Понятие прокурорских проверок исполнения законов и методика их проведения. Формы и методы прокурорского надзора за исполнением законов Значение прокурорской проверки

Важными элементами прокурорского надзора, повышающими его результативность, являются наличие поводов и оснований для проверок исполнения законов при проведении ОРД и выбор методов надзора.

Поводом для проверки могут являться поступившие к уполномоченному прокурору источники сведений о нарушениях закона при осуществлении ОРМ.

Основания прокурорской проверки - это фактические данные, содержащиеся в поступивших сведениях и позволяющие предположить, что при проведении ОРМ были допущены нарушения закона, а также данные о факте проведения ОРМ либо о принятии в ходе них решения, которые требуют принятия мер прокурором.

В процессе проведения прокурорской проверки уполномоченные прокуроры используют соответствующие методы прокурорского надзора, под которыми понимаются способы проверки уполномоченным прокурором исполнения законов органами, осуществляющими ОРД.

Данные методы используются: а) при восстановлении нарушенных прав и свобод граждан в процессе проведения ОРМ; б) защите конституционных гарантий от возможных нарушений со стороны должностных лиц, осуществляющих ОРД; в) проведении проверок по другим основаниям.

Выбор методов производится прокурором с учетом предварительного анализа допускаемых правонарушений, конкретной цели прокурорской проверки, предварительно обозначенной формы надзора, определения времени наиболее целесообразного использования надзорных полномочий. Методы надзора имеют свою специфику в зависимости от того, какие ОРМ осуществляются в целях предупреждения, раскрытия преступления, розыска лиц, скрывшихся от органов дознания, следствия и суда, без вести пропавших граждан и т.д.

В системе организационных мер, реализуемых уполномоченным прокурором, проверки исполнения Закона об ОРД проводятся :

1. по обращению граждан, юридических и должностных лиц;
2. по результатам изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях или при поступлении информации о ненадлежащем реагировании на поручения следователя, руководителя следственного органа, дознавателя, органа дознания по уголовным делам и материалам проверки сообщений о преступлении или решения суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также в связи с ненадлежащим исполнением требований уполномоченного прокурора;
3. в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего прокурора;
4. в других случаях, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствия положительных результатов по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, при раскрытии преступлений, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших 1 Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности» (п. 5). .

Одной из основных обязанностей прокурора является рассмотрение жалоб граждан на действия должностных лиц оперативно-розыскных органов. Наиболее часто предметом обжалования граждан является незаконное (по мнению заявителя) проведение ОРМ, указанных в ст. 6 Закона об ОРД. Могут иметь место и случаи, когда мероприятия проводятся не в рамках требований закона либо не проводятся вообще. Это не способствует раскрытию преступлений, а, напротив, приводит к тому, что лица, совершившие их, не привлекаются к ответственности, а иногда вообще уходят от ответственности.

Генеральный прокурор рекомендует рассматривать жалобы и заявления на нарушения конституционных прав граждан в пятидневный срок. Если в указанный срок разрешить жалобу или заявление не представляется возможным, заявителю направляется уведомление о сроке разрешения его жалобы или заявления. После проведенной проверки прокурор дает на жалобу или заявление ответ. В случае отказа в удовлетворении жалобы гражданину должен быть разъяснен порядок обжалования принятого решения. Ответы прокурора должны быть убедительными, содержать ссылки на конкретные нормы закона, чтобы не порождать повторных жалоб и заявлений.

Инициативные проверки уполномоченного прокурора могут проводиться на основании информации о нарушении закона органами, осуществляющими ОРД, а также в плановом порядке, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности. Уполномоченный прокурор при подготовке к такой проверке должен:

1. подобрать материалы по вопросам ОРД (уведомления о проведении ОРМ, требующих получения разрешения судьи, постановления о заведении и прекращении розыскных дел о гражданах, пропавших без вести, постановления об отказе в возбуждении уголовных дел по фактам исчезновения граждан и обнаружения неопознанных трупов и др.);
2. проанализировать имеющуюся в прокуратуре информацию по вопросам ОРД (учет, регистрация, разрешение заявления и т.д.);
3. определить круг вопросов, подлежащих проверке, цель проверки, состав участников и т.д.

Исследование причин и условий нарушения законности при проведении ОРД, обстоятельств, способствующих этим нарушениям, свидетельствует о том, что большинство нарушений совершается не только вследствие низкой профессиональной подготовки - более половины происходит в связи с недобросовестным отношением исполнителей к своим служебным обязанностям. Задача прокурора состоит в том, чтобы методами прокурорского надзора принимать такие меры реагирования, которые оказали бы эффективное воздействие на оперативных сотрудников, а также способствовали эффективному осуществлению ведомственного контроля со стороны руководителей оперативных подразделений.

Приказ Генеральной прокуратуры РФ от 15 февраля 2011 г. № 33 требует от уполномоченных прокуроров при осуществлении надзорных мероприятий также проверять:

1. соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина в ходе осуществления ОРД;
2. законность, обоснованность и соблюдение установленного порядка заведения и прекращения ДОУ и иных оперативно-служебных материалов, сроков и порядка их ведения, законность принимаемых по ним решений;
3. законность и обоснованность проведения или прекращения ОРМ, в том числе тех, решение на проведение которых даны судом; наличие оснований соблюдения установленных условий порядка и сроков их проведения;
4. законность проведения ОРМ, направленных на сбор данных, которые необходимы для принятия решений, указанных в ч. 2 ст. 7 Закона об ОРД;
5. законность предоставления результатов ОРД;
6. наличие полномочий у лиц, осуществляющих ОРД, а также принимающих решения о заведении, продлении сроков и прекращении ведения ДОУ и иных оперативно-служебных материалов, проведении ОРМ, представлении результатов ОРД руководителю следственного органа, органа дознания или в суд;
7. соблюдение определенного Законом об ОРД перечня оперативно-розыскных мероприятий;
8. соблюдение обязательности регистрации ДОУ и других оперативно-служебных материалов, законности постановки и снятия с оперативного и иных видов учета лиц, в отношении которых заводились такие дела, в том числе находящиеся на архивном хранении;
9. ОРМ целям и задачам ОРД, а также соблюдение недопустимости применения информационных систем и технических средств и веществ, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде;
10. своевременность уведомления судей органами, осуществляющими ОРД, о проведении в случаях, предусмотренных ч. 3, 6 ст. 8 Закона об ОРД, ОРМ, ограничивающих конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных и иных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, в том числе передаваемых по сетям электронной, электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища; наличие оснований для проведения таких ОРМ в указанных случаях.

Следует отметить, что законность привлечения граждан к содействию на конфиденциальной основе и соблюдение при этом принципа добровольного сотрудничества с органами, осуществляющими ОРД, проверяются уполномоченными прокурорами исключительно при наличии жалоб граждан.

В процессе надзора за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, пристальное внимание должно уделяться раскрываемости преступлений и розыску лиц, их совершивших. Нарушения законности сотрудниками оперативных служб при установлении лица, совершившего преступление, преобладают над всеми другими нарушениями законов и составляют почти 50%. В связи с этим прокурор знакомится с картотекой нераскрытых преступлений, журналами регистрации дел оперативного учета, обращает внимание на своевременность их заведения, наличие сведений, дающих основание для проведения различных ОРМ, а также на выполнение оперативными подразделениями поручений следователя.

При осуществлении надзора за ОРД по уголовным делам, приостановленным производством в связи с неизвестностью места пребывания обвиняемого, прокурор проверяет: было ли заведено розыскное дело; объявлен ли розыск; разосланы ли соответствующие задания; нет ли оснований для проведения каких-либо ОРМ, направленных на получение информации о местопребывании скрывшегося обвиняемого 1 См.: Соломичев В.И. Прокурорский надзор за исполнением законов. М.: Экспертное бюро. 1998. С. 20. .

Заключительным этапом организации прокурорского надзора является оформление его результатов в отчете , который состоит из двух разделов.

В первом разделе отчета описывается работа прокуроров по проверке всех оперативно-розыскных материалов в порядке надзора за законностью ОРД. В этом же разделе отражаются количество проверок, выявленные нарушения, количество проверенных ДОУ, вынесенные прокурором протесты и мотивированные постановления в отношении органов, осуществляющих ОРД, количество представлений и лиц, привлеченных но ним к дисциплинарной ответственности.

Во втором разделе учитываются все поступившие в прокуратуру жалобы, заявления и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов органами, осуществляющими ОРД, в том числе устные. Все показатели учитываются по каждому субъекту ОРД.

Отчет заполняется по правилам секретного делопроизводства на основании документов первичного учета прокурором города, района, приравненным к ним военным прокурором и прокурорами иных специализированных прокуратур и дважды в год (за первое полугодие и год) представляется в вышестоящую прокуратуру до 15-го числа месяца, следующего за отчетным периодом.

