Организации осуществляющие отдельные публичные полномочия. Публично-властные полномочия

Существо публичного полномочия

Предметом административно-правовой науки являются проблемы разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами РФ. Конституцией РФ установлены публичные полномочия, отнесенные:

• а) к ведению Российской Федерации, т.е. федеральные полномочия (ст. 71 Конституции РФ). Реализация федеральных полномочий осуществляется федеральными законами (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ);
• б) к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ (ч. 1 ст. 72 Конституции РФ). Предметы совместного ведения включают в себя две группы полномочий – полномочия, отнесенные к ведению Российской Федерации и к ведению субъектов РФ (ст. 73 Конституции РФ), применительно к которым установлены единые правила правовой регламентации. Реализация полномочий осуществляется в соответствии с федеральным законом, определяющим унифицированный порядок правового регулирования, согласно которому субъекты РФ принимают законы и иные нормативные правовые акты (ч. 2 ст. 76 Конституции РФ);
• в) к исключительному ведению субъектов РФ. В отличие от полномочий, отнесенных к предметам совместного ведения и указанных в ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, полномочия, отнесенные к исключительному ведению республик (государств) в составе России, устанавливаются их конституциями, а применительно к краям, областям, городам федерального значения, автономной области и автономным округам – их уставами. В целях реализации таких полномочий в случаях, предусмотренных конституциями (уставами) субъекта РФ, соответствующим исполнительно-распорядительным органом принимается закон субъекта РФ или иной нормативный правовой акт (ч. 4 ст. 76 Конституции РФ);
• г) к ведению муниципальных образований. Полномочия, отнесенные к исключительному ведению муниципальных образований, устанавливаются их уставами. Унифицированный порядок правового регулирования применительно к таким полномочиям устанавливается федеральным законом, а в соответствующих случаях также и законом субъекта РФ (ст. 12, ч. 2 ст. 132 Конституции РФ).

Таким образом, применительно к каждой из перечисленных групп публичных полномочий установлен специальный порядок правовой регламентации, в соответствии с которым принимается соответствующий закон, ведомственный нормативный правовой акт или иной подзаконный акт. Государственное право рассматривает лишь политико-правовые основы указанных категорий. В частности, оно не изучает методы реализации конституционных норм о разграничении компетенции. Одним из таких методов являются договорные отношения федеральных министерств и ведомств, их территориальных органов с органами исполнительной и законодательной власти субъектов РФ.

Объектом исследования науки государственного права являются организация деятельности законодательной власти, процедура выборов и принципы функционирования представительных органов на федеральном уровне и в субъектах РФ. Однако реализация полномочий, отнесенных Конституцией РФ к ведению обеих палат парламента (ст. 102 и 103) затрагивает сферу административного регулирования.

Соотношение административного и гражданского законодательства. Публичные имущественные отношения, административные процедуры их возникновения, изменения и прекращения

Имущественные отношения регламентируются не только гражданским, но и административным и иным публичным законодательством. Возникновение, изменение или прекращение имущественных отношений, обусловленных субординационной подчиненностью их участников, регламентируется административным и иным публичным законодательством, нормы гражданского законодательства в этой сфере имущественных отношений не применяются (п. 3 ст. 2 ГК РФ). Правомочия владения, пользования и распоряжения публичным имуществом регулируются административным законодательством, а возникающие в этой сфере имущественные отношения относятся к публичным имущественным отношениям. Обязательным участником таких отношений являются органы исполнительной власти, иные публичные органы или уполномоченные ими должностные лица.

Возникновение, изменение и прекращение публичных имущественных отношений обусловлено фискальными и иными общегосударственными потребностями. Такие отношения могут возникать по инициативе публичного органа; в иных случаях их возникновение опосредовано исполнением имущественных обязанностей граждан и субъектов предпринимательства, установленных федеральным законом.

Публичные имущественные отношения возникают:

• в сфере ценового регулирования. Федеральные органы исполнительной власти устанавливают предельные размеры цен (тарифов) за выполнение работ, оказание услуг, либо в соответствии с их решением работы, услуги предоставляются бесплатно (отдельные виды образовательных, медицинских и информационных услуг). Осуществление указанных публичных правомочий непосредственно сказывается на имущественном статусе субъекта предпринимательства, выполняющего работы или предоставляющего услуги в соответствии с установленными государством ценами (тарифами);
• при осуществлении публичным органом имущественных правомочий, например правомочия собственника объектов недвижимости, находящихся в ведении публичной коммерческой организации (федеральные (муниципальные) унитарные предприятия) либо публичного некоммерческого учреждения (лечебного, образовательного и иного учреждения). Правомочия по управлению федеральной недвижимостью и движимым имуществом входят в компетенцию федеральных агентств, а в некоторых случаях – федеральных министерств и федеральных служб, подчиненных Президенту РФ (в частности, такие полномочия отнесены к ведению МИДа, Минобороны, МЧС, ФСБ и др.). Публичный орган непосредственно осуществляет имущественные правомочия либо назначает должностных лиц, уполномоченных распоряжаться государственным имуществом ;
• при установлении дополнительных имущественных обязанностей граждан и субъектов предпринимательства (например, фискальных обязанностей), при реквизиции имущества, установлении сервитута, изъятии негосударственной недвижимости в целях обеспечения публичных потребностей. В этих целях создаются специальные публичные органы, контролирующие исполнение указанных обязанностей (например, ФСФМ проверяет исполнение коммерческими организациями обязанностей, обусловленных проведением внутреннего контроля). Установление дополнительных имущественных обязанностей означает ограничение прав лица, применительно к которому обязанности предусмотрены. Подобные ограничения могут быть введены исключительно федеральным законом ;
• в сфере правоохранительной деятельности. Федеральные органы исполнительной власти и иные публичные органы (их должностные лица) применяют имущественные санкции к нарушителям (административные наказания, например, в виде конфискации) либо меры пресечения к лицам, подозреваемым в совершении правонарушения (например, временный запрет деятельности). Наряду с вышеуказанными административными санкциями федеральные службы и другие публичные органы применяют публичные санкции в виде приостановления деятельности лицензии. Публичные санкции влекут за собой временное прекращение имущественного правомочия (при применении санкций в виде лишения специального права), либо вследствие их применения право пользования вещью прекращается полностью (при конфискации вещи).

