Нарушение правил предоставления бюджетного кредита. Теория всего

Шидловская Татьяна Юрьевна, советник отдела Правового управления Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, кандидат юридических наук.

Андреев Сергей Андреевич, аспирант, старший преподаватель кафедры финансового и налогового права Финансового университета при Правительстве Российской Федерации (начальник отдела Правового управления Росфиннадзора).

Ключевые слова: правонарушение, нарушение бюджетного законодательства, финансовая ответственность, БК РФ, КоАП РФ.

Features of Qualification of Budgetary Violations
T.Yu. Shidlovskaya, S.A. Andreev

Shidlovskaya Tatyana Yu., Advisor of the Department of the Legal Administration of the Federal Service for Financial and Budgetary Supervision, Candidate of Legal Sciences.

Andreev Sergey A., Postgraduate Student, Senior Lecturer of the Department of Financial and Tax Law, Financial University under the Government of the Russian Federation (Department Head of the Legal Administration of the Federal Service for Financial and Budgetary Supervision).

The authors of the article review features of qualification of budgetary violations.

Key words: violation, violation of budgetary laws, financial responsibility, Budget Code of the Russian Federation, Code of Administrative Offences of the Russian Federation.

В теории права под правонарушением понимается виновное, противоправное деяние вменяемого лица, причиняющего вред другим лицам и обществу, влекущее юридическую ответственность <1>.

——————————–
<1> Мелехин А.В. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 407; СПС "КонсультантПлюс".

Как указывает Ю.А. Крохина, нарушение бюджетного законодательства является подвидом финансового правонарушения - самостоятельного основания применения мер государственного принуждения за нарушения финансового законодательства <2>.
——————————–
<2> Крохина Ю.А. Финансовое правонарушение: понятие, состав и санкции // Финансовое право. 2004. N 3.

Н.А. Саттарова и Р.С. Юрмашев также отмечают, что основой для финансовой ответственности является бюджетное правонарушение, под которым понимается виновное нарушение бюджетного законодательства, за которое БК РФ установлена ответственность. Вместе с тем они полагают, что категории "бюджетное правонарушение" и "нарушение бюджетного законодательства" соотносятся как общее и частное <3>. С указанным нельзя согласиться, поскольку понятие нарушения бюджетного законодательства, наоборот, шире, чем понятие бюджетного правонарушения (нарушения): к нарушениям бюджетного законодательства относятся как бюджетные нарушения, наказуемые согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации (далее также - БК РФ), так и иные нарушения нормативных правовых актов в бюджетной сфере.

——————————–
<3> Бюджетное право: Учебник / А.Е. Абрамова, И.И. Кучеров, М.А. Моисеенко и др.; под ред. Н.А. Саттаровой. М.: Деловой двор, 2009. С. 145.

Тем не менее, несмотря на то что составы бюджетных правонарушений прямо установлены БК РФ, не все авторы признают наличие бюджетных правонарушений и соответствующей им бюджетно-правовой ответственности <4>.
——————————–
<4> Комягин Д.Л. Бюджетное право России: Учебное пособие / Под ред. А.Н. Козырина. М.: Институт публично-правовых исследований, 2011. 352 с. С. 114 - 115.

В бюджетном праве, которое является одной из ключевых подотраслей финансового права <5>, правонарушение понимается в двух аспектах.
——————————–
<5> См., напр.: Конюхова Т.В. Бюджетное право как подотрасль финансового права // Журнал российского права. 2009. N 4; Комягин Д.Л. Бюджетное право России: Учебное пособие / Под ред. А.Н. Козырина. М.: Институт публично-правовых исследований, 2011.

С одной стороны, в статье 306.1 БК РФ закреплено понятие бюджетного правонарушения, под которым понимается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения <6>.

——————————–
<6>

Главой 30 БК РФ предусмотрены следующие виды бюджетных правонарушений: нецелевое использование бюджетных средств (статья 306.4 БК РФ); невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита (статья 306.5 БК РФ); неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом (статья 306.6 БК РФ); нарушение условий предоставления бюджетного кредита (статья 306.7 БК РФ); нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов (статья 306.8 БК РФ).
С другой стороны, понятие "бюджетное правонарушение", предусмотренное БК РФ, охватывает не все случаи (составы) нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации, а лишь те, которые закреплены непосредственно в главе 30 БК РФ. Можно предположить, что такая ситуация связана с намерением законодателя установить в Бюджетном кодексе специфический, бюджетно-правовой вид ответственности, применяемый только к участникам бюджетного процесса и являющийся по своему характеру финансовым, выражающимся в присущих только бюджетному законодательству санкциях, названных бюджетными мерами принуждения, перечень которых предусмотрен пунктом 2 статьи 306.2 БК РФ.

В соответствии с пунктом 1 статьи 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств.

Существовавшее в первоначальной редакции БК РФ определение данного бюджетного нарушения, согласно которому нецелевое использование бюджетных средств выражалось в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения (статья 289 БК РФ в редакции от 01.01.2000) <7>, приводило к тому, что объективная сторона нецелевого использования бюджетных средств нередко по-разному трактовалась судами и правоприменительными органами.
——————————–
<7> Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 03.08.1998. N 31. Ст. 3823.