Составленный отчет передается старшему помощнику по оперативному учету и статистике для составления сводного отчета по региону. Сводный отчет направляется в отдел информационного обеспечения информационно-аналитического управления Главного организационно-инспекторского управления Генеральной прокуратуры РФ не позднее 25-го числа месяца, следующего за отчетным периодом.

Непосредственные исполнители статистических отчетов и руководители прокуратуры, утвердившие их, несут персональную ответственность за полноту и достоверность отчетных данных.

Страница 3 из 4

6.3. Основы методики организации прокурорского надзора за исполнением законов

Эффективность деятельности прокурора по надзору за точным и единообразным исполнением законов целиком зависит от правильной методики ее организации, которая включает следующие составляющие.
1. Конкретизация направлений в деятельности прокурора по осуществлению надзора за исполнением законов. Так, в приказе Генерального прокурора РФ от 07.12.2007 № 195 “Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина” выделяются основные направления надзорной деятельности: надзор за законностью правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, надзор в сфере экономики и экологической безопасности, предупреждение преступных проявлений. Другим элементом следует считать предусмотренное Законом о прокуратуре разграничение полномочий между прокурорами в рамках централизованной системы органов прокуратуры. Например, непосредственный надзор за исполнением законов, а также за соответствием законам правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, всероссийскими общественными объединениями, возложен на Генеральную прокуратуру РФ; республиканскими министерствами, ведомствами и общественными объединениями - на прокуратуры республик; краевыми, областными, автономной области, автономных округов, органами исполнительной власти и управления, региональными общественными объединениями - соответственно на прокуратуры краев, областей, автономной области, автономных округов и приравненные к ним специализированные прокуратуры; иными местными представительными органами, органами исполнительной власти и управления, юридическими лицами, общественными объединениями - на другие территориальные и специализированные прокуратуры.
Надзор за исполнением законов органами военного управления, воинскими частями и учреждениями осуществляется военными и соответствующими специализированными прокуратурами.
Прокуратура, осуществляя свою деятельность, ни в коем случае не должна подменять контролирующие государственные органы и должностных лиц. Прокуратура не вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных ей объектов. Задача прокуратуры - это надзор за точным и единообразным исполнением законов, соблюдением прав и свобод граждан, интересов личности, общества и государства.
О важности разграничения компетенции между органами прокуратуры свидетельствует и приказ Генерального прокурора РФ от 09.09.2002 № 59 “О разграничении компетенции прокуроров территориальных, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур”.
Еще одним существенным элементом в конкретизации направлений с целью повышения эффективности деятельности органов прокуратуры является предметно-зональный принцип организации работы.
В соответствии с предметным принципом организации работы происходит распределение обязанностей между работниками органов прокуратуры по различным направлениям (отраслям) прокурорского надзора. Другой принцип - зональный - предусматривает условное разделение территории, на которой прокуратура осуществляет свою юрисдикцию, и закрепление каждого из выделенных участков за конкретным работником прокуратуры. Однако для практической деятельности органов прокуратуры характерно сочетание этих двух принципов организации работы. Распределение обязанностей и закрепление определенной территории за конкретным прокурорским работником осуществляется на основании приказа руководителя органа прокуратуры.
2. Надлежащий прием и аналитическая работа с поступающей в органы прокуратуры информацией о нарушениях закона. О важности организации работы органов прокуратуры в этом направлении свидетельствует приказ Генерального прокурора РФ от 17.12.2007 № 200 “О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации”. В соответствии с данным приказом работа по рассмотрению обращений и приему граждан является составной частью правозащитной функции прокуратуры. Она в полном объеме подчинена решению задач по охране прав и свобод человека и гражданина, укреплению законности и правопорядка. Генеральный прокурор РФ требует такого подхода к данной работе, чтобы каждое обращение получало своевременное, объективное и окончательное разрешение в той прокуратуре, к компетенции которой относится решение вопроса.
Учитывая важность этой работы для всего последующего процесса организации прокурорского надзора, необходимо не реже одного раза в полугодие проводить комплексный анализ обращений граждан, парламентских запросов, запросов и обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, а также практики их разрешения в органах прокуратуры. Итоги анализа прокуроры должны использовать при прогнозировании и планировании надзорной деятельности.
В соответствии с Приказом Генерального прокурора РФ от 04.10.2007 № 158 “О порядке представления специальных донесений и иной обязательной информации” в целях своевременного и надлежащего принятия организационных и надзорных решений органами прокуратуры устанавливается соответствующий порядок представления специальных донесений о чрезвычайных происшествиях, преступлениях и иной обязательной информации.
Так, прокуроры субъектов РФ не позднее суток извещают Генерального прокурора РФ по телефону или с помощью других видов средств срочной связи с последующей высылкой письменного донесения о происшествиях чрезвычайного характера, в том числе: о преступлениях против основ конституционного строя и безопасности государства; катастрофах, крушениях, повлекших человеческие жертвы или иные тяжкие последствия; угонах или захвате воздушных, морских, транспортных средств; вооруженных нападениях и групповых побегах лиц, заключенных под стражу, беспорядках в местах исполнения уголовного наказания и т.д.
В течение трех дней с момента возбуждения уголовного дела в Генеральную прокуратуру РФ должны быть направлены следующие специальные донесения: о хищениях и нецелевом использовании бюджетных средств; фактах нарушений, связанных с невыплатой заработной платы, пенсий и иных социальных платежей населению; нападениях на банки, кассы предприятий, учреждений и организаций; об экологических преступлениях, повлекших массовую гибель, заболевание людей, распространение эпидемий и другие тяжкие последствия И т.д. Важная информация о состоянии законности и совершенных правонарушениях должна поступать и от правоохранительных органов, что закреплено в совместном приказе от 28.11.2001 Министерства внутренних дел РФ № 1058 и Гене- рального прокурора РФ № 72 “О мерах по укреплению законности в деятельности органов внутренних дел при регистрации и учете преступлений”. Здесь же следует отметить и указание Генерального прокурора РФ от 05.09.1996 № 53/20-1 “О порядке и сроках представления статистических отчетов управлениям и отделам центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации в отдел статистики и анализа организационно-контрольного управления”.
3. Планирование работы прокурора. Содержание планирования в работе органов прокуратуры определено приказом Генерального прокурора РФ от 15.01.2003 № 2, утвердившим регламент Генеральной прокуратуры РФ. Этим Приказом предусмотрено планирование работы на полугодие. Аналогичный подход приемлем и для прокуратур субъектов РФ. Плановые задания составляются на основе информации о состоянии законности на территории, на которую распространяется надзорная деятельность прокуратуры. Эффективность прокурорского надзора во многом зависит от правильного выбора объекта проверки состояния законности. Важным моментом является правильная организация взаимодействия прокуратуры с контролирующими органами, которые имеют более многочисленные штаты. Относительно узкая специализация, хорошая техническая оснащенность позволяют контролирующим органам оперативно отслеживать и фиксировать достаточно большой объем информации, представляющей интерес для прокуроров.
4. Собственно прокурорская проверка. Она состоит из следующих этапов:
а) подготовительного, на котором прокурор знакомится с необходимым для проведения проверки законодательством, определяет задачи, состав лиц, средствами которых будет осуществляться проверка, изучает типичные нарушения закона;
б) собственно проверки, которая реализуется путем использования полномочий, предоставленных прокурору законом. Проверка должна быть организована таким образом, чтобы удалось выявить не только сами нарушения закона, но и условия, которые способствовали этому;
в) реализации материалов проверки. На этом этапе необходимо решить, какое средство правового воздействия следует применить в отношении нарушителей закона (протест, представление, предостережение или постановление);
г) контроля за исполнением принятых мер по устранению выявленных в ходе проведения прокурорской проверки нарушений закона.

Прокурорские проверки исполнения законов - это основное право- вое средство выявления, пресечения правонарушений и установления обстоятельств, им способствующих. Они проводятся только при нали- чии сведений о нарушении закона. Однако проверки законности содер- жания административно задержанных в камерах временного содер- жания, в медицинских вытрезвителях и в центрах социальной реабили- тации или в приемниках-распределителях проводятся прокурорами пе- риодически и при отсутствии сведений о нарушении законов. Без сигна- лов о нарушении законов проводятся военными прокурорами проверки законности содержания на гауптвахтах военнослужащих, арестованных в дисциплинарном порядке.

Являясь разновидностью расследования, проверки служат установле- нию истины. В ходе их проведения устанавливается, соответствуют ли действительности полученные сведения о нарушении закона, т.е. имело ли место нарушение закона.