Тот же публичный орган или уполномоченное должностное лицо, в соответствии с решением которого было установлено имущественное правомочие публичного органа или публичной организации, принимает акт о его изменении, приостановлении или прекращении. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 30 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ "Об общественных объединениях" в интересах обеспечения государственной и общественной безопасности устанавливается имущество, которое не может находиться в собственности общественного объединения.

12. Tulyanskiy D.V. Stadiya ispolneniya prigovora v ugolovnom sudo-proizvodstve: Dis. ... kand. yurid. nauk. M., 2004.

13. Sovetskoe ispravitel"no-trudovoe pravo: Uchebnik / Pod red. N.A. Struchkova, Yu.M. Tkachevskogo. M., 1983.

14. Kriminologiya. Ispravitel"no-trudovoe pravo. Istoriya yuridicheskoy nauki / Otv. red. chlen-korrespondent AN SSSR V.N. Kudryavcev. M., 1977.

15. SviridovM.K. Poryadok razresheniya del ob uslovno-dosrochnom osvobozhdenii ot nakaza-niya. Tomsk, 1972.

16. Shabalina L.A. Podgotovka i naznachenie sudebnogo zasedaniya v proizvodstve po rassmo-treniyu i razresheniyu voprosov, svyazannyh s ispolneniem prigovora // Vestnik Kuzbasskogo instituta. 2014. № 4 (21).

ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ СТАТУСА ОРГАНИЗАЦИЙ, НАДЕЛЕННЫХ ОТДЕЛЬНЫМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ИЛИ ИНЫМИ ПУБЛИЧНЫМИ ПОЛНОМОЧИЯМИ

Кулик кандидат юридических наук,

Татьяна Юрьевна доцент кафедры процессуального права,

Южно-Российский институт управления - филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (344002, Россия, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70/54) E-mail: [email protected]

Аннотация

В статье рассматриваются проблемы определения процессуального статуса организаций, которые не относятся к органам государственной власти или органам местного самоуправления, но наделены отдельными государственными или иными публичными полномочиями, что имеет большое значение при определении подсудности и порядка рассмотрения споров с участием таких организаций в арбитражном процессе.

Ключевые слова: публичные правоотношения, оспаривание решений, действий (бездействия), административное судопроизводство.

Переход к становлению рыночной экономики привел к возникновению в определенных сферах деятельности возникновение профессиональных участников, которые специализируются в отдельных областях, выполняя публичные полномочия в соответствие с компетенцией, четко определенной нормативно-правовыми актами. В свою очередь государство, признавая за такими субъектами самостоятельные функции, создает условия для эффективной защиты прав и законных интересов граждан и организаций. Зачастую отношения, возникающие с участи-

ем организаций, наделенных публичными полномочиями, носят сложный характер, затрагивая не только административные, но и гражданско-правовые начала, что, несомненно, ставит вопрос о порядке процессуальной защиты нарушенных прав. Особенное значение этот вопрос приобретает в случае обжалования решений, действий (бездействия) таких субъектов, как внебюджетные фонды, а также иных организаций, выполняющих публичные функции .

гражданском процессе также регулируется этот вид судопроизводства. Однако действующая до 15 сентября 2015 года гл. 25 ГПК РФ «Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» не содержит указания на возможность оспаривания в этом порядке решений, действий (бездействия) организаций, наделенных публичными полномочиями. Не предусмотрено данной главой и оспаривание ненормативных правовых актов указанной группы субъектов.

Что касается Кодекса административного судопроизводства РФ, который вступает в силу 15 сентября 2015 г. (за исключением отдельных положений), то гл. 22 КАС РФ также использует формулировку «организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями».

Анализ Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 года № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» позволяет, однако, сделать вывод о том, что порядок, предусмотренный гл. 25 ГПК РФ распространяется и на обжалование деятельности организаций и даже индивидуальных предпринимателей, когда такая деятельность осуществляется при выполнении публичных полномочий, переданных им в установленном порядке (пункт 5 постановления).

Так, Верховный Суд РФ указывает, что в предусмотренном гл. 24 порядке могут быть обжалованы действия юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, аккредитованных для выполнения работ по сертификации, государственных учреждений, уполномоченных на проведение государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов (статьи 2, 21, 26, 32 Федерального закона «О техническом регулировании»), государственных учреждений, подведомственных федеральному органу исполнительной вла-

сти, осуществляющему кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости (статья 3 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости»). Кроме того, пункт 5 указанного Постановления гласит, что в этом порядке можно обжаловать и деятельность органов, которые не являются органами государственной власти и органами местного самоуправления, но наделены властными полномочиями в области государственного управления или распорядительными полномочиями в сфере местного самоуправления и принимают решения, носящие обязательный характер для лиц, в отношении которых они вынесены (например, дела об оспаривании решений квалификационных коллегий судей (статья 26 Федерального закона «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации»), решений призывных комиссий (пункт 7 статьи 28 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе», статья 15 Федерального закона «Об альтернативной гражданской службе»); дела об оспаривании решений органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, связанных с согласованием и разрешением на размещение, проектирование, строительство, реконструкцию, ввод в эксплуатацию, эксплуатацию, консервацию и ликвидацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, по мотиву нарушения прав и свобод заявителя, создания препятствия к их осуществлению; дела об оспаривании решений, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, нарушающих право граждан и организаций на доступ к информации (пункт 6 статьи 8 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»). Таким образом, суды расширительно толковали положения гл. 25 ГПК РФ, что фактически приближало ее по предмету рассмотрения к гл. 24 АПК РФ.

