих признаков: обо­собленной муниципальной собственности, собственного бюджета, самостоятельной структуры самоуправления, вклю­чающей представительный выборный орган. Однако порядок упразднения в принципе совпадает с порядком образования муниципальных образований и предполагает решение тех же вопросов, что решаются при образовании муниципальных об­разований. Здесь также необходимо первичное волеизъявле­ние населения или учет его мнения по вопросу о возможности упразднения муниципального образования, если, конечно, последнее не упраздняется в связи с утратой признака насе­ленности, например, по причине выезда людей в другую мес­тность. К сожалению, демографический кризис выражается в умирании целых населенных пунктов. В Свердловской области областным Законом от 7 августа 1996 г. по этой причине уп­разднено 43 населенных пункта.

Упразднение муниципальных образований может быть связано: 1) с объединением двух и более муниципальных обра­зований в одно новое, 2) разделением муниципального образо­вания на два и более новых, 3) присоединением к муниципаль­ному образованию новых территорий, населенных пунктов с последующим созданием на базе муниципального образования и присоединенных к нему земель нового муниципального об­разования, 4) с вхождением земель одного муниципального образования в состав другого, 5) прекращением существова­ния местного сообщества, на базе которого ранее было со­здано муниципальное образование, 6) с утратой местным со­обществом, на базе которого ранее было создано муници­пальное образование, способности к самостоятельному суще­ствованию.

Юридически упразднение муниципальных образований должно завершаться процедурой их исключения из реестров муниципальных образований, один из которых ведется на фе­деральном уровне, а второй - на уровне субъекта Федерации. В случаях исчезновения местных сообществ или их> недееспособности (невозможность собрать сход, собрание жителей в течение длительного времени; самороспуск представительно­го органа местного самоуправления и т. д.) решения об упраз­днении соответствующих муниципальных образований, види­мо, вправе принимать органы государственной власти субъек­тов Федерации.

Преобразование муниципальных образований - это процесс существенного изменения статуса действующих му­ниципальных образований без их упразднения. В широком смысле преобразование есть любое изменение статуса муни­ципального образования, которое влечет изменение устава последнего. В узком смысле преобразование заключается в изменении территориальных рамок муниципального образо­вания. Здесь требуется не только изменение устава, но и обя­зательный предварительный учет мнения населения либо му­ниципального образования в целом, либо тех его территорий, чей статус подлежит непосредственному изменению.

Преобразование муниципальных образований в узком смысле может осуществляться путем: 1) изменения границ между сопредельными муниципальными образованиями, 2) выделения из преобразуемого муниципального образования вновь создаваемого муниципального образования, 3) выделе­ния в составе города одного или более внутригородских муни­ципальных образований, 4) вхождения в состав города на пра­вах внутригородских муниципальных образований новых тер­риторий, населенных пунктов.

К существенным преобразованиям, не связанным с изме­нением территориальных границ муниципальных образований, относятся, например: 1) перенос их центров из одних населен­ных пунктов в другие, 2) смена их наименований, наименова­ний их центров, 3) изменение административного статуса на­селенного пункта, в границах которого действует муниципаль­ное образование (преобразование поселка в город и т. д.).

Любые преобразования муниципальных образований, вле­кущие изменения их уставов, подлежат государственной ре­гистрации.

Своеобразно решен вопрос об образовании, преобразова­нии, упразднении муниципальных образований в Законе Свер­дловской области "О порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований в Свердловской об­ласти" от 12 ноября 1997 г. Данные процедуры максимально приближены областным законодателем к предусматриваемым гражданским законодательством процедурам образования, ре­организации, ликвидации юридических лиц (гл. 4 ГК РФ).

Под образованием муниципального образования понима­ется создание нового муниципального образования, не сопря­женное с преобразованием или упразднением других муници­пальных образований. Упразднение - прекращение муници­пального образования без передачи его территории, прав и обязанностей другим муниципальным образованиям в порядке правопреемства. Упразднение может иметь место только при утрате им признака населенности. Преобразование - объе­динение, разделение, выделение, присоединение муниципаль­ных образований, а также приобретение или утрата ими час­ти населенной территории. Приобретение или утрата муници­пальными образованиями части ненаселенной территории не рассматриваются как формы преобразования и осуществляют­ся в более упрощенной процедуре, чем процедура преобразо­вания. Не рассматриваются как формы преобразования пере­нос центров муниципальных образований, изменения их наи­менований.

В условиях существования сложившейся системы район­ных муниципальных образований, охватывающих собой всю территорию субъекта Федерации (а именно это имеет место в Свердловской области), изложенное толкование образования и преобразования делает процедуру образования неработаю­щей, поскольку образовать новое муниципальное образование можно только на территории субъекта Федерации, не входя­щей в состав действующего муниципального образования, а таких территорий просто нет! При данном положении вещей речь может идти только о процедурах преобразования суще­ствующих муниципальных образований. Однако в случае пе­рехода субъекта Федерации к одноуровневой модели местного самоуправления, при которой в качестве муниципальных об­разований могут выступать исключительно городские и сель­ские поселения, но не районы, приведенное толкование про­цедуры образования окажется приемлемым. Данная процедура будет необходима, например, при создании муниципального образования во вновь возникшем населенном пункте.

Формы преобразования муниципальных образований тол­куются в Законе Свердловской области следующим образом.

Объединение - слияние двух или более муниципальных образований в одно новое муниципальное образование с пере­ходом прав и обязанностей каждого из объединяющихся муниципальных образований к вновь возникшему муниципально­му образованию.

Разделение - разделение одного муниципального обра­зования на два и более муниципальных образований. При этом разделяемое муниципальное образование прекращается с пе­редачей его территории, прав и обязанностей вновь создавае­мым муниципальным образованиям.

Выделение - создание одного или нескольких муници­пальных образований путем выделения их из состава преобра­зуемого муниципального образования с передачей им части территории, прав и обязанностей последнего.

Присоединение - вхождение одного муниципального образования в состав другого с передачей преобразуемому муниципальному образованию своей территории, всех прав и обязанностей и прекращением своего существования.

Приобретение (утрата) части населенной территории - передача одним муниципальным образованием другому муни­ципальному образованию части его территории с расположен­ным на ней поселением (частью поселения).

Таким образом, создание и прекращение муниципальных образований в ходе объединения, разделения, присоединения, выделения не рассматривается в анализируемом Законе как образование и упразднение, видимо, потому, что при преоб­разовании муниципальных образований в названных формах решаются сложные вопросы правопреемства, перехода от од­них муниципальных образований к другим прав, обязаннос­тей, что исключено при образовании, упразднении муници­пальных образований в том их значении, которое заложено в данном Законе.

Приведем фрагмент анализируемого Закона, где и опре­деляются отношения правопреемства. Следует заметить, что законодатель Свердловской области одним из первых в стране попытался поставить и урегулировать вопросы правопреемства в сфере образования, преобразования, упразднения муници­пальных образований, которые ранее по большей части нахо­дились вне правового пространства.