Проверки могут носить целевой характер, если в ходе их проведения проверяется исполнение конкретного закона или группы законов, регули- рующих однородные общественные отношения, например, в сфере при- ватизации государственных и муниципальных предприятий. Они могут быть комплексными, когда проверяется исполнение нескольких законов, регулирующих разнородные общественные отношения, скажем, в соци- альной, банковской и в других сферах. Проверки могут быть сквозными, когда проверяется исполнение конкретного закона во всех или во многих органах данной отрасли, министерства, службы. К проведению таких проверок обычно подключаются прокуроры всех уровней, обслуживаю- щие территории, где имеются предприятия, учреждения и организации данной отрасли, министерства, службы. Могут проводиться совместные с органами контроля и другими, в основном, вышестоящими органами 146

проверки исполнения закона. Проводятся также одновременные с други- ми органами проверки, когда прокурор проверяет исполнение закона в одном органе, а, например, налоговая инспекция - в другом.

Все перечисленные выше проверки являются первичными.

Прокуроры проводят также вторичные или контрольные проверки. Основная цель проведения контрольной проверки - определение каче- ства и полноты проверки, ранее проведенной другим прокурорским ра- ботником, в особенности не имеющим достаточного опыта работы. Раз- новидностью контрольной проверки является повторная проверка. В ходе ее проведения устанавливается, какое влияние оказали предприня- тые прокурором меры на состояние исполнения законов, т.е. уменьши- лось, осталось на прежнем уровне или увеличилось количество правона- рушений.

Могут также проводиться проверки результативности актов проку- рорского надзора (реагирования) или фактического устранения наруше- ний законов. Основная цель проведения таких проверок - определение эффективности акта или нескольких актов прокурорского надзора (реаги- рования). Их цель - установление достаточности принятых прокурором мер реагирования.

В целях повышения профессионального мастерства прокуроров, рас- пространения положительного опыта работы практикуется проведение показательных проверок исполнения закона, которые проводятся наибо- лее опытными прокурорами.

Проверки должны проводиться своевременно.

Проверку можно считать проведенной своевременно, если выявленные в ходе ее проведения нарушения законов можно устранить. Эффективность проверок тем выше, чем ближе время их проведения ко времени наруше- ния закона. Поэтому желательно всячески добиваться приближения време- ни проведения проверок ко времени совершения правонарушений.

Проверки должны быть полными. Их полнота определяется двумя ка- тегориями: объемом и глубиной.

Объем - это собственно границы проверки, которые должны быть оп- тимальными, позволяющими качественно и в намеченный срок провести проверку и выполнить стоящие перед ней задачи. Если границы проверки определены слишком узкими, это может привести к тому, что отдельные нарушения закона останутся невыявленными. Если же они определены неоправданно широкими, то в силу большого объема работы ее трудно или невозможно будет провести качественно.

Глубина проверки характеризуется полнотой или степенью проникнове- ния в те вопросы, которые подлежат выяснению (доказыванию). Она вы- ражается в полноте выявления нарушений законов, причин и условий, спо- собствующих нарушениям, в полноте установления вредных последствий совершенных правонарушений, а также в полноте установления лиц, допу- стивших нарушения закона и способствующих (попустительствующих) им. Залогом проведения высококачественных проверок исполнения законов служит тщательная подготовка к ним прокуроров. Содержание подготовки к проверкам зависит от профиля органа, где ее предстоит проводить, от ха- рактера сведений о нарушении закона, в определенной мере от объема и специфики предстоящей проверки, ее сложности, от опыта работы и ква- лификации прокурора и от времени, которым он располагает. Особенно тщательно следует готовиться к проведению проверок начинающим или проводящим такие проверки впервые прокурорским работникам.

Подготовка к проверкам обычно включает следующие элементы: «» ознакомление с материалами ранее проведенных в этом органе прове- рок исполнения законов в целях уяснения, какие нарушения данного закона и других законов допускались там ранее, и какие в связи с этим принимались меры администрацией к устранению нарушений и недопущению их в будущем;

<* тщательное изучение законов, положений, других нормативных ак- тов, регулирующих деятельность органа, где предстоит проводить проверку;

* подбор и изучение законов и других нормативных актов, применяе- мых органом, где предстоит проводить проверку; *5* ознакомление с основными ведомственными актами, отражающими

специфику деятельности данного органа;

«I* изучение руководящих указаний Генерального прокурора РФ, его за- местителей, прокуроров субъектов федерации в части предмета про- верки;

5* определение тактики и методики проведения предстоящей проверки: характера и последовательности проверочных, иных действий; опре- деление структурных подразделений (отделов, цехов, участков, лабо- раторий и т.д.), охватываемых проверкой, определение перечня мате- риалов и документов, с которыми надлежит ознакомиться в ходе проверки, а также перечня вопросов, подлежащих выяснению; 148

*« определение и подбор специалистов, привлекаемых к проверке (если есть необходимость) и формулирование вопросов, на которые им не- обходимо дать ответы преимущественно в виде заключений; « составление плана или программы проверки, отражающих ее состав- ные этапы, задачи и содержание, источники получения информации о нарушениях законов и другие вопросы.

При подготовке к проведению совместной (одновременной) проверки исполнения законов в составлении плана участвуют все участники про- верки. По ходу проверки в план могут быть внесены коррективы.

Процедура проведения проверок исполнения законов конкретными органами фиксируется в методических пособиях и в разработках. Обычно о предстоящей проверке заблаговременно ставится в известность руково- дитель органа, где ее предстоит проводить. Проверка начинается со встречи прокурора с руководителем органа, который ставится в извест- ность о цели прибытия прокурора и задачах, которые ему необходимо разрешить в ходе проверки. По просьбе прокурора в его распоряжение выделяется сотрудник органа для оказания помощи прокурору в предо- ставлении необходимых материалов и документов, вызове сотрудников органа и т.п.

В ходе проверок прокуроры (как сами, так и с помощью специалистов) выясняют самые различные правовые вопросы, касающиеся исполнения законов. Характер выясняемых вопросов зависит от характера сведений о нарушении закона, которыми обладает прокурор: каждая проверка индиви- дуальна, не похожа одна на другую. Во всех случаях, в первую очередь, подлежат проверке сведения о нарушении закона. Если становится извест- но, что имели место и другие нарушения законов, в том числе и в других структурных подразделениях, то объем проверки увеличивается. Прокурор обязан выявить все нарушения законов и принять меры к их устранению.

Если в адрес органа ранее вносились протесты или представления, то необходимо выяснить, реализованы ли они, действительно ли отменены незаконные акты и устранены другие нарушения законов. Достижению полноты проверок исполнения законов способствует комплексное приме- нение различных проверочных действий.

Прокурорами применяются следующие проверочные действия: *«* ознакомление с актами проверок, расследований, ревизий, инвентари- заций, приказами и другими правовыми актами, статистическими от- четами и многими другими документами; *«* осмотр документов и предметов;

назначение ревизий и экспертиз;

получение заключений специалистов;

беседы с должностными лицами и сотрудниками (работниками);

получение устных или письменных объяснений;

направление запросов и отдельных поручений;

снятие копий с документов;

составление разного рода справок. В целях установления события правонарушений и обстоятельств, способствующих им, прокурорам с помощью специалистов приходится прибегать ко взятию проб и образцов (воды, грунта, разного рода ве- ществ, материалов и т.д.) на исследование; к проведению контрольных и иных замеров; опробованию в работе техники и оборудования; изъя- тию предметов и документов; проведению различных расчетов (подсче- тов); фото- и киносъемке различных объектов и местности; изготовле- нию схем, макетов; записи объяснений на магнитную ленту и к другим действиям.

Проверка, как правило, заканчивается разбором ее результатов с руко- водителями органа, руководителями структурных подразделений, охвачен- ных проверкой, сотрудниками юридической службы. В разборе принимают участие специалисты, привлеченные к проверке. Основное внимание уде- ляется анализу причин выявленных нарушений законов и рассмотрению путей их устранения и недопущения в будущем. В обязательном порядке называются должностные, а также иные лица, виновные в совершении этих нарушений и способствующие (попустительствующие) этому.

По результатам проверки прокурором-руководителем прокуратуры составляется справка. Если проверка проводилась другим прокурорским работником, то им составляется докладная записка. В этих документах отражается характер и объем выполненной в ходе проверки работы и фиксируются выявленные нарушения законов.

Методика проведения прокурором проверок законности издаваемых правовых актов

В соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре на прокуроров возло- жен надзор за законностью правовых актов, издаваемых (принимаемых) федеральными министерствами, государственными комитетами, служба- ми, иными федеральными органами исполнительной власти, представи- тельными (законодательными), исполнительными органами государст-

венной власти субъектов Российской Федерации, органами местного са- моуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами и руководителями коммерчес- ких и некоммерческих организаций.

Перечисленные органы, реализуя возложенные на них полномочия, издают (принимают) законы и подзаконные акты (указы, постановления, решения, распоряжения, приказы, указания) по самым различным вопро- сам общественной жизни, применяя многочисленные законодательные и иные акты. При этом, как свидетельствует практика прокурорского над- зора, они нередко допускают нарушения применяемых законов, выража- ющиеся чаще в превышении своих полномочий.