Из-за сложного характера целой группы отношений, возникающих с участием таких субъектов (предписания об устранении нарушений субъектом предпринимательской деятельности выдаются в рамках реализации властных полномочий, а сама проверка мо-

жет быть инициирована нарушением обязательств по заключенному договору, имеющему гражданско-правовую природу), бывает трудно определить вид судопроизводства в арбитражном процессе, в котором должно рассматриваться такое дело.

В этом случае целесообразно рассмотреть особенности статуса субъекта, издавшего оспариваемый ненормативный правовой акт, принявшего решение или совершившего оспариваемое действие (бездействие).

Законодатель, упоминая в названии главы 24 АПК РФ организации, наделенные федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, не дает четкого определения понятия данных организаций и особенностей их правового статуса, необходимые и достаточные для рассмотрения дела в порядке, предусмотренном главой 24 АПК РФ.

Единый подход к ответу на эти вопросы отсутствует и в науке и в судебной практике арбитражного процессуального права. М. Петров, например, вообще относит к этой категории организаций «субъектов, имеющих частно-правовую природу» (нотариат, третейские суды и т.п.), и даже коммерческие организации .

Интересной в связи с этим является позиция Конституционного Суда РФ. Конституционный Суд РФ неоднократно в своих постановлениях подчеркивал, что публично-значимые функции могут возлагаться не только на государственные или муниципальные органы, но и на иных субъектов, не относящихся к публичной власти. Так, в Постановлении Конституционного Суда РФ от 19.05.1998 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 2, 12, 17, 24 и 34 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате» указывается на выполнение публичных функций нотариатом: «Нотариат в Российской Федерации служит целям защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц, что гарантирует доказательственную силу и публичное признание нотариально оформленных документов. Осуществление нотариальных функций от имени государства (ст. 1 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате) предопределяет публично-правовой нотариусов статус.. ..Публично-

правовое предназначение нотариальных палат проявляется прежде всего в том, что они осуществляют контроль за исполнением нотариусами, занимающимися частной практикой, своих профессиональных обязанностей.. Нотариальные палаты выполняют и другие специфические публично значимые задачи..Именно в силу публичного предназначения нотариальных палат для их организации неприемлем принцип добровольности, характерный для членства в других объединениях».

В Постановлении от 19.12.2005 № 12-П «По делу о проверке конституционности абзаца восьмого пункта 1 статьи 20 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве)» в связи с жалобой гражданина А.Г. Меженцева» Конституционный Суд РФ отмечает, что «одним из таких средств, направленных на защиту как частных, так и публичных интересов, является институт банкротства. В рамках его правовой регламентации с учетом конституционных принципов соразмерности государственного вмешательства в права и свободы граждан, баланса частных и публичных интересов федеральный законодатель вправе наделить рядом публичных нормотворческих, исполнительно-распорядительных, контрольных полномочий автономные публично-правовые субъекты - саморегулируемые организации арбитражных управляющих».

В определении от 01.06.2010 № 782-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Лазарева Николая Сергеевича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 статьи 29 Федерального закона «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» указывается, что «адвокаты, на которых законом возложена публичная обязанность обеспечивать защиту прав и свобод человека и гражданина (в том числе по назначению судов), осуществляют деятельность, имеющую публично-правовой характер, реализуя тем самым гарантии права каждого на получение квалифицированной юридической помощи».

Таким образом, Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно отмечал, что отдельные публично значимые функции могут быть возложены законодателем и на иные субъекты, не относящиеся к

системе публичной власти, а соответствующие гарантии могут быть им установлены в порядке дополнительного обеспечения прав и свобод человека и гражданина с учетом в том числе характера деятельности тех или иных организаций, как имеющей публично-правовое значение, и конкретных условий развития политико-правовой системы Российской Федерации. Такой же позиции придерживается Европейский Суд по правам человека при рассмотрении вопросов об ответственности государства за действия негосударственных организаций в случае, если такие организации выполняют публичную функцию (постановления от 23 ноября 1983 года по делу «Ван дер Мюсселе (Van der Mussele) против Бельгии», от 25 марта 1993 года по делу «Костелло - Робертс (Costello -Roberts) против Соединенного Королевства», от 16 июня 2005 года по делу «Шторк (Storck) против Германии» и др.) (постановление Конституционного Суда РФ от 18 июля 2012 года № 19 - П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного собрания Ростовской области»).

Представляется, что для отнесения того или иного субъекта к указанным организациям необходимо определить, какие именно публичные полномочия он выполняет. Более того, АПК РФ прямо указывает, что данные полномочия должны быть переданы соответствующему субъекту федеральным законом. По нашему мнению, наличие именно этих двух критерием является решающим для рассмотрения дела в порядке главы 24 АПК РФ. Целесообразно также определить, наделен ли соответствующий субъект властными полномочиями, дающими ему право осуществлять контроль за деятельностью граждан и организаций в той или иной сфере. Причем данные отношения должны носить «вертикальный» характер, поскольку в них отсутствует юридическое равенство сторон.