Судами нецелевым использованием бюджетных средств признавалось недостижение цели их использования <8>. Позиция органов власти состояла в том, что нецелевое использование бюджетных средств имело место при нарушении процедуры использования выделенных из бюджета денежных средств <9>.
——————————–
<8> Постановление ВАС РФ от 24 июля 2001 г. N 1046/01 // Вестник ВАС РФ. 2001. N 11.
<9> См.: Востриков Г.Г. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства // Право и экономика. 2009. N 2.

В настоящее время объективная сторона нецелевого использования бюджетных средств заключается в использовании средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации на цели, не соответствующие полностью или частично целям, указанным в законе (решении) о бюджете, сводной бюджетной росписи, бюджетной росписи, бюджетной смете, договоре (соглашении) либо ином документе, являющемся правовым основанием предоставления указанных средств.

Для наличия объективной стороны данного бюджетного нарушения необходимо наличие двух деяний: направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств.
В связи с этим объективная сторона нецелевого использования бюджетных средств характеризуется:
- действиями по направлению средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации на цели, не предусмотренные правовыми актами, например подписание заявки на кассовый расход, иного документа, подтверждающего направление бюджетных средств;
- совершением конкретной платежно-расчетной операции по расходованию средств (на это также указал Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в Постановлении от 11.05.2005 N 16246/04 по делу N А02-2527/2004) <10>, что подтверждается исполненным платежным поручением, чеком, квитанцией, иным платежным документом.
——————————–
<10> Постановление Президиума ВАС РФ от 11.05.2005 N 16246/04 по делу N А02-2527/2004 // Вестник ВАС РФ. 2005. N 8.

Только при наличии одновременно двух указанных фактов действие участника бюджетного процесса можно квалифицировать как использование бюджетных средств.
В отношении квалификации данного бюджетного нарушения имеются многочисленные письма Минфина России. Как отметил Минфин России в письме от 21 января 2014 г. N 02-10-11/1763, для определения нарушения бюджетного законодательства, в том числе нецелевого использования бюджетных средств, необходимо выявить несоответствие факта осуществления финансово-хозяйственной операции конкретным положениям нормативных правовых актов и иных документов, повлекшее данное нарушение <11>.
——————————–
<11> Письмо Минфина России от 21 января 2014 г. N 02-10-11/1763 // СПС "КонсультантПлюс".

Кроме того, Минфин России указывает, что главные распорядители (распорядители) бюджетных средств, исходя из полномочий, предусмотренных статьей 158 БК РФ, составляют, утверждают и ведут бюджетную роспись, распределяют бюджетные ассигнования, лимиты бюджетных обязательств по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств и исполняют соответствующую часть бюджета, обеспечивают соблюдение получателями межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также иных субсидий и бюджетных инвестиций условий, целей и порядка, которые установлены при их предоставлении.
В связи с этим главные распорядители (распорядители) бюджетных средств могут допустить только нарушение процедур, установленных в целях реализации указанных полномочий, за неисполнение которых предусматривается административная ответственность статьями КоАП РФ и (или) выносится предписание о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса. В связи с этим Министерство финансов Российской Федерации сообщало о подготовке поправок в Бюджетный кодекс Российской Федерации, предусматривающих применение положений пункта 1 статьи 306.4 БК РФ только к получателям бюджетных средств. Таким образом, в ходе реализации должностными лицами полномочий главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств нецелевое использование бюджетных средств не допускается <12>.
——————————–
<12> Письмо Минфина России от 10.06.2014 N 02-10-11/27990 // СПС "КонсультантПлюс".

Тем не менее по настоящее время указанные поправки в БК РФ не внесены, что приводит к соответствующим вопросам к Минфину России при квалификации указанных деяний и возникновению различной практики составления уведомлений о применении бюджетных мер принуждения органами финансового контроля.
Кроме того, ВАС РФ указал, что ответственность за нецелевое использование бюджетных средств не может быть применена в случае оплаты за счет средств, выделенных на текущий финансовый год, соответствующих товаров, работ, услуг, которые будут поставляться, выполняться, оказываться в следующем финансовом году (п. 14.1 Постановления Пленума от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации") <13>.
——————————–
<13> Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" // Вестник ВАС РФ. 2006. N 8; 2009. N 5.

В дополнение, при квалификации данного бюджетного нарушения необходимо учитывать позицию Пленума ВАС РФ, в соответствии с которой, если судом будет установлено, что исходя из содержания перечней, наименований статей и подстатей классификации операций сектора государственного управления невозможно с очевидностью установить, на какую статью (в случае, когда статья не детализирована подстатьями) или подстатью классификации участнику бюджетного процесса следовало бы отнести осуществленные им расходы, не признается нецелевым использованием бюджетных средств финансирование указанных расходов за счет средств, выделенных на любую из возможных к применению статей или подстатей указанной классификации <14>.
——————————–
<14> Пункт 14 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации".