Прокурорами ежегодно в ходе проверок выявляются десятки тысяч правовых актов, противоречащих действующему законодательству.

Особую опасность представляет принятие (издание) незаконных пра- вовых актов органами представительной и исполнительной власти всех уровней, так как это нередко влечет за собой нарушение прав и свобод многих или всех граждан, проживающих в соответствующих регионах, законных интересов юридических лиц. Издание незаконных актов помимо отрицательного влияния на состояние законности приводит к снижению авторитета органов и их руководителей, издавших эти акты, что ведет к ослаблению управляемости в регионах и дестабилизации обстановки.

Российские прокуроры традиционно уделяли особое внимание проку- рорскому надзору за законностью актов, издаваемых органами, перечис- ленными в ст. 21 Закона о прокуратуре. Проверки законности актов за- нимали в прошлом и занимают в настоящее время значительный объем в общем объеме проводимых прокурорских проверок. При этом приоритет всегда отдавался проверкам законности актов, издаваемых органами представительной и исполнительной власти и органами местного само- управления.

Осуществляя надзор за законностью правовых актов, прокуроры одно- временно осуществляют надзор и за исполнением тех законов, которые применяются при их издании. Вместе с тем в содержание проверок испол- нения законов входят и проверки законности правовых актов, изданных соответствующими руководителями органов в процессе исполнения этих законов. Так, проводя проверку исполнения закона «О занятости населе- ния в Российской Федерации» в районном органе по трудоустройству, про- курор обязательно проверяет и законность изданных руководителем органа приказов в ходе исполнения этого закона. Руководители любых органон "

основном исполняют законы в так называемой активной форме, т.е. в фор- [ ме применения законов, выражающейся в издании правовых актов как-! письменных, так и устных, и совершении других юридически значимых действий (например, заключение разного рода договоров).

Основная задача органов прокуратуры в рассматриваемой сфере дея- тельности - предупреждение издания незаконных актов, противореча- щих законам, как одна из гарантий охраны прав и свобод граждан, закон- ных интересов юридических лиц и государства в целом. Задачей является > также повышение правовых знаний должностных лиц, депутатов, издаю-1 щих (принимающих) правовые акты, а также лиц, разрабатывающих про- екты этих актов. I

Как уже отмечалось, проверки законности актов могут проводиться как в связи с сигналами о нарушении законов, так и при отсутствии таких сигналов. Проверки законности устных актов проводятся на основании сведений о нарушении закона (установление разного рода запрещений, ограничений, обязанностей, не предусмотренных законом).

Ввиду особой необходимости обеспечения законности актов и преду- преждения наступления вредных последствий, вызванных изданием неза- конных актов, проверки их законности в федеральных министерствах и ведомствах, представительных и исполнительных органах субъектов РФ, органах местного самоуправления, военного управления и в органах кон- троля проводятся при отсутствии сведений о нарушении законов - пери- одически в плановом порядке. Очередность проведения проверок в этих органах каждая прокуратура устанавливает самостоятельно. Однако во всех случаях проверки в связи с сигналами об издании незаконных актов проводятся в первую очередь.

Без сигналов о нарушении законов могут также проводиться проверки законности привлечения граждан и должностных лиц к административ- ной ответственности в органах, наделенных правом применения админи- стративных санкций, поскольку выносимые ими постановления о привле- чении к административной ответственности являются разновидностью правовых актов. Тем не менее при получении сведений о незаконном привлечении к административной ответственности эти проверки прово- дятся в первую очередь.

В связи с сигналами об издании незаконных актов, ущемляющих права и свободы работников (сотрудников) и других лиц, проверки законности актов могут проводиться прокурором и на предприятиях, в учреждениях и в организациях, независимо от их подчиненности (подведомственности) и 152

формы собственности. По таким же основаниям могут проводиться про- верки законности актов, принимаемых общественными организациями и объединениями.

В зависимости от стоящих перед прокурором задач, времени и воз- можностей, которыми он обладает, и от других факторов может предус- матриваться проведение: «2» сплошных проверок законности актов, изданных (принятых) органом

за определенный период времени (квартал, полугодие, год); <* целевых проверок, т.е. проверок актов, изданных (принятых) по кон- кретному вопросу за определенный отрезок времени (например, по вопросу приватизации муниципальных предприятий); *5» проверок законности конкретного акта или нескольких актов в

связи с получением сведений об их незаконности;

< комплексных проверок, когда наряду с проверкой законности актов проводятся и проверки исполнения конкретного закона или несколь- ких законов.

Проверки законности актов могут проводиться посредством истребо- вания в прокуратуру изданных актов и по месту их издания. По взаимной договоренности многие представительные, исполнительные органы влас- ти всех уровней направляют в органы прокуратуры принятые ими законы, указы, постановления, решения, распоряжения. Законность этих право- вых документов проверяется в органах прокуратуры.

В соответствии с установившимся порядком копии актов, принятых нижестоящими органами представительной, исполнительной власти, направляются в вышестоящие властные органы. Прокуроры имеют воз- можность проводить проверки законности актов по их копиям: так мо- гут проверяться решения, принятые поселковыми, сельскими органами местного самоуправления, поступившие в районные органы местного самоуправления, а постановления, изданные главами поселковых и сельских администраций - по копиям, поступившим в районную адми- нистрацию.

Однако предпочтение должно отдаваться проверкам законности актов по месту их принятия или издания как наиболее эффективному способу, обеспечивающему полноту выявления нарушений законов. Дело в том, что без ознакомления прокурора с материалами, послужившими основа- нием к принятию акта, далеко не всегда можно сделать правильный вы- вод о его законности. Поэтому нередко возникает необходимость озна- комления с соответствующими документами:

* материалами проверок, расследований, ревизий; <» разного рода справками, ходатайствами, протоколами, расчетами, за- ключениями, планами и многими другими материалами.

Необходимы также беседы с лицами, которыми акт разрабатывался, с которыми согласовывался, поскольку осуществить это в прокуратуре или при проведении проверок по копиям актов не всегда возможно.

К проведению проверок законности актов также необходимо гото- виться. Подготовка к их проведению существенно не отличается от под- готовки к проведению проверок исполнения законов.

Обычно о предстоящей проверке заблаговременно оповещается руко- водитель органа, где будет проводиться эта работа. Прокурор в начале проверки встречается с руководителем органа и ставит его в известность о характере и объеме предстоящей работы. Желательно поговорить с ним о выделении в распоряжение прокурора на время проверки работника ор- гана для оказания соответствующей помощи.

В зависимости от характера проверки прокурору предоставляются все или отдельные правовые акты, подлежащие проверке, а также материалы, послужившие основанием к их изданию. Желательно истребовать ут- вержденный перечень дел, ведущихся в органе; дела, журналы, книги, где могут содержаться или регистрироваться правовые акты, в том числе в форме распоряжений и телефонограмм.

Перед началом проверки прокурор должен поинтересоваться, какие меры приняты соответствующими должностными лицами в связи с ранее внесенными протестами или представлениями (если они вносились) и в связи с решениями судов о признании актов недействующими, отменены ли фактически акты, противоречащие законам.

Критерием оценки прокурором правовых актов является соответствие их закону. Акты должны соответствовать также нормативным указам Пре- зидента РФ и нормативным постановлениям Правительства РФ. Что каса- ется правовых актов, издаваемых (принимаемых) представительными, ис- полнительными органами местного самоуправления, другими органами муниципального уровня, то они, кроме того, должны соответствовать зако- нам субъектов федерации и уставам муниципальных образований. Это об- стоятельство учитывают прокуроры в процессе осуществления надзора за законностью актов.

Суть самого процесса проверки сводится к тщательному прочтению прокурором всего текста акта, мысленному сличению предписаний, со- держащихся в нем, с нормами применяемого закона, а также к ознаком- 154

лению с материалами, послужившими основанием к изданию акта. Эта работа требует особого внимания, так как поспешность может привести к тому, что отдельные незаконные акты могут остаться невыявленными ли- бо будет дана неправильная правовая оценка акту. В ходе проверки про- курору нередко приходится обращаться к текстам законов, опубликован- ных в официальных изданиях.

В процессе проверок законности актов, изданных любым органом, прокурор, как правило, выясняет:

<» правомочен ли орган издавать акт по данному вопросу, и не входит ли решение этого вопроса в компетенцию другого органа - иными сло- вами, не нарушена ли органом его законная компетенция, не вышел ли он за ее пределы; <* не допущено ли в акте нарушение материального закона по существу,

т.е. тех законов, которые применены при издании акта; <* не ограничивает ли акт права и свободы граждан, законные интересы

юридических лиц;

> не устанавливаются ли актом обязанности граждан, не предусмотрен- ные Конституцией и законами РФ, а также конституциями, уставами и законами республик, других субъектов федерации; < не содержит ли акт разрешения запрещенных законом действий; »»» не содержится ли в акте сведений о совершении преступлений и дру- гих правонарушений;

> соответствует ли содержание акта фактическим обстоятельствам (жизненной ситуации) (дело в том, что внешне акт может выглядеть вполне законным, хотя в действительности не соответствует фактиче- ским обстоятельствам);

актам; "»* соблюден ли порядок принятия или издания акта, закрепленный в

регламенте органа;

*»* содержит ли акт необходимые реквизиты: номер, дату принятия изда- ния, подписи и др., указан ли срок вступления его в силу; * * каковы причины издания незаконных актов и условия, способствую- щие этому.