Необходимо обратить внимание на то, что термин «полномочия» не следует смешивать с понятием правосубъектности. Термин «полномочия» используется для определения

объема прав и обязанностей конкретного субъекта права, тогда как правосубъектность более широкое понятие, определяющее возможность субъектов права не только иметь права и создавать обязанности, но и обладать способностью осуществлять их своими действиями и нести ответственность за них.

Когда речь идет о полномочиях, чаще всего имеют в виду орган государственной власти, местного самоуправления или иную организацию, т.е., как правило, юридическое лицо публичного права. Поэтому можно говорить о том, что именно в публичном праве термину «полномочия» и его содержанию придается большее значение. Его можно определить как законодательно закрепленную и обоснованную компетенцию органа публичной власти, включающую возможность совершения того или иного юридического действия. Следовательно, публичные полномочия означают, что эти действия совершаются от имени государства в целях выполнения отдельных его функций.

Что касается понятия «федеральный закон», то в данном случае необходимо исходить из традиционного понимания закона, в теории государства и права определяемого как нормативный акт, обладающий высшей юридической силой, регулирующий наиболее важные вопросы общественной жизни, который принимается в особом порядке высшим представительным органом государственной власти либо народом . Будучи нормативным правовым актом, закон содержит общеобязательные правила поведения и рассчитан на неоднократное применение, что отличает его от ненормативных актов.

Рассмотрим особенности статуса организаций, наделенных публичными полномочиями, на примере внебюджетных фондов.

Анализ судебной практики показывает, что в некоторых случаях по правилам главы 24 АПК РФ рассматриваются дела о законности предписаний Фонда обязательного медицинского страхования. Арбитражные суды обосновывают такую позицию следующим. Предписание Фонда обязательного медицинского страхования, вынесенное по результатам проведения проверки целевого использования средств в системе обязательного меди-

цинского страхования, касается определенного лица (что придает ему признак индивидуальной определенности, характерной для ненормативного правового акта), возлагает обязанность на конкретных лиц и устанавливает срок выполнения данной обязанности, подписывается руководителем Фонда обязательного медицинского страхования (что соответствует критерию обязательности), Фонд обязательного медицинского страхования осуществляет функции государственного управления в сфере обязательного медицинского страхования (т.е. правоотношение характеризуется юридическим неравенством сторон) (решение Арбитражного суда Оренбургской области от 26 ноября 2007 года по делу № А47 - 8353/07АК - 21).

Кроме того, полномочия Фонда обязательного медицинского страхования определены Федеральным законом от 29.11.2010 № 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации. Часть 1 статьи 6 указанного закона относит к полномочиям Российской Федерации в сфере обязательного медицинского страхования, переданным для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, организацию обязательного медицинского страхования на территориях субъектов Российской Федерации. А часть 2 статьи 7 этого же закона определяет, какие права и обязанности по осуществлению полномочий, переданных в соответствии с частью 1 статьи 6, имеет Федеральный фонд. Федеральный фонд обязательного медицинского страхования реализует государственную политику в области обязательного медицинского страхования граждан как составной части государственного социального страхования (пункт 1 Устава Фонда обязательного медицинского страхования ). Поскольку Фонд может предоставлять организациям денежные средства, контролировать их использование, можно говорить об экономическом характере его деятельности, т.е. дела с его участием подведомственны арбитражным судам.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что Фонд обязательного медицинского страхования, осуществляет отдельные функции государственного контроля в соответствие с предоставленными ему федеральным

законом полномочиями, следовательно, его решения, действия (бездействие) должностных лиц Фонда могут обжаловаться в порядке административного судопроизводства, предусмотренном главой 24 АПК РФ (постановление Восемнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13 февраля 2008 года по делу № 18АП - 297/2008).

Частноправовые нормы не могут применяться к актам, изданным Фондом обязательного медицинского страхования. Его предписания устанавливают обязательные для исполнения действия в одностороннем порядке. А сам статус Фонда устанавливается публичными нормами. Следовательно, они относятся к административным актам и должны обжаловаться в порядке административного производства (решение Арбитражного суда Оренбургской области от 26 ноября 2007 года по делу № А47 -8353/2007АК - 21, постановление ФАС Уральского округа от 19 мая 2008 года по делу № Ф09 - 3604/08 - С1).

В судебной практике присутствует и другая точка зрения, согласно которой предписание Фонда ненормативным актом не признается, а само правоотношение рассматривается как гражданско-правовое. Причем суды указывают на необходимость в ходе судебного разбирательства исследовать вопрос о правовой природе как самого предписания, так и характера правоотношения. Вследствие этого суды прекращают производство по делу (постановление ФАС Уральского округа от 23 апреля 2008 года по делу № Ф09 - 2859/08 - С1).

Чаще всего в подобных решениях указывается на то, что ненормативные акты должны быть адресованы конкретному лицу, которому, собственно, и адресуется исполнение определенной обязанности. Причем стороны находятся в неравном с юридической точки зрения положении, поскольку одна из них обладает властными распорядительными полномочиями в отношении другой стороны. При отсутствии указанных признаков акт не может признаваться ненормативным и обжаловаться в порядке главы 24 АПК РФ (постановление ФАС Поволжского округа от 21 сентября 2004 года по делу № А06 - 633У -4/04).