В соответствии с пунктом 2 статьи 306.4 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств, совершенное главным распорядителем бюджетных средств, распорядителем бюджетных средств, получателем бюджетных средств, влечет применение бюджетной меры принуждения, заключающейся в передаче уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.
В отношении применения данной бюджетной меры принуждения следует отметить, что в настоящее время отсутствуют подзаконные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок ее применения и правовой статус уполномоченного по соответствующему бюджету. В отношении применения данной бюджетной меры принуждения Минфин России в письме от 11.03.2014 N 02-10-10/10495 указал, что передача отдельных бюджетных полномочий повлечет вмешательство лица (лиц), которому они переданы, в деятельность соответствующего органа, учреждения. По мнению Минфина России, при однократном совершении нецелевого использования бюджетных средств назначение уполномоченного по бюджету является излишним, а при повторном совершении указанного нарушения в отношении виновного лица необходимо ужесточить санкции, предусмотренные КоАП РФ <15>.
——————————–
<15> Письмо Минфина России от 11.03.2014 N 02-10-10/10495 // СПС "КонсультантПлюс".

С момента введения данной меры бюджетного принуждения она не применяется, уполномоченные по соответствующему бюджету не назначаются. В соответствии с Федеральным законом от 29.12.2015 N 406-ФЗ применение указанной бюджетной меры принуждения приостановлено до 1 января 2017 г. <16>.
——————————–
<16>

В соответствии с пунктом 3 статьи 306.4 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств, заключающееся в нецелевом использовании финансовыми органами (главными распорядителями (распорядителями) и получателями средств бюджета, которым предоставлены межбюджетные трансферты) межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также кредитов бюджетам бюджетной системы Российской Федерации, влечет применение таких мер бюджетного принуждения, как бесспорное взыскание суммы средств, использованных не в соответствии с целевым назначением, и (или) платы за пользование ими либо приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

Исходя из содержания данного пункта объективную сторону данного бюджетного нарушения составляют совместные действия финансового органа (главного распорядителя (распорядителя)) и получателя средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты. Таким образом, бюджетные меры принуждения, предусмотренные пунктом 3 статьи 306.4 БК РФ, применяются в случае совершения нецелевого использования бюджетных средств одновременно двумя вышеуказанными участниками бюджетного процесса.
К финансовым органам в статье 6 БК РФ отнесены Министерство финансов Российской Федерации, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие составление и организацию исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации (финансовые органы субъектов Российской Федерации), органы (должностные лица) местных администраций муниципальных образований, осуществляющие составление и организацию исполнения местных бюджетов (финансовые органы муниципальных образований).

Таким образом, исходя из позиции Минфина России за нецелевое использование бюджетных средств подлежит применению только бесспорное взыскание суммы средств, предоставленных из одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, причем не ко всем субъектам бюджетного нарушения, указанным в статье 306.4 БК РФ, а лишь к получателям бюджетных средств.
С учетом того что соответствующие поправки не внесены в БК РФ, указанное вызывает трудности у правоприменительных органов при квалификации нецелевого использования бюджетных средств.
В соответствии со статьей 306.5 БК РФ невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита финансовыми органами влечет бесспорное взыскание суммы непогашенного остатка бюджетного кредита и пеней за его несвоевременный возврат в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации за каждый день просрочки и (или) приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) бюджету, которому предоставлен бюджетный кредит, на сумму непогашенного остатка бюджетного кредита.

Таким образом, для наличия объективной стороны бюджетного нарушения, предусмотренного статьей 306.5 БК РФ, необходимо совершение одного из двух деяний: невозврата либо несвоевременного возврата бюджетного кредита. В указанной статье БК РФ не указан срок, при наличии которого бюджетное нарушение будет считаться совершенным, в связи с чем нарушение считается совершенным и при просрочке возврата бюджетного кредита в один день.
В соответствии со статьей 6 БК РФ под бюджетным кредитом понимаются денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на основе возвратности и возмездности. Таким образом, правонарушение будет считаться совершенным только при невозврате кредита, предоставленного кредитором - бюджетом бюджетной системы Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 статьи 93.2 БК РФ к отношениям, вытекающим из договора о предоставлении бюджетного кредита, применяется гражданское законодательство Российской Федерации, если иное не предусмотрено БК РФ.

В соответствии с пунктами 7 и 4 статьи 93.2 БК РФ при невыполнении заемщиком своих обязательств по возврату бюджетного кредита, уплате процентов и (или) иных платежей, предусмотренных заключенным с ним договором, органы, представляющие Российскую Федерацию, субъект Российской Федерации, муниципальное образование в договоре о предоставлении бюджетного кредита, или по их поручению уполномоченное лицо принимают меры по принудительному взысканию с заемщика просроченной задолженности.

В связи с этим не можем не согласиться с позицией Е.Р. Армасовой, которая утверждает, что однозначно ответить на вопрос, в рамках какого законодательства будет применяться ответственность в случае несвоевременного возврата бюджетного кредита, процентов за его пользование и какой орган будет применять ответственность за нарушение условий договора и норм действующего законодательства, связанных с заключением и исполнением договора о предоставлении бюджетного кредита, невозможно <17>.
——————————–
<17> Армасова Е.Р. Ответственность, предусмотренная законодательством, связанная с предоставлением бюджетного кредита // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2014. N 3. С. 53 - 58.