Применительно к актам, принимаемым представительными органами власти, необходимо выяснить, соблюден ли кворум, необходимый для их принятия. Прокурор интересуется также, как органы представитель- ной, исполнительной власти и другие органы осуществляют контроль за исполнением своих решений физическими и юридическими лицами, применяют ли санкции к соответствующим должностным лицам, руко- водителям коммерческих организаций, неисполняющим эти решения, соответствуют ли примененные санкции закону. Прокурор может выяс- нять и другие вопросы.

При выявлении незаконных актов могут отбираться объяснения от должностных лиц, их издавших, а при необходимости и от других лиц. При выявлении устных актов, противоречащих закону, обязательно ис- требуются объяснения от должностных лиц, их издавших (отдавших), а также от лиц, права и свободы которых были нарушены этими актами.

В целях более глубокого уяснения процедуры проведения проверок исполнения отдельных законов остановимся в качестве примера на мето- дике проведения прокурорских проверок в одном из органов, наделенных функциями государственного контроля, а также в одном из органов, на- деленных правом применения административных санкций.

Методика проведения прокурорской проверки

исполнения экологического законодательства

в областном комитете природных ресурсов

Содержание и методика проведения каждой проверки в комитете при- родных ресурсов предмет ее доказывания зависят от характера сведений о нарушении экологических законов и от целей, которых намеревается до- стичь прокурор. Поэтому в ходе одной проверки могут выясняться одни правовые вопросы, а в ходе другой - иные. Однако во всех случаях про- куроры особое внимание обращают на то, как соответствующие должно- стные лица исполняют возложенные на них служебные обязанности, за- крепленные в положении об этом органе. Данная работа прокурора способствует активизации и совершенствованию деятельности комитетов природных ресурсов.

В ходе проверки в названном комитете, в первую очередь, подлежат проверке сведения о нарушении (неисполнении) экологического законо- дательства, которые поступили к прокурору. Это может быть информация о ненадлежащем исполнении служебных обязанностей должностными

лицами комитета, пассивности в работе, об уклонении от проведения проверок и непринятии мер к устранению экологических правонаруше- ний, о превышении полномочий при наложении административных взыс- каний, об отсутствии контроля за исполнением предписаний и постанов- лений, вынесенных комитетом, соответствующими должностными лицами предприятий и других органов, которым они были направлены.

В комитете прокуроры, во-первых, ознакомившись с приказами, поло- жениями, инструкциями и другими актами (документами), изданными его председателем; текущими и перспективными планами работы; журналами и книгами учета, в том числе с журналами учета предписаний и протоколов об административных правонарушениях; материалами проверок и обсле- дований, протоколами, актами, предписаниями, актами-предписаниями, постановлениями, ответами на них руководителей предприятий и других органов, административными делами; статистическими отчетами; с пись- мами, жалобами и заявлениями, обращениями государственных и иных ор- ганов; с копиями экологических паспортов предприятий, и при необходи- мости и с другими документами, и, во-вторых, - проведя беседы с руководителями и с государственными инспекторами, истребовав от них устные или письменные объяснения, выясняют следующие вопросы: > обладает ли комитет полноценной информацией о состоянии воздуш- ной среды, водных и других объектов в регионе и о нарушениях эко- логического законодательства;

* * какие предприятия, кооперативы, учреждения, другие органы причи- няют наибольший вред воздушной и водной среде, чем это вызвано и какие в связи с этим меры принимаются комитетом, ведется ли учет та- ких предприятий, проводится ли инвентаризация источников сбросов и выбросов вредных веществ. В комитете обычно составляются планы работы на экологически неблагополучных предприятиях (пообъектные планы), с которыми необходимо знакомиться в ходе проверок; *»* осуществляется ли учет (регистрация) поступающих в комитет сведе- ний в виде жалоб, заявлений, устных сообщений, сообщений средств массовой информации и т.д. о нарушениях экологического законода- тельства, своевременно ли в связи с этим проводятся проверки, дру- гие мероприятия в целях выявления, устранения и предупреждения экологических правонарушений;

*»* всегда ли устанавливаются виновные лица, привлекаются ли они к ус- тановленной законом дисциплинарной или административной ответ- ственности. Вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной

ответственности обычно ставится в предписаниях или постановлени- ях, направляемых руководителям предприятий или других органов; во всех ли случаях определяется материальный ущерб, причиненный выбросами газообразных и пылеобразных веществ в атмосферу, сбро- сами неочищенных сточных вод в водные объекты, образованием не- санкционированных свалок промышленных и бытовых отходов и т.д., возмещается ли такой ущерб за счет юридических и физических лиц и предъявляются ли, в частности, иски в суды общей юрисдикции и в арбитражные суды к предприятиям и другим органам, к должностным лицам, руководителям коммерческих организаций и гражданам о взы- скании средств в возмещение ущерба, причиненного выбросами, сбросами загрязняющих веществ, а также размещением отходов; не причинен ли экологический вред в виде изменения в худшую сто- рону климатических условий, среды обитания людей, среды обитания животных, как это отразилось на состоянии здоровья людей и как может отразиться в будущем;

не нанесен ли экономический вред в виде гибели лесов, иного расти- тельного мира, уменьшения плодородия земель, уменьшения доходов, снижения качества продуктов питания и т.д.;

соответствуют ли закону издаваемые комитетом правовые акты и принимаемые решения (постановления), в том числе о привлечении виновных лиц к административной ответственности, о запрещении, приостановлении или ограничении строительства, реконструкции, эксплуатации промышленных, иных объектов, эксплуатации пере- движных источников загрязнения, о выдаче разрешений на захоро- нение промышленных отходов, сбросы и выбросы вредных веществ, на пользование природными ресурсами, а также об аннулировании лицензий (разрешений) на пользование отдельными видами природ- ных ресурсов;

осуществляется ли контроль за исполнением выносимых комитетом предписаний и постановлений. Если остались не выполнены требова- ния, содержащиеся в этих актах, необходимо поинтересоваться, по- чему это произошло;

передаются ли в органы прокуратуры и внутренних дел материалы, содержащие признаки преступлений; соблюдаются ли установленные сроки передачи этих материалов. В руководящих документах Гене- ральной прокуратуры РФ содержится требование о необходимости проведения ежегодных сверок, направляемых в прокуратуры матери-

алов и принятых ими к производству этих материалов, устанавливая при этом, когда поступили материалы в прокуратуры и какие решения по ним приняты. При обнаружении в ходе проверки материалов, со- держащих признаки преступлений и не направленных в органы про- куратуры, их необходимо истребовать для решения вопроса о воз- буждении уголовного дела; *** какова результативность принимаемых комитетом мер по устранению

и предупреждению нарушений экологического законодательства; *> что делается комитетом для распространения экологических знаний и повышения правовой культуры населения.

Если ранее прокурором вносились представления и другие акты реа- гирования в адрес председателя комитета, то следует поинтересоваться, что реально сделано для устранения нарушений законов и не совершают- ся ли такие же нарушения, на которые уже реагировал прокурор.

Могут выясняться и такие вопросы:

<* взаимодействует ли комитет при осуществлении государственного контроля за соблюдением экологического законодательства с органа- ми представительной и исполнительной власти, природоохранными органами, органами санитарно-эпидемиологического надзора, право- охранительными органами, координирует ли деятельность природоо- хранных органов;

3* принимают ли участие сотрудники комитета в работе государствен- ных комиссий по приемке в эксплуатацию законченных строительст- вом объектов; не было ли случаев принятия в эксплуатацию объектов, не отвечающих требованиям экологического законодательства; *»* на всех ли предприятиях введены экологические паспорта и осуществ- ляется ли контроль за их правильным ведением;

*«* для всех ли предприятий и других органов установлены размеры пла- ты за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в атмосферу и в вод- ные объекты, за размещение промышленных, строительных и быто- вых отходов, осуществляется ли контроль за поступлением этих средств (платы) в экологические фонды;

*«* на законном ли основании расходуются средства экологических фондов.