Отказывая в рассмотрении законности предписания внебюджетных фондов, суды также ссылаются на наличие гражданско-правового договора, лежащего в основе оказания услуг (например, медицинских) гражданам в рамках обязательного медицинского страхования. Сторонами договора как раз и выступают Фонд обязательного медицинского страхования и учреждение здравоохранения. В рамках данного договора больница обязана обеспечить целевое и рациональное использование средств, выделяемых на нужды обязательного медицинского страхования. Поэтому нецелевое использование данных средств, по мнению судов, порождает гражданско-правовое обязательство неосновательного обогащения (постановление ФАС Уральского округа от 23 апреля 2008 года по делу № Ф09 - 2859/08 - С1). В связи с этим предписание Фонда не обладает признаками административного акта и не носит властного характера.

Гражданско-правовые нормы применяются к указанному договору и при рассмотрении споров, возникающих из отношений сторон такого договора, например, в случае взыскания убытков с Фонда обязательного медицинского страхования, причиненных неоказанием медицинских услуг, а также при взыскании с учреждений здравоохранения использованных не по целевому назначению денежных средств (постановление ФАС Северо-Западного округа от 12 марта2008 по делу № А26 - 4605/2007; постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 15 июля 2013 по делу № А74 - 1797/2013.).

Представляется, что более точной будет обоснованная выше точка зрения, согласно которой правоотношения, возникающие с участием Фонда медицинского страхования, будут носить публично-правовой характер. Фонд не может рассматриваться как субъект гражданско-правовых отношений, поскольку, несмотря на заключение договора страхования со страхователями, он носит характер обязательного и в большей части регламентируется не Гражданским кодексом РФ, а Законом об обязательном медицинском страховании, который и определяет порядок распределения бюджетных средств Фонда. Этот вывод также находит подтверждение в су-

дебной практике (постановление ФАС Уральского округа от 19 мая 2008 по делу № Ф09 - 3604/08 - С1).

В литературе также можно найти точку зрения, в соответствии с которой обязательное медицинское страхование является составной частью социального страхования (ст. 1 Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования»). Этот вывод обосновывается общностью целей обоих видов страхования - защитой населения от возможных неблагоприятных последствий в связи с изменением уровня доходов человека и невозможностью получения минимума услуг, необходимых для существования. В основе и медицинского, и социального страхования лежат обязательные, публично-правовые, начала, что не свойственно гражданскому праву, базирующемуся в основном на принципах диспозитивности и юридического равенства сторон .

Несмотря на наличие договорных отношений между Фондами страхования и учреждениями здравоохранения характер этого договора административно-, а не гражданско-правовой, т.к. одной из сторон такого договора является организация, наделенная публичными полномочиями и осуществляющая контроль за целевым использованием бюджетных средств, а предметом договора -выполнение функций, возложенных на нее государством . Поэтому даже наличие договора не должно рассматриваться как единственное и безусловное доказательство существования между сторонами гражданско-правовых отношений.

Аналогичными полномочиями обладают Фонд социального страхования и Пенсионный фонда РФ.

Так, Фонд социального страхования является страховщиком в силу прямого указания ст. 3 Федерального закона от 24 июля 1998 года «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний». В его компетенцию входит управление средствами государственного социального страхования (пункт 1 Постановления Правительства РФ «О Фонде социального страхования Российской Федерации»). Будучи специализированным финансово-кредитным

учреждением при Правительстве РФ, Фонд вправе контролировать деятельность страхователей по исполнению ими своих обязанностей, связанных с правильным исчислением и своевременной уплатой страховых взносов и за правильностью выплаты обязательного страхового обеспечения (подпункт 8 пункта 2 статьи 18 Федерального закона «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», статья 3 Федерального закона от 24 июля 2009 года № 212-ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования»). Таким образом, можно говорить о том, что Фонд социального страхования наделен законодателем публичными полномочиями в сфере осуществления государственной социальной политики и правом контроля за целевым использованием средств социального страхования.

Пенсионный фонд РФ, будучи страховщиком, осуществляющим обязательное пенсионное страхование в РФ (статья 5 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»), также вправе проводить у страхователей проверки правильности начисления и уплаты страховых взносов, требовать устранения выявленных нарушений. Кроме того, в обязанности Пенсионного фонда входит осуществление контроля за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью уплаты (перечисления) страховых взносов в Пенсионный фонд Российской Федерации, обеспечивать целевое использование средств обязательного пенсионного страхования, а также осуществлять контроль за их использованием (ст. 13 Федерального закона «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»). Следовательно, реализуя государственную политику в сфере обязательного пенсионного страхования граждан, Пенсионный фонд также выполняет возложенные на него государством функции, реализуя публичные полномочия.

Таким образом, для того, чтобы дело рассматривалось в арбитражном суде по правилам главы 24 АПК РФ, необходимо установить:

1) какие именно публичные полномочия выполняет организация, чей ненормативный акт, решение, а также действие (бездействие) должностного лица обжалуются в арбитражном суде;

2) предоставлены ли эти полномочия федеральным законом;

3) наделен ли соответствующий субъект властными полномочиями, исключающими юридическое равенство сторон, дающими ему право осуществлять контроль за деятельностью граждан и организаций в той или иной сфере.

Литература

1. Пастухова М.В. Разрешение споров, связанных с нарушением органами государственных внебюджетных фондов процедуры проведения проверок в отношении плательщиков страховых взносов и порядка принятия решений по их результатам // Арбитражные споры. 2014. № 3.