Исходя из пункта 5 статьи 306.2 БК РФ по данному бюджетному нарушению органом государственного (муниципального) финансового контроля подлежат составлению уведомления о применении бюджетных мер принуждения на основании сведений о невозврате (несвоевременном возврате) бюджетного кредита. Это могут быть как договор и платежные документы, подтверждающие предоставление бюджетного кредита, так и документы о принудительном взыскании с заемщика просроченной задолженности, составленные кредитором, уполномоченным им лицом, Федеральным казначейством в соответствии с гражданским законодательством.

Исходя из пунктов 2, 3 статьи 306.1, пункта 7 статьи 306.2 БК РФ применение бюджетной меры принуждения не освобождает участника бюджетного процесса и его должностных лиц при наличии соответствующих оснований от ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации. Нарушение в бюджетной сфере, совершенное лицом, не являющимся участником бюджетного процесса, влечет ответственность в соответствии с законодательством РФ. Таким образом, за нарушение условий предоставления бюджетного кредита возможно одновременное применение как бюджетно-правовой, так и иных видов ответственности.
В соответствии со статьей 306.6 БК РФ неперечисление либо несвоевременное перечисление финансовым органом платы за пользование бюджетным кредитом влечет бесспорное взыскание суммы платы за пользование бюджетным кредитом и пеней за ее несвоевременное перечисление в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Центрального банка Российской Федерации за каждый день просрочки и (или) приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) бюджету, которому предоставлен бюджетный кредит, на сумму непогашенного остатка платы за пользование бюджетным кредитом.
Поскольку статья 306.6 БК РФ в составе главы 30 БК РФ введена Федеральным законом от 23.07.2013 N 252-ФЗ и действует относительно недавно, судебная практика по ее применению еще не вполне наработана.
В связи с этим при квалификации статьи 306.6 БК РФ рекомендуется учитывать практику судов, сформировавшуюся относительно применения ранее действовавшей статьи 291 БК РФ, регулировавшей данное правонарушение <18>.
——————————–
<18> Лермонтов Ю.М. Постатейный комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации // СПС "КонсультантПлюс". 31.01.2015.

Согласно пункту 10 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" судам при применении положений абзаца четвертого пункта 1 статьи 284, статей 290, 291 БК РФ, устанавливающих ответственность заемщика по договору о предоставлении бюджетных средств на возвратной основе в виде взыскания пеней за несвоевременные возврат заемных средств и уплату процентов за пользование этими средствами в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки, необходимо исходить из того, что данная ответственность является по правовой природе гражданско-правовой, то есть законной неустойкой (статья 332 ГК РФ) <19>.
——————————–
<19> Постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" // Вестник ВАС РФ. 2006. Август. N 8.

В соответствии со статьей 306.7 БК РФ нарушение финансовым органом условий предоставления бюджетного кредита, предоставленного одному бюджету бюджетной системы Российской Федерации из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы бюджетного кредита и (или) платы за пользование им и (или) приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).
В соответствии с пунктом 1 статьи 93.2 БК РФ бюджетный кредит может быть предоставлен Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или юридическому лицу на основании договора, заключенного в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации, на условиях и в пределах бюджетных ассигнований, которые предусмотрены соответствующим законом (решением) о бюджете, с учетом положений, установленных нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.
Согласно пункту 2 указанной статьи, бюджетный кредит предоставляется на условиях возвратности и, если иное не предусмотрено БК РФ или соответствующими законами (решениями) о бюджете, возмездности.
Пунктом 3 данной статьи предусмотрено, что бюджетный кредит может быть предоставлен только при условии предоставления заемщиком обеспечения исполнения обязательства по возврату кредита, уплате процентных и иных платежей, предусмотренных соответствующим договором (соглашением), за исключением случаев, когда заемщиком являются Российская Федерация, субъект Российской Федерации, Внешэкономбанк.
Согласно пункту 5 указанной статьи, одним из обязательных условий предоставления бюджетного кредита юридическому лицу является предварительная проверка его финансового состояния, его гаранта или поручителя. Другим обязательным условием предоставления бюджетного кредита, включаемым в кредитный договор, является согласие на осуществление проверок получателя бюджетного кредита на предмет соблюдения условий, целей и порядка его предоставления уполномоченным органом и органом финансового контроля.
На основании изложенного можно выделить три группы условий предоставления бюджетного кредита:
1) условия, предусмотренные законом (решением) о бюджете;
2) условия, указанные в БК РФ (иных нормативных правовых актах, регулирующих бюджетные правоотношения);
3) условия, указанные в договоре о предоставлении кредита, с учетом условий для договоров данного вида, указанных в Гражданском кодексе Российской Федерации.
Таким образом, условиями предоставления бюджетного кредита будут являться в том числе условия о его возврате и уплате процентов за пользование им. В связи с этим представляет определенные трудности отграничение указанного бюджетного нарушения от нарушений, предусмотренных статьями 306.5, 306.6 БК РФ. Полагаем, что такая нечеткость разграничения объективной стороны бюджетных нарушений может привести к возможному оспариванию субъектами нарушения решений о применении бюджетной меры принуждения по статье 306.7 БК РФ и административного наказания по статье 15.15.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).
В связи с этим целесообразно внести изменения в статью 306.7 БК РФ, дополнив ее после слов "из другого бюджета бюджетной системы Российской Федерации" словами "за исключением условий о возврате бюджетного кредита и перечислении платы за пользование бюджетным кредитом".
Статьей 306.8 БК РФ предусмотрено, что нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы средств, использованных с нарушением условий предоставления (расходования) межбюджетного трансферта, и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).
Федеральным законом от 29.12.2015 N 406-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" с 1 января 2016 г. объективная сторона данного нарушения дополнена нарушением условий расходования межбюджетных трансфертов <20>.
——————————–
<20> Федеральный закон от 29.12.2015 N 406-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Российская газета. 31.12.2015. N 297.