Кроме этого, следует поинтересоваться, какое участие принимает коми- тет в организации и осуществлении государственной экологической экс- пертизы проектов строек и других объектов. Необходимо выяснить, вноси- лись ли комитетом представления в финансовые органы о прекращении

финансирования производства работ по проектам на строительство, рекон- струкцию предприятий и сооружений, не удовлетворяющих требованиям государственной экологической экспертизы; привлекались ли к ответст- венности руководители предприятий, учреждений и организаций за невы- полнение заключений государственной экологической экспертизы.

Следует также поинтересоваться, участвует ли комитет в ведении эко- логического мониторинга, учете, оценке и ведении кадастров отдельных видов природных ресурсов, а также в организации и ведении реестра опасных отходов. В зависимости от содержания проверки прокурором могут выясняться и другие вопросы.

Выявив нарушения экологического, иного законодательства, необхо- димо в каждом конкретном случае разобраться в их причинах, устано- вить обстоятельства, этому способствующие. Только так можно добить- ся реального укрепления законности в деятельности природоохранного органа. Прокурорские проверки должны способствовать не только ук- реплению законности и совершенствованию их деятельности, но и улучшению взаимодействия прокуроров с ними. Они должны служить средством оказания правовой и методической помощи работникам этих органов.

Методика проведения прокурорской проверки,

законности административного задержания в органах министерства внутренних дел

В соответствии с международно-правовыми нормами Конституция Российской Федерации гарантирует гражданам право на свободу и лич- ную неприкосновенность. Любое задержание граждан, в том числе и в административном порядке, доставление (приводы) в органы внутренних дел и личный досмотр как меры административного пресечения общего назначения, ограничивают свободу и личную неприкосновенность граж- дан, нередко наносят моральную травму задержанным, и поэтому должны производиться на законных основаниях в строгом соответствии с процес- суальными нормами.

Меры обеспечения производства по делам об административном пра- вонарушении, могут применяться, в частности, работниками органов вну- тренних дел (милицией) только в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя составления прото- кола об административном правонарушении, когда это невозможно осу-

ществить на месте совершения нарушения, а также в целях обеспечения своевременного и правильного рассмотрения административных дел, ис- полнения постановлений по этим делам (ст. 27. 1 КоАП РФ).

Проверки законности административного задержания следует прово- дить в органах МВД систематически вне зависимости от наличия сведений о нарушении законов. Однако при поступлении в прокуратуру сведений о нарушении прав и свобод граждан при административном задержании, до- ставлении и личном досмотре проверки необходимо проводить в первооче- редном порядке. Сведения об этих и других нарушениях закона прокурор может получить из устных и письменных обращений граждан, из сообще- ний средств массовой информации, в ходе проведения проверок в органах внутренних дел, в процессе делового контактирования с работниками ми- лиции, органами представительной и исполнительной власти, с обществен- ностью.

Очередность проведения проверок законности административного за- держания устанавливается в каждой прокуратуре индивидуально. Это за- висит от состояния исполнения законов, т.е. в основном от частоты допу- скаемых нарушений, а также от возможностей, которыми располагает прокуратура. Однако чем чаще проводятся проверки, тем лучше, так как это помогает своевременно устранять допускаемые нарушения.

Проверки следует проводить в комнатах (камерах) административно задержанных, центрах социальной реабилитации (приемниках-распреде- лителях), в медицинских вытрезвителях (там, где они функционируют). В зависимости от целей, стоящих перед прокуратурой, состояния закон- ности и характера сведений о нарушении законов, проверкой могут охва- тываться все из перечисленных выше подразделений районного (город- ского) отдела (отделения) или управления внутренних дел, либо она проводится в одном их них. Многие прокуроры проводят проверки за- конности административного задержания одновременно с проведением проверок законности привлечения граждан к административной ответст- венности. Такой форме работы должно отдаваться предпочтение, так как при этом помимо экономии рабочего времени достигается повышение полноты проверок.

Проверка в комнате (камере) административно задержанных. В ходе проведения проверки следует тщательно ознакомиться в дежурной части с книгой учета лиц, доставленных в городской или районный отдел внутренних дел, обращая внимание на записи в графах: «За что доставлен (время, место, обстоятельства правонарушения)», «Дата и часы доставле-

Прокурорский надзор

ния», «Какие приняты меры или куда направлен доставленный», «Дата и часы освобождения». Незаполнение этих граф - нарушение закона само по себе, не говоря уже о том, что при этом затрудняется установление ис- тины. Необходимо также изучить протоколы об административном за- держании, если они составлялись, протоколы об административном пра- вонарушении, в которых могут быть записи о времени и причинах задержания. В канцелярии или в приемной районного (городского) отдела внутренних дел прокурор знакомится с жалобами и заявлениями граждан, оспаривающих законность административного задержания или личного досмотра.

Если на момент проверки в комнате административно задержанных содержатся задержанные в административном порядке, с ними необхо- димо побеседовать об обстоятельствах их задержания и существе совер- шенных правонарушений. Побеседовать в начале проверки следует также с должностными лицами органа ВД и с дежурным офицером (сержантом) дежурной части.

В случае проведения проверки в связи с сигналом о нарушении закона круг выясняемых прокурором вопросов или, иначе говоря, предмет про- верки определяется характером поступившего сигнала. В остальных слу- чаях прокурор выясняет, как правило, такие вопросы: *> имелись ли законные основания для административного задержания гражданина. Обычно основанием для задержания служит админист- ративное правонарушение. Исключением является задержание психи- чески больных и малолетних, нахождение которых в общественных местах представляет опасность для них и окружающих. Следует иметь в виду, что административное задержание не допускается при совершении малозначительного проступка и возможности его пресе- чения без задержания;

* правомочным ли лицом произведено задержание правонарушителя. Круг должностных лиц, правомочных осуществлять административ- ное задержание, определен ст. 27.3 КоАПРФ;

<* составлялся ли протокол об административном задержании на месте совершения административного правонарушения или по доставлении правонарушителя в орган внутренних дел; содержит ли он все необ- ходимые реквизиты и в особенности зафиксировано ли в нем время задержания, которое должно быть указано в часах и минутах. Обыч- ный срок административного задержания исчисляется с момента до- ставления нарушителя для составления протокола, а для лица, нахо- 162

дящегося в состоянии алкогольного опьянения, - со времени его вы- трезвления;

имелись ли законные основания для доставление задержанного в ор- ган внутренних дел. Эти основания перечислены в ст. 27.1 КоАП РФ. Чаще доставление нарушителя в орган милиции производится при не- возможности составления протокола на месте совершения админист- ративного правонарушения, когда это обязательно; не превышают ли сроки задержания трех часов, за исключением случаев, когда законом установлены более длительные сроки, на- пример в случаях нарушения пограничного режима и необходимос- ти установления личности и выяснения обстоятельств правонаруше- ния (до 48 часов), если правонарушители не имеют документов, удостоверяющих их личность. За совершение хулиганства и ряда других наиболее общественно опасных проступков граждане могут быть задержаны до рассмотрения судом или начальником (замести- телем начальника) органа внутренних дел (ст. 27.5 КоАП РФ). В спорных случаях для установления продолжительности задержа- ния необходимо получить объяснения у должностных лиц органа внутренних дел, задержанного, других задержанных, от свидетелей, если они были, сличить их показания с записями в протоколах об административном задержании и об административном правонару- шении, а также истребовать документы на питание; разъясняются ли задержанным их права, в частности, право на обжа- лование действий работников милиции;

удовлетворяются ли просьбы задержанных об уведомлении о месте их нахождения родственников и администрации по месту работы или учебы;

уведомляются ли родители или лица их замещающие о задержании несовершеннолетних;

на законных ли основаниях проводился личный досмотр и досмотр вещей, присутствовали ли при этом понятые (ст. 27.7 КоАП РФ). Нужно иметь в виду, что эти меры, как и задержание, могут приме- няться лишь в случаях, прямо предусмотренных законом. Однако в отличие от задержания, личный досмотр и досмотр вещей могут оформляться как отдельным протоколом, так и отметкой в протоколах об административном задержании;

не производится ли личный досмотр лицом другого пола или досмотр вещей в отсутствие собственника (владельца);

> не изымаются ли вещи и документы без составления протокола. Во всяком случае в протоколе задержания или в протоколе об админист- ративном правонарушении должны быть сделаны об этом соответст- вующие записи; Ч* вручаются ли лицам, у которых изъяты вещи и документы, копии

протоколов с перечислением изъятых вещей и документов; *! организован ли учет, обеспечивается ли сохранность изъятых у за- держанных вещей и документов; не было ли случаев их утраты и не- возвращения их владельцам, когда закон обязывает это делать; * не унижается ли человеческое достоинство граждан при задержании, доставлении, личном досмотре (применение физического воздействия при отсутствии каких-либо оснований, оскорбления, грубость); I» все ли задержанные, в действиях которых содержится состав админис- тративного правонарушения, привлекаются к установленной законом ответственности, приносятся ли извинения тем задержанным, состав административного правонарушения в действиях которых не подтвер- дился. Для выяснения этих вопросов следует ознакомиться с постанов- лениями- о привлечении к административной ответственности и с кни- гой (журналом) их учета, а также с сопроводительными письмами о направлении административных дел в органы, которые правомочны рассматривать эти дела (суд, административная комиссия, комиссия по делам несовершеннолетних и другие).