2. Петров М. Возможность и пределы применения главы 24 АПК РФ в спорах с коммерческими организациями, наделенными публичными полномочиями. [Электронный ресурс] URL: http://zakon.ru/Blogs/vozmozhnost_i_pr edely_primeneniya_glavy_24_apk_rf_v_ sporax_s_kommercheskimi_organizaciya mi_nadelenny/5183.

3. Алексеев С.С. Теория государства и права. М., 2011.

4. Постановление Правительства РФ от 29 июля 1998 года № 857 в ред. от 27 сентября 2014 года «Об утверждении устава Федерального фонда обязательного медицинского страхования» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 32. Ст. 3902.

5. Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Договоры о выполнении работ и оказании услуг (Книга 3). М.: Статут, 2006.

6. Розенфельд В.Г., Старилов Ю.Н. Проблемы современной теории административного договора // Правоведение. 2006. № 4.

Kulik Tatiana Urievna, Candidate of law, Associate professor of the department of processional law, South-Russian Institute of Management - branch of the Presidential Academy of the National Economy and Public Administration (70, Pushkinskaya St., Rostov-on-Don, 344002, Russian Federation). E-mail: [email protected]

REMEDIAL PROBLEMS OF DETERMINING THE STATUS OF ORGANIZATIONS WITH INDIVIDUAL PUBLIC OR OTHER PUBLIC AUTHORITY

The article considers the problem of determining the procedural status of organizations that do not apply to public authorities or local governments but endowed with certain state or other public authority, which is important in determining the jurisdiction and procedure of dealing with disputes involving such organizations in the arbitration process.

Keywords: public relations, challenging decisions, actions (inaction), the administrative proceedings.

1. Pastuhova M. V. Razreshenie sporov, svyazannyh s narusheniem organami gosudarstvennyh vnebudzhetnyh fondov procedury provedeniya proverok v otnoshenii platel"schikov strahovyh vznosov i poryadka prinyatiya resheniy po ih rezul"tatam // Arbitrazhnye spory. 2014. № 3.

2. Petrov M. Vozmozhnost" i predely primeneniya glavy 24 APK RF v sporah s kommercheskimi organizaciyami, nadelennymi publichnymi polnomo-chiyami. URL: http://zakon.ru/Blogs/vozmozhnost_i_predely_primeneniya_glavy_24_apk_rf_v_sporax_s_ kommercheskimi_organizaciyami_nadelenny/5183.

3. Alekseev S.S. Teoriya gosudarstva i prava. M., 2011.

4. Postanovlenie Pravitel"stva RF ot 29 iyulya 1998 goda № 857 v red. ot 27 sentyabrya 2014 goda «Ob utverzhdenii ustava Federal"nogo fonda obyazatel"nogo medicinskogo strahovani-ya» // Sobranie zakonodatel"stva RF. 1998. № 32. St. 3902.

5. BraginskiyM.I., Vitryanskiy V.V. Dogovornoe pravo. Dogovory o vypolnenii rabot i okaza-nii uslug (Kniga 3). M.: Statut, 2006.

6. Rozenfel"d V.G., Starilov Yu.N. Problemy sovremennoy teorii administrativnogo dogovora // Pravovede-nie. 2006. № 4.

РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ПРЕЮДИЦИИ В ОТЕЧЕСТВЕННОМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ

Чушенко аспирант кафедры процессуального права,

Дмитрий Николаевич Южно-Российский институт управления - филиал

Российской академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ (344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, д. 70/54) E-mail: [email protected]

Аннотация

В статье рассматриваются вопросы, связанные с институтом преюдиции в отечественном законодательстве и влиянием ее на эффективность судебной деятельности. Раскрываются вопросы нормативного регулирования преюдиции в отечественном законодательстве в период с середины XIX века и по настоящее время, а также проблемы правоприменительной практики.

Публично-властные полномочия

Данный признак является самым важным из всех, поскольку он вытекает из самого критерия деления юридических лиц на частные и публичные - для чьих интересов создается юридическое лицо. Как уже было отмечено, ЮЛПП создается в публичных, общественных интересах, для реализации которых ЮЛПП наделяется государственно-властными полномочиями. Такие полномочия могут иметь нормоустанавливающий, распорядительный или иной характер, но в целом это управленческие полномочия. Они имеют дискреционный характер, т.е. решения ЮЛПП, принимаемые им по своему усмотрению, но в пределах закона, распространяются на третьих лиц.

В литературе предлагается различать публичные функции (осуществление деятельности в интересах всего общества) и публично-властные полномочия (принятие решений нормативного и организационно-распорядительного характера), поскольку выполнение публичных функций можно осуществить в рамках уже существующих форм (например, в форме некоммерческих организаций), не прибегая тем самым к конструкции ЮЛПП сверх надобности. Поэтому представляется правильным в качестве основного признака ЮЛПП указывать на деление публично-властными полномочиями, в том числе регулятивного и надзорного характера, а осуществление деятельности в интересах всего общества будет являться производным по отношению к нему. Специфика деятельности ЮЛПП проявляется также в том, что в отличие от юридического лица частного права, которое может делать все, что не запрещено законом, оно вправе делать только то, что ему предписано или разрешено законом.