Условия предоставления межбюджетных трансфертов предусмотрены Бюджетным кодексом Российской Федерации. Согласно пункту 1 статьи 130 "Условия предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета" БК РФ, пункту 1 статьи 136 "Основные условия предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации" БК РФ, межбюджетные трансферты из федерального бюджета, межбюджетные трансферты из бюджетов субъектов Российской Федерации местным бюджетам (за исключением субвенций) предоставляются при условии соблюдения органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах.
В соответствии с абзацем 2 пункта 1 статьи 130, статьей 129 БК РФ правила предоставления межбюджетных трансфертов - субсидий бюджетам субъектов Российской Федерации, субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации, иных межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации устанавливаются нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.
Согласно пункту 2 Правил формирования, предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 30.09.2014 N 999 <21> (далее - Правила 999), цели и условия предоставления и расходования субсидий устанавливаются законами Российской Федерации и (либо) принятыми в соответствии с ними подзаконными нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.
——————————–
<21> Постановление Правительства Российской Федерации от 30.09.2014 N 999 "О формировании, предоставлении и распределении субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 13.10.2014. N 41. Ст. 5536.

В соответствии с пунктом 4 Правил 999 правила предоставления субсидий должны содержать в том числе условия предоставления и расходования субсидий.
Правила предоставления различных видов субсидий, утвержденных Правительством Российской Федерации, содержат в тексте отдельный пункт (пункты) "условия предоставления субсидии".
Правила предоставления иных межбюджетных трансфертов, как правило, не содержат пунктов "условия предоставления межбюджетных трансфертов", "условия расходования межбюджетных трансфертов" <22>.
——————————–
<22> См., напр.: Правила предоставления межбюджетных трансфертов… (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2007 N 917) // Собрание законодательства Российской Федерации. 31.12.2007. N 53. Ст. 6614; Правила финансового обеспечения в 2016 году оказания высокотехнологичной медицинской помощи… (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2015 N 1478) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru.

В связи с этим, как нам видится, условия предоставления иных межбюджетных трансфертов могут содержаться в любых положениях указанных правил либо в соответствующих соглашениях о предоставлении межбюджетных трансфертов.
Условия расходования межбюджетных трансфертов содержатся, как правило, в заключаемых в соответствии с указанными правилами соглашениях о предоставлении межбюджетных трансфертов.
Таким образом, согласно статьям 130, 136 БК РФ, условием предоставления межбюджетных трансфертов является соблюдение органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства Российской Федерации о налогах и сборах, при этом правилами предусмотрены специальные условия по каждому виду межбюджетных трансфертов.
Пунктом 8 Правил 999 и принимаемыми в соответствии с ними правилами предоставления субсидий предусматривается условие предоставления субсидии "наличие в бюджете субъекта Российской Федерации бюджетных ассигнований на исполнение расходного обязательства субъекта Российской Федерации, софинансирование которого осуществляется из федерального бюджета".
По данному бюджетному нарушению органы Росфиннадзора нередко направляли в Минфин России уведомления о применении бюджетных мер принуждения в отношении получателей межбюджетных трансфертов в случаях невыделения средств из бюджета субъекта РФ на исполнение расходных обязательств субъекта (неосуществления финансирования), при этом в бюджете субъекта указанные средства предусмотрены, то есть формальное условие предоставления субсидии выполнено.
При этом в Правилах 999 и принимаемых в соответствии с ними правилах предоставления субсидий такое условие, как выделение средств из бюджета субъекта Российской Федерации (осуществление финансирования), отсутствует либо не является условием предоставления субсидии. При квалификации вышеуказанных деяний орган финансового контроля был вынужден ссылаться на соответствующие пункты соглашений о предоставлении субсидии, которые не являются нормативными правовыми актами. Указанное могло являться основанием для оспаривания в суде правовых актов о применении мер ответственности за нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов.
Таким образом, единообразная практика применения мер ответственности за нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов к финансовому органу субъекта Российской Федерации, главному распорядителю (распорядителю), получателю межбюджетных трансфертов отсутствовала: в одних случаях указанные субъекты нарушений привлекались за несоблюдение пунктов Правил - условий предоставления субсидии, в других случаях - за нарушение иных пунктов Правил, не относящихся к таковым.
Указанная ситуация в основном разрешена с принятием Федерального закона от 29.12.2015 N 406-ФЗ, согласно которому, как уже отмечалось, бюджетным нарушением признано нарушение не только условий предоставления, но и условий расходования межбюджетных трансфертов.
В соответствии с позицией Минфина России, осуществляющего нормативно-правовое регулирование в сфере применения бюджетных мер принуждения, указанные меры применяются не по всем выявленным бюджетным нарушениям. По совершенным бюджетным нарушениям, по которым нарушения устранены виновным субъектом после поступления в Минфин России сведений об их совершении (уведомлений о применении бюджетных мер принуждения), Минфин России письмом от 08.12.2015 N 02-10-11/71520 сообщал о признании указанных уведомлений исполненными без применения бюджетных мер принуждения <23>.
——————————–
<23> Письмо Минфина России от 08.12.2015 N 02-10-11/71520.