Следует иметь в виду, что задержанные могут направляться в центр социальной реабилитации, когда их личность не установлена, а также по- мещаться в медицинский вытрезвитель (если он есть) до вытрезвления.

Если в орган внутренних дел поступали жалобы от задержанных, не- обходимо поинтересоваться, какие в связи с этим меры принимались на- чальником этого органа и соответствуют ли они закону.

При ознакомлении с книгой учета лиц, доставленных в городской или районный отдел внутренних дел, и со статистическими отчетами, надо выяснить количество лиц, доставленных в отдел за совершение админис- тративных правонарушений, сравнить эти данные с прошлым периодом.

Проверка в центре социальной реабилитации (приемнике-рас- пределителе). Центры социальной реабилитации (далее - центры) есть в городах областного уровня, в других крупных городах, в ряде иных на- селенных пунктов. В эти учреждения работники милиции доставляют за- держанных, не имеющих документов, удостоверяющих личность, места проживания и работы, для установления личности и нередко - места по-

стоянного проживания. После соответствующей проверки им обычно вы- дается справка по форме 9, удостоверяющая личность, и они направляют- ся в паспортно-визовую службу для оформления паспортов.

В ходе проверки в центре прокурор ознакомившись с книгой (журна- лом) учета лиц, доставленных в центр, протоколами задержания, рапор- тами работников милиции, ведомостями выдачи пищи, а при необходи- мости с другими документами, а кроме того - бесед с администрацией и опроса задержанных обычно выясняет следующие вопросы:

* имелись ли законные основания для помещения лица в центр соци- альной реабилитации;

* получена ли санкция суда на содержание лица в центре, а если не по- лучена, то почему, и не содержатся ли здесь лица, законный санкцио- нированный судом срок содержания которых окончился. Выяснению этих вопросов помогает обращение прокурора к копиям постановле- ний о санкционировании содержания задержанных в центре;

*!* проходят ли задержанные при доставлении их в центр медицинский осмотр, оказывается ли им необходимая медицинская помощь по их просьбе, направляются ли они с случае необходимости в лечебные учреждения;

I* организовано ли трехразовое питание лиц, находящихся в центре;

*!* соответствует ли помещение центра и его оборудование, порядок размещения задержанных, предъявляемым санитарным и охранным требованиям;

*5* какая работа проводится по установлению личности задержанных (запросы, опросы);

I* не превышаются ли предусмотренные законом сроки нахождения в центре задержанных. В соответствии с Указом Президента РФ от 02.11.93 г. № 1815 «О мерах по предупреждению бродяжничества и попрошайничества» в этих учреждениях лица, занимающиеся бро- дяжничеством и попрошайничеством, могут с санкции суда находится до 10 суток. Если этот срок превышается, то необходимо выяснить причину;

* не унижается ли человеческое достоинство содержащихся в центре лиц. Этот вопрос может быть установлен в ходе опроса этих лиц и оз- накомления с жалобами и заявлениями, зарегистрированными админи- страцией. Подобные жалобы и заявления могут поступать и в органы прокуратуры;

* выдается ли лицам, личность которых установлена, справка по фор- ме 9, дающая им право на получение паспорта или другого докумен-

та, удостоверяющего личность, с последующей регистрацией этих лиц в соответствующем населенном пункте;

< оказывается ли лицам, вышедшим из центра, содействие в трудоуст- ройстве направляют ли их в центр занятости;

«I» оказывается ли лицам без определенного места жительства и занятий, в первую очередь, пожилого возраста и инвалидам, вышедшим из цент- ра, помощь в определении их в учреждения социальной защиты - до- ма ночного пребывания, социальные приюты, социальные гостиницы и другие (см. «Примерное положение об учреждении социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий», утвержден- ное постановлением Правительства РФ от 08.06.96 г. № 670). Необходимо также поинтересоваться, имеют ли возможность лица, содержащиеся в центре, подавать жалобы и заявления, в том числе для направления их в прокуратуру, налажен ли их учет и соблюдается ли по- рядок рассмотрения и разрешения обращений. Эти вопросы могут быть выяснены по ознакомлении с книгой учета жалоб и заявлений, с жалоба- ми и заявлениями и перепиской по ним. В случае необходимости проку- рор может выяснять и другие вопросы.

Проверка в медицинском вытрезвителе. В процессе проверки в ме- дицинском вытрезвителе прокурору следует ознакомиться с журналом регистрации лиц, доставленных в это учреждение, обращая особое вни- мание на графы: «Доставлен: час, минута», «Выписан или направлен ме- дицинское учреждение: дата, час, минута». Прокурору необходимо также ознакомиться с карточками на лицо, помещавшееся (доставлявшееся) в медицинский вытрезвитель, с протоколами об административном право- нарушении или о задержании, с протоколами о доставлении (помещении) лица в медицинский вытрезвитель, привлечении к административной от- ветственности или мерам общественного воздействия, с протоколами или актами медицинского осмотра, ежедневными сводками (справками), пре- доставляемыми начальнику отдела внутренних дел, при необходимости в органы ГАИ и в уголовный розыск, а также с иными отчетными и учет- ным документами, с журналом регистрации неоплаченных счетов и при необходимости с другими документами.

Обычно в ходе проверок в медицинских вытрезвителях прокурор вы- ясняет такие вопросы:

* на законных ли основаниях было произведено задержание лица, его доставление в медицинский вытрезвитель и составлялся ли при этом протокол. В медвытрезвитель в соответствии с «Положением о меди- 166

цтском вытрезвителе при отделе внутренних дел исполкома город- ского, районного Совета народных депутатов», утвержденным при- казом Министра внутренних дел СССР от 30 мая 1985 г. № 106, могут помещаться только лица, находящиеся в средней или тяжелой степе- ни опьянения, если они утратили способность самостоятельно пере- двигаться либо могут причинить вред окружающим или себе. В связи с этим при ознакомлении с протоколами медицинского осмотра и другими документами необходимо выяснить, не было ли случаев до- ставления в медвытрезвитель граждан с признаками легкого опьяне- ния, с острыми отравлениями, травмами черепа и с другими опасны- ми повреждениями, а также инвалидов. Обычно помещение в медвытрезвитель как мера административного пресечения применяет- ся в отношении лиц, совершивших административное правонарушение в виде появления в общественных местах в нетрезвом состоянии, ос- корбляющем человеческое достоинство и общественную нравствен- ность. Доставление таких лиц в медвытрезвитель чаще производит де- журный наряд. Находящиеся в состоянии опьянения военнослужащие обычно в медвытрезвитель не помещаются, а передаются представите- лям воинских частей. При необходимости прокурор может истребовать объяснения от лиц дежурного наряда;

все ли доставленные в медвытрезвитель лица проходят медицинский осмотр, оказывается ли им медицинская помощь и направляются ли нуждающиеся в лечебные учреждения;

протоколируется ли изъятие у доставленных в медвытрезвитель лиц документов, денег, ценных предметов; обеспечивается ли сохран- ность изъятого и возвращаются ли изъятые ценности и документы владельцам;

соответствует ли помещение и оборудование медвытрезвителя предъ- являемым требованиям, в частности, есть ли кабинет медицинского работника, процедурная (здравпункт), комната для осмотра и разде- вания доставленных, дезинфекционная и сушильная камеры, кладовая для белья, палаты для размещения доставленных. Это устанавливает- ся посредством обхода помещений медвытрезвителя. От лиц, нахо- дящихся в состоянии опьянения, отбирать какие-либо объяснения не следует;

своевременно ли освобождаются из медвытрезвителя находящиеся там лица. Они подлежат освобождению после вытрезвления, т.е. не позднее суток с момента помещения их в медвытрезвитель;

> направляются ли освобожденные из медвытрезвителя лица и прото- колы об административном правонарушении или задержании в де- журную часть отдела внутренних дел для решения вопроса о привле- чении к административной ответственности. В действиях этих лиц помимо появления в пьяном виде в общественных местах могут со- держаться и такие составы административных правонарушений, как мелкое хулиганство, распитие спиртных напитков в общественных местах, злостное неповиновение законному распоряжению или требо- ванию работника милиции, управление транспортным средством в состоянии опьянения, другие составы.

Необходимо также поинтересоваться, взыскивается ли с лиц, освобож- денных из медвытрезвителя, стоимость содержания в этом учреждении пу- тем предъявления счетов по месту работы указанных лиц или в суд.

Прокурорам следует систематически проводить проверки в специаль- ных приемниках или в изоляторах временного содержания для выяснения законности содержания лиц, отбывающих административный арест, на- значенный судом. В ходе проверок в этих подразделениях основное вни- мание прокурор обращает на законность содержания в них граждан и на соблюдение установленного режима содержания.