Осуществление публично-властных полномочий приводит к проблеме отграничения ЮЛПП от юридических лиц частного права, наделенных публично- правовыми полномочиями и публично-правовых образований. Различие между публично-правовыми образованиями и юридическими лицами публичного права может состоять в том, что по отношению к первым вторые выступают в качестве производных субъектов. Публичный субъект может создать юридическое лицо публичного права, в то время как последнее стать учредителем публичного субъекта не может. Сложнее ситуация обстоит с юридическими лицами частного права, наделенными публичными полномочиями в форме частно-государственного партнерства, аутсорсинга, выполнения социальных заказов и т.д. Тем не менее, их также можно отличить от ЮЛПП по таким чертам, как отсутствие специального

порядка учреждения, отсутствие связанности гражданско-правового статуса с публичным предназначением, это подтверждается тем, что наделение юридического лица частного права публичными полномочиями не влияет на объем гражданской правосубъектности, которая определяется учредительными документами, а не публично-правовым актом, и тем, что утрата полученных публичных функций не приводит к ликвидации юридического лица частного права.

Наделение публично-властными полномочиями обусловливает и сферы отношений, в рамках которых ЮЛПП функционируют. Представляется разумной и обоснованной точка зрения, что ЮЛПП должны использоваться в сферах, где целесообразно осуществление публичных функций на децентрализованной основе (т. е. вне систем органов государственной власти и местного самоуправления), а также там, где необходимо создание одного «активного центра», осуществляющего на эксклюзивной основе определенные публичные функции, которые невозможно или неэффективно осуществлять на конкурентной основе.

Из признака наличия публично-властных полномочий и связи с органами власти (механизмы взаимодействия будут показаны в §1.3) также следует другая отличительная черта ЮЛПП - особый порядок создания, который по своей сути является распорядительным, осуществляется «сверху» путем принятия нормативного акта, в котором закрепляется статус создаваемого ЮЛПП. Процедура создания также имеет особенности, связанные с публичной сущностью ЮЛПП - не требуется государственная регистрация, получение лицензии и т. д.

Помимо прочего, осуществление властных полномочий предполагает издание обязывающих актов, следовательно, можно говорить о наличии у ЮЛПП нормоустанавливающих полномочий, что иногда даже выделяется как отдельный признак ЮЛПП.

Иногда в качестве признака, отличающего ЮЛПП от ЮЛЧП, указывается критерий «прикосновенности к публичной власти» (Чиркин В. Е.) или же «интегрированности в систему публичного управления» (Ястребов О.А.). Однако такие неопределенные формулировки ведут к чрезвычайному расширению категории ЮЛПП, поэтому основным отличительным признаком стоит считать именно наличие публично-властных полномочий, т.к. остальные характерные черты, такие как особый порядок создания/ликвидации, полномочия по изданию нормативных, осуществление деятельности с целью реализации публичных интересов, логически следуют из него.

ПУБЛИЧНОЕ ПРАВО (лат. jus publicum)

та часть системы действующего права, нормы которого направлены на защиту общего блага, связаны с полномочиями и организационно-властной деятельностью государства, с выполнением общественных целей и задач, в отличие от частного права (лат. jus privatum), которое защищает интерес личности, обеспечивает свободную самореализацию гражданина, право частной собственности и частного предпринимательства и основано на отношениях равноправных сторон. П.п. регулирует отношения государства, его органов с гражданами, общественными объединениями, хозяйствующими структурами, отношения между государственными органами. При этом орган государства выступает в качестве носителя властных (публичных) полномочий, обеспечивающих интересы всего общества, отдельных его социальных слоев, групп. В сфере П.п. властный орган может императивно предписывать определенные варианты поведения граждан и других субъектов права, требовать от них точного соблюдения предписаний законодательства, применять к нарушителям меры юридической ответственности. Для П.п. характерны регулирование с помощью императивных (категорических) норм, которые не могут быть изменены участниками правоотношений. Для публично-правовых отношений характерно неравноправие сторон. Одной из таких сторон обычно выступает государство либо его орган (должностное лицо), обладающие функцией веления.

Существование публичного и частного права как элемента гражданского общества - необходимая предпосылка ограничения и установления пределов вторжения государства в сферу личных имущественных и иных интересов: установления надежных способов защиты прав и законных интересов граждан, их объединений, частных хозяйственных структур: предотвращения подмены гражданско-правовых способов защиты субъективных прав личности административно-правовыми.

П.п. включает в себя такие отрасли права, как конституционное (государственное), административное, финансовое, уголовное, уголовно-исполнитель-ное. международное публичное, процессуальные отрасли.

Деление права на П.п. и частное впервые было признано в Древнем Риме. Известна формула римского юриста Уль-пиана, что П.п. относится к положению римского государства, а частное - к пользе отдельных лиц. Не все ныне существующие системы права строятся на таком разделении. Так, англосаксонская правовая система в отличие от континентальной правовой системы его не знает. Отсутствует оно и в традиционном мусульманском праве.

Советская официальная юридическая доктрина отвергла идею деления права на публичное и частное как не соответствующую природе нового строя, провозгласившего отмену частной и приоритет общественной (прежде всего государственной) собственности. Следствием этого стали широкое вмешательство государства в хозяйственную жизнь, ограничение прав личности в имущественных отношениях, запрет проявления частной инициативы,что привело к застою хозяйственной деятельности, неэффективности развития экономики. Высказанное в начале 20-х гг. при разработке ГК положение В.И. Ленина о том, что "мы ничего "частного" не признаем, для нас все в области хозяйства есть публично-правовое, а не частное", длительное время служило методологической основой для юридической теории и практики.

Ныне внедрение институтов рыночной экономики, признание права частной собственности и частного предпринимательства побуждают возродить идею о разделении права на публичное и частное, активно использовать ее в законодательной и правоприменительной деятельности.