На основании вышеизложенного можно отметить, что практика применения норм БК РФ, посвященных бюджетным нарушениям, не всегда соответствует закону. Применение бюджетных мер принуждения осуществляется не во всех случаях совершенных бюджетных нарушений. При квалификации указанных деяний необходимо руководствоваться постановлениями высших судов РФ, а также позицией Минфина России, изложенной в его многочисленных письмах.

Литература

1. Абрамова А.Е., Кучеров И.И., Моисеенко М.А. Бюджетное право: Учебник / Под ред. Н.А. Саттаровой. М.: Деловой двор, 2009. С. 145.
2. Армасова Е.Р. Ответственность, предусмотренная законодательством, связанная с предоставлением бюджетного кредита // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет. 2014. N 3. С. 53 - 58.
3. Востриков Г.Г. Ответственность за нарушение бюджетного законодательства // Право и экономика. 2009. N 2.
4. Комягин Д.Л. Бюджетное право России: Учебное пособие / Под ред. А.Н. Козырина. М.: Институт публично-правовых исследований, 2011.
5. Конюхова Т.В. Бюджетное право как подотрасль финансового права // Журнал российского права. 2009. N 4.
6. Крохина Ю.А. Финансовое правонарушение: понятие, состав и санкции // Финансовое право. 2004. N 3.
7. Мелехин А.В. Теория государства и права: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2009. С. 407.

Т.Ю. ШИДЛОВСКАЯ, С.А. АНДРЕЕВ

СТ 15.15.2 КоАП РФ

1. Нарушение кредитором условий предоставления бюджетного кредита, за исключением случаев, предусмотренных статьей 15.14 настоящего Кодекса, -

2. Нарушение заемщиком условий предоставления бюджетного кредита, предоставленного бюджету бюджетной системы Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных статьей 15.14 настоящего Кодекса, -

влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до двух лет.

3. Нарушение заемщиком условий предоставления бюджетного кредита, предоставленного юридическому лицу, за исключением случаев, предусмотренных статьей 15.14 настоящего Кодекса, -

влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от десяти тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от 2 до 12 процентов суммы полученного бюджетного кредита.

Комментарий к Ст. 15.15.2 Кодекса об Административных Правонарушениях РФ

В Бюджетном кодексе РФ устанавливается правило, в соответствии с которым нарушение финансовым органом условий предоставления бюджетного кредита, предоставленного одному бюджету бюджетной системы РФ из другого бюджета бюджетной системы РФ, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы бюджетного кредита и (или) платы за пользование им и (или) приостановление предоставления бюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

Объект данного правонарушения связан с посягательством на нормальный порядок бюджетного кредитования в Российской Федерации.

2. Объективная сторона правонарушения, предусмотренного ч. 1 комментируемой статьи, связана с нарушением кредитором условий предоставления бюджетного кредита.

3. Объективная сторона правонарушения, предусмотренного ч. 2 комментируемой статьи, связана с нарушением заемщиком условий предоставления бюджетного кредита, предоставленного бюджету бюджетной системы РФ.

4. Объективная сторона правонарушения, предусмотренного ч. 3 комментируемой статьи, связана с нарушением заемщиком условий предоставления бюджетного кредита, предоставленного юридическому лицу.

5. Субъекты правонарушения по данной статье - должностные лица и юридические лица.

6. Дела об административных правонарушениях по комментируемой статье рассматривают федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, и органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере (ст. ст. 23.7, 23.7.1 КоАП РФ).

1. Объектом комментируемого правонарушения являются общественные отношения, возникающие в сфере бюджетных отношений.

С объективной стороны рассматриваемое административное правонарушение характеризуется нарушением виновным лицом - кредитором условий предоставления бюджетного кредита.

В случае нарушения условий предоставления бюджетного кредита, предоставленного бюджету бюджетной системы РФ заемщиком, он подлежит привлечению к административной ответственности по ч.

2 комментируемой статьи.

Объективная сторона административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 комментируемой статьи, характеризуется совершением юридическим лицом аналогичных действий, направленных на уклонение от перечисления платы за пользование бюджетным кредитом.

Если заемщиком является юридическое лицо, ответственность за совершение виновных действий, составляющих объективную сторону рассматриваемого административного правонарушения, наступает по ч. 3 рассматриваемой нормы права.

Следует обратить внимание на то, что виновное лицо не может быть привлечено к административной ответственности по рассматриваемой статье, в случае если его действия подпадают под признаки состава административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.14 КоАП РФ.