Четко и абсолютно разделить публичное и частное право в принципе нельзя. В отраслях П.п. часто присутствуют элементы частного права, и наоборот. Так, в семейном праве, традиционно считающемся отраслью частного права, имеются такие публично-правовые институты. как порядок расторжения брака, лишение родительских прав. В трудовом праве также тесно сочетаются публично-правовые (расторжение трудового договора по инициативе администрации. наложение дисциплинарных взысканий) и частноправовые (заключение трудового договора, его расторжение по инициативе работника)элементы.

В современных государствах все больше проявляет себя тенденция к взаимному проникновению норм П.п. и частного права, что связано в первую очередь с возрастанием воздействия государства на экономические отношения. Рост социальной деятельности государства по охране прав личности, социальному обеспечению, регулированию цен побуждает использовать административно-правовые средства в тех сферах отношений, которые традиционно относились к частному праву. Создан институт обязательного договора, заключаемого по предписанию государственного органа. Расширяется административное регулирование предпринимательской и торговой деятельности. С другой стороны, возрастание роли государства в ор-

ганизации работы промышленных, торговых, строительных и иных предприятий, в первую очередь тех, которые находятся в собственности государства, расширяет использование частноправовых институтов и средств в хозяйственной деятельности такого рода предприятий.

Пиголкин А.С.

Энциклопедия юриста . 2005 .

Смотреть что такое "ПУБЛИЧНОЕ ПРАВО" в других словарях:

Совокупность отраслей права, которые регулируют отношения, обеспечивающие общий, совокупный (публичный) интерес, в отличие от отраслей, призванных охранять частный интерес (частное право). К П.п. относятся: международное (публичное) право,… … Юридический словарь

Публичное право - совокупность отраслей права, регулирующих отношения, связанные с обеспечением общего (публичного) или общегосударственного интереса. В публично правовых отношениях стороны выступают как юридически неравноправные. Одной из таких сторон всегда… … Элементарные начала общей теории права

Публичное право - (лат. jus publicum; англ. public law) в объективном смысле совокупность отраслей права (отраслей законодательства), нормы которых определяют организацию, функции и деятельность государства, его отношение к отдельным лицам (физическим и… … Энциклопедия права

ПУБЛИЧНОЕ право, комплекс отраслей права, регулирующих правоотношения в сфере государственной публичной власти (отсюда название), отношения между гражданами и государством, его органами. К публичному праву относятся конституционное право,… … Современная энциклопедия

Публичное право - ПУБЛИЧНОЕ ПРАВО, комплекс отраслей права, регулирующих правоотношения в сфере государственной публичной власти (отсюда название), отношения между гражданами и государством, его органами. К публичному праву относятся конституционное право,… … Иллюстрированный энциклопедический словарь

ПУБЛИЧНОЕ ПРАВО - совокупность отраслей права, которые регулируют отношения, обеспечивающие общий, совокупный (публичный) интерес, в отличие от отраслей права, направленных на защиту частного интереса (частного права). П.п. служит интересам государства,… … Юридическая энциклопедия

Отрасли права (конституционное право, административное право), регулирующие деятельность государственных органов, отношения между гражданами и органами государства. Деление права на публичное право и частное право заимствовано из римского права.… … Политология. Словарь.

Касающееся интересов общества, а не отдельн. лица. Словарь иностранных слов, вошедших в состав русского языка. Павленков Ф., 1907. ПУБЛИЧНОЕ ПРАВО совокупность норм, установленных в интересах целого общества или больших общественных групп, право… … Словарь иностранных слов русского языка

См. Право публичное Словарь бизнес терминов. Академик.ру. 2001 … Словарь бизнес-терминов

публичное право - Набор юридических принципов, определяющих использование полномочий публичными властями. Средствами защиты публичного права являются те процедуры, которые граждане могут использовать, чтобы оспорить справедливость или легальность решений властей… … Справочник технического переводчика

Частное право собирательное понятие, означающее отрасли права, регулирующие частные интересы, независимость и инициативу индивидуальных собственников и объединений (корпораций) в их имущественной деятельности и в личных отношениях, в отличие от… … Википедия

Книги

• Публичное право и управление: перспективы развития. Материалы I Всероссийской студенческой конференции , . В ходе проведения I Всероссийской студенческой конференции`Публичное право и управление: перспективы развития`были рассмотрены актуальные проблемы в теории государства и права,…

Ст. 218 КАС РФ

Предъявление административного искового заявления об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего и рассмотрение административного дела по предъявленному административному исковому заявлению

1. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями (включая решения, действия (бездействие) квалификационной коллегии судей, экзаменационной комиссии), должностного лица, государственного или муниципального служащего (далее - орган, организация, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями), если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности. Гражданин, организация, иные лица могут обратиться непосредственно в суд или оспорить решения, действия (бездействие) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в вышестоящие в порядке подчиненности орган, организацию, у вышестоящего в порядке подчиненности лица либо использовать иные внесудебные процедуры урегулирования споров.

2. В случае, если это предусмотрено федеральным законом, общественное объединение вправе обратиться в суд с требованием об оспаривании решений, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что нарушены или оспорены права, свободы и законные интересы всех членов этого общественного объединения, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

3. В случае, если федеральным законом установлено обязательное соблюдение досудебного порядка разрешения административных споров, обращение в суд возможно только после соблюдения этого порядка.

4. В случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, органы государственной власти, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, уполномоченный по правам ребенка в субъекте Российской Федерации, иные органы, организации и лица, а также прокурор в пределах своей компетенции могут обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

5. Административные исковые заявления подаются в суд по правилам подсудности, установленным главой 2 настоящего Кодекса.

6. Не подлежат рассмотрению в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, административные исковые заявления о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в случаях, если проверка законности таких решений, действий (бездействия) осуществляется в ином судебном порядке.