С субъективной стороны рассматриваемый состав административного правонарушения характеризуется неосторожной (небрежностью) или умышленной формами вины.

В качестве субъектов административной ответственности выступают граждане, индивидуальные предприниматели, юридические лица и должностные лица.

За какие нарушение требований бюджетного законодательства и других нормативных актов могут привлечь к ответственности должностных лиц казенных учреждений? Рассмотрим основные виды нарушений и последствия за их совершение.

Нарушения бюджетного законодательства

Казенные учреждения являются участниками бюджетного процесса и на них распространяются нормы, установленные БК РФ. Понятие бюджетного нарушения, их виды и бюджетные меры принуждения, применяемые за их совершение, предусмотрены гл. 29 и 30 БК РФ. В ходе проверок деятельности казенных учреждений выявляются бюджетные нарушения, указанные в таблице 1.

Таблица 1

Меры бюджетного принуждения, предусмотренные кодексом, применяются к юридическим лицам. Вместе с тем в соответствии с п. 7 ст. 306.2 БК РФ наряду с применением бюджетных мер принуждения применяются меры ответственности в случаях, предусмотренных законодательством РФ, в частности КоАП РФ.

Административная ответственность

Административной ответственности в соответствии со ст. 2.4 КоАП РФ подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Перечень административных правонарушений в области финансов установлен гл. 15 КоАП РФ. Целый ряд мер предусмотрен за нарушения бюджетного законодательства и нормативных актов, регулирующих ведение бюджетного учета и представление бюджетной отчетности (табл. 2).

Таблица 2

Следует отметить, что по отдельным статьям (15.14, 15.15.6) к административной ответственности может быть привлечено .

Распространенные правонарушения

Нарушение порядка представления бюджетной отчетности.

Порядок составления и представления бюджетной отчетности установлен приказом Минфина РФ от 28.12.2010 №191н «Об утверждении Инструкции о порядке составления и представления годовой, квартальной и месячной отчетности об исполнении бюджетов бюджетной системы РФ» (далее - Инструкция № 191н). Согласно п. 10 Инструкции №191н, получатель бюджетных средств представляет бюджетную отчетность своему вышестоящему распорядителю (главному распорядителю) бюджетных средств в установленные им сроки.

Таким образом, подлежат привлечению к ответственности должностные лица за нарушение сроков представления отчетности, установленных распорядителем или представление не в полном объеме всех предусмотренных форм.

Помимо указанных противоправных действий, неотражение в бюджетном учете фактов хозяйственной жизни, повлекших искажение данных отчетности квалифицируется как ненадлежащее исполнение возложенных служебных обязанностей и также влечет административную ответственность должностных лиц (такое разъяснение доведено, например, территориальным управлением Росфиннадзора в г. Санкт-Петербурге).

Нарушение порядка составления, утверждения и ведения бюджетных смет.

В силу пункта 1 ст. 221 БК РФ бюджетная смета казенного учреждения составляется, утверждается и ведется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится казенное учреждение, в соответствии с Общими требованиями к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет казенных учреждений, утвержденными приказом Минфина РФ от 20.11.2007 № 112н.

Утвержденные показатели бюджетной сметы казенного учреждения должны соответствовать доведенным до него лимитам бюджетных обязательств на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств по обеспечению выполнения функций казенного учреждения.

Как указано в п. 6 Общих требований, к представленной на утверждение смете прилагаются обоснования (расчеты) плановых сметных показателей, использованных при формировании сметы, являющихся неотъемлемой частью сметы. Таким образом, обоснования (расчеты) плановых сметных показателей являются неотъемлемой частью сметы, следовательно, утверждение сметы без подобного обоснования (расчетов) части сметных показателей является неправомерным и влечет административную ответственность.

Письмами Минфина РФ от 29.04.2015 №02-06-05/25080 и от 07.05.2015 №02-10-07/26357 даны разъяснения о возможности привлечения к административной ответственности по статье 15.15.7 КоАП РФ. Так, непредставление получателем средств федерального бюджета в орган Федерального казначейства Сведений об обязательстве, возникшем на основании государственного контракта, договора, соглашения (ф. 0531702) в течение установленного срока (6 рабочих дней) не может рассматриваться как нарушение порядка учета бюджетных обязательств. Разъяснено, что порядок учета бюджетных обязательств получателем бюджетных средств (субъектом учета) регламентируется Инструкцией по применению Единого плана счетов бухгалтерского учета для органов государственной власти (государственных органов), органов местного самоуправления, органов управления государственными внебюджетными фондами, государственных академий наук, государственных (муниципальных) учреждений, утвержденной приказом Минфина РФ от 01.12.2010 №157н. Основные положения по учету показателей принятых учреждением бюджетных обязательств (денежных обязательств) на счетах раздела «Санкционирования расходов экономического субъекта» определены п. 318 – 320 Инструкции.

Нарушение порядка принятия бюджетных обязательств, заключающееся в принятии бюджетных обязательств в размерах, превышающих утвержденные бюджетные ассигнования и (или) лимиты бюджетных обязательств, за исключением случаев, предусмотренных бюджетным законодательством РФ и иными нормативными правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения.

Обратите внимание! В отдельных случаях руководитель казенного учреждения не подлежит ответственности, если им приняты все возможные меры по недопущению нарушения бюджетного законодательства.

Так, согласно разъяснениям, Территориального управления Росфиннадзора в г. Санкт-Петербурге вина руководителя не установлена за превышение принятых обязательств по исполнительным листам с учетом своевременного направления запроса-требования о необходимости выделения дополнительных лимитов и объемов финансирования расходов.

Кроме рассмотренных выше, должностные лица казенных учреждений, наделенных полномочиями главных распорядителей (распорядителей) бюджетных средств могут быть привлечены к административной ответственности за совершение административных правонарушений, указанных в табл. 3.

Таблица 3

Подробнее остановимся на нормах законодательства, регулирующих деятельность учредителя в отношении подведомственных учреждений.

Согласно п. 1 ст.78.1 БК РФ бюджетным и автономным учреждениям из бюджета предоставляются субсидии на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ). Помимо указанной субсидии предоставляются субсидии на иные цели.

В соответствии с п.3 ст. 9.2 Закона о некоммерческих организациях и п. 2.2 ст. 4 Закона об автономных учреждениях уменьшение объема субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания в течение срока его выполнения осуществляется только при соответствующем изменении государственного (муниципального) задания. Несоблюдение данного условия является одним из оснований для привлечения учредителя к ответственности за нарушение условий предоставления субсидий.

В соответствии со ст. 6 БК РФ государственное (муниципальное) задание представляет собой документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания государственных (муниципальных) услуг (выполнения работ).

Порядок формирования государственного (муниципального) задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются:

1) Правительством РФ – в отношении федеральных бюджетных и автономных учреждений;

2) высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ – в отношении бюджетных учреждений субъекта РФ;

3) местной администрацией муниципального образования – в отношении муниципальных бюджетных учреждений.

На основании ч. 3 ст. 69.2 БК РФ государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг формируется на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период (с возможным уточнением при составлении проекта бюджета).

Государственное задание устанавливает показатели, характеризующие качество и (или) объем (содержание) государственной услуги (работы), а также порядок ее оказания (выполнения).

Несоблюдение сроков и состава показателей будет квалифицировано как нарушение порядка формирования государственного (муниципального) задания.

Кто отвечает за протоколы об административных правонарушениях

Полномочия по составлению протоколов.

На основании п. 3 части 5 статьи 28.3 КоАП РФ протоколы об административных правонарушениях, вправе составлять инспекторы Счетной палаты РФ, уполномоченные должностные лица контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации. При выявлении нарушений в ходе контрольных мероприятий протоколы также вправе составлять и должностные лица Федерального казначейства, а в отношении должностных лиц муниципального казенного учреждения – должностные лица органов исполнительной власти, осуществляющих муниципальный финансовый контроль и муниципальных контрольно-счетных органов.

Полномочия по рассмотрению дел об административной ответственности.

Согласно статьям 23.7 и 23.7.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 15.1, 15.4 – 15.15.16, рассматривают федеральный орган исполнительной власти, и органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, в пределах своих бюджетных полномочий. Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, является Федеральное казначейство.

За что можно избежать наказания

Необходимо отметить, что существует ограничение срока, в течение которого лица, допустившие административные правонарушения могут быть привлечены к ответственности. В силу ст. 4.5 КоАП постановление по делу об административном правонарушении:

за нарушение бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, не может быть вынесено по истечении двух лет со дня совершения административного правонарушения (при длящемся административном правонарушении сроки начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения);

за административные правонарушения, влекущие применение административного наказания в виде дисквалификации, лицо может быть привлечено к административной ответственности не позднее одного года со дня совершения административного правонарушения, а при длящемся административном правонарушении - одного года со дня его обнаружения.

Кроме того, следует отметить, что при рассмотрении дела об административном правонарушении, учитывается его значительность. Согласно ст. 2.9. КоАП РФ при малозначительности совершенного административного правонарушения орган, должностное лицо, уполномоченные решить дело об административном правонарушении, могут освободить лицо, совершившее административное правонарушение, от административной ответственности и ограничиться устным замечанием.

Помимо указанных выше оснований к административной ответственности должностные лица (главные бухгалтеры) могут быть привлечены при выявлении фактов, указанных в табл. 4.

Таблица 4

Взыскание ущерба

В случае, когда в ходе контрольного мероприятия установлены факты причинения ущерба РФ, субъекту РФ, муниципальному образованию и в соответствии со статьей 270.2 БК РФ органами государственного (финансового) контроля может быть вынесено предписание, содержащее требование о возмещении причиненного ущерба. Позиция Минфина РФ, изложенная в письме от 29.12.2014 №02-01-10/68389, заключается в том, что возмещение ущерба, нанесенного в связи с нарушением бюджетного законодательства и иных нормативно-правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, должно осуществляться или обеспечиваться лицом, допустившим указанное нарушение. При этом в соответствии с ч. 4 ст. 270.2 БК РФ в случае неисполнения предписания вопрос о возмещении средств, использованных с нарушением бюджетного законодательства и иных нормативно-правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, решается в судебном порядке.