В случаях установления фактов незаконного задержания и содержания граждан в комнатах (камерах) административно задержанных, центрах со- циальной реабилитации, медицинских вытрезвителях, в специальных при- емниках или в изоляторах временного содержания, а равно в других анало- гичных специализированных подразделениях (учреждениях) прокурору следует принимать меры к незамедлительному освобождению этих лиц, вынося соответствующее постановление, которое должно быть мотивиро- ванным. Освобождение производится через начальника отдела, отделения или управления внутренних дел, которому предъявляется постановление,

вынесенное прокурором.

Перед принятием решения, во избежание ошибки, необходимо тща- тельно разобраться в основаниях задержания и нахождения граждан в указанных подразделениях. При этом следует истребовать письменные объяснения у лиц, подвергшихся незаконному задержанию и содержанию в соответствующем подразделении внутренних дел, у работников мили- ции, допустивших эти нарушения, и при необходимости у других лиц.

Для устранения и предупреждения других выявленных нарушений за- конов, если не ставится вопрос об освобождении незаконно задержанных или содержащихся в подразделениях органа внутренних дел лиц, проку-

рор реагирует внесением представления. В представлениях перед началь- ником отдела, иного органа внутренних дел следует ставить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности работников милиции, допустивших незаконное административное задержание граждан и дру- гие значительные нарушения, ущемляющие права и свободы граждан-

Контрольные вопросы

1. Раскройте задачи и содержание прокурорских проверок исполнения законов.

2. Назовите основания проведения проверок исполнения законов и проверок законности правовых актов.

3. В каких случаях прокурорами привлекаются специалисты для учас- тия в проверках исполнения законов?

4. Расскажите об особенностях проведения проверок в органах, наде- ленных функциями экологического контроля.

5. Покажите особенности проведения проверок законности админист- ративного задержания в органах Министерства внутренних дел.

Изучите или используйте 17, 90, 97, 119, 133, 134, 136, 137, 157, при- веденные в Приложении IV.

Прокурорские проверки исполнения законов - это основное правовое средство выявления и пресечения правонарушений и установления обстоятельств, им способствующих. Они проводятся

только при наличии сведений о нарушении закона. Однако проверки законности содержания административно задержанных в камерах (комнатах) временного содержания, в медицинских вытрезвителях и в центрах социальной реабилитации или в приемниках-распределителях проводятся прокурорами периодически и при отсутствии сведений о нарушении законов. Без сигналов о нарушении законов проводятся военными прокурорами проверки законности содержания на гауптвахтах военнослужащих, арестованных в дисциплинарном порядке.

Будучи разновидностью расследования, проверки служат установлению истины. В ходе их проведения устанавливается, соответствуют ли действительности полученные сведения о нарушении закона, т.е. имело ли место нарушение закона.

Проверки могут носить целевой характер, если в ходе их проведения проверяется исполнение конкретного закона или группы законов, регулирующих однородные общественные отношения, например в сфере приватизации государственных и муниципальных предприятий. Они могут быть комплексными, когда проверяется исполнение нескольких законов, регулирующих разнородные общественные отношения, скажем, в социальной, банковской и других сферах. Проверки могут быть сквозными, когда проверяется исполнение конкретного закона во всех или многих органах данной отрасли, министерства, службы. К проведению таких проверок обычно подключаются прокуроры всех уровней, обслуживающие территории, где имеются предприятия; учреждения и организации данной отрасли, министерства, службы. Могут проводиться совместные с органами контроля и другими, в основном, вышестоящими органами проверки исполнения закона. Проводятся также одновременные с другими органами проверки, когда прокурор проверяет исполнение закона в одном органе, а, например, налоговая инспекция - в другом. Все перечисленные выше проверки являются первичными.

Прокуроры проводят также повторные, или контрольные, проверки. Основной целью проведения контрольной проверки является определение качества, в основном, полноты проверки, ранее проведенной другим прокурорским работником, в особенности не имеющим достаточного опыта работы. Разновидностью контрольной проверки является повторная проверка. В ходе ее проведения устанавливается, какое влияние оказали предпринятые прокурором меры на состояние исполнения законов, т.е. уменьшилось, осталось на прежнем уровне или увеличилось количество правонарушений.

Могут также проводиться проверки результативности актов прокурорского надзора (реагирования) или фактического устранения нарушений законов. Основная цель проведения таких проверок - определение эффективности акта или нескольких актов прокурорского надзора. Их целью является также установление достаточности принятых прокурором мер реагирования.

В целях повышения профессионального мастерства прокуроров, распространения положительного опыта работы практикуется проведение показательных проверок исполнения закона, которые проводятся наиболее опытными прокурорами.

Проверки должны проводиться своевременно. Проверку можно считать проведенной своевременно, если выявленные в ходе ее проведения нарушения законов можно устранить. При этом следует иметь в виду, что эффективность проверок тем выше, чем ближе время их проведения ко времени совершения нарушения закона. Поэтому желательно всячески добиваться приближения времени проведения проверок ко времени совершения правонарушений.

Проверки должны быть полными. Их полнота определяется двумя категориями: объемом и глубиной. Объем - это собственно границы проверки, которые должны быть оптимальными, позволяющими качественно и в намеченный срок провести проверку и выполнить стоящие перед ней задачи. Если границы проверки определены слишком узкими, то это может привести к тому, что отдельные нарушения закона останутся невыявленными. Если же они определены неоправданно широкими, то в силу большого объема работы ее трудно или невозможно будет провести качественно.

Глубина проверки характеризуется полнотой или степенью проникновения в те вопросы, которые подлежат выяснению (доказыванию). Она выражается в полноте выявления нарушений законов, причин и условий, способствующих нарушениям, в полноте установления вредных последствий совершенных правонарушений, а также в полноте установления лиц, допустивших нарушения закона и способствующих (попустительствующих) им.

Залогом проведения высококачественных проверок исполнения законов служит тщательная подготовка к ним прокуроров. Содержание подготовки к проверкам зависит от профиля органа, где ее предстоит проводить, от характера сведений о нарушении закона, в определенной мере от объема и специфики предстоящей проверки, ее сложности, а также от опыта работы и квалификации прокурора и от времени, которым он располагает. Особенно тщательно следует готовиться к проведению проверок начинающим или проводящим такие проверки впервые прокурорским работникам.

Подготовка к проверкам обычно включает такие элементы:

ознакомление с материалами ранее проведенных в этом органе проверок исполнения законов в целях уяснения, какие нарушения данного закона и других законов допускались там ранее и какие в связи с этим принимались меры администрацией к устранению нарушений и недопущению их в будущем;

тщательное изучение законов, положений и других нормативных актов, регулирующих деятельность органа, где предстоит проводить проверку;

подбор и изучение законов и других нормативных актов, применяемых органом, где предстоит проводить проверку;

ознакомление с основными ведомственными актами, отражающими специфику деятельности данного органа;

изучение руководящих указаний Генерального прокурора РФ, его заместителей, прокуроров субъектов федерации в части предмета проверки;

изучение имеющихся в прокуратуре методических пособий и рекомендаций по предмету проверки;

определение тактики и методики проведения предстоящей проверки, а именно: характера и последовательности проверочных и иных действий; определение структурных подразделений (отделов, цехов, участков, лабораторий и т.д.), охватываемых проверкой; определение перечня материалов и документов, с которыми надлежит ознакомиться в ходе проверки, а также перечня вопросов, подлежащих выяснению;

определение и подбор специалистов, привлекаемых к проверке (если в этом имеется необходимость) и формулирование вопросов, на которые им необходимо дать ответы преимущественно в виде заключений;

составление плана или программы проверки, отражающих ее составные этапы, задачи и содержание, источники получения информации о нарушениях законов и другие вопросы. При подготовке к проведению совместной (одновременной) проверки исполнения законов в составлении плана участвуют все участники проверки. В ходе проверки план ее проведения может корректироваться.

Процедура проведения проверок исполнения законов конкретными органами фиксируется в методических пособиях и разработках. Обычно о предстоящей проверке заблаговременно ставится в известность руководитель органа, где ее предстоит проводить. Проверка начинается со встречи прокурора с руководителем органа, который ставится в известность о цели прибытия прокурора и задачах, которые ему необходимо разрешить в ходе проверки. По просьбе прокурора в его распоряжение выделяется сотрудник органа для оказания помощи прокурору в предоставлении необходимых материалов и документов, вызове сотрудников органа и т.п.

В ходе проверок прокуроры как сами, так и с помощью специалистов выясняют самые различные правовые вопросы, касающиеся исполнения законов. Характер выясняемых вопросов зависит от характера сведений о нарушении закона, которыми обладает прокурор. В этом смысле каждая проверка индивидуальна, не похожа одна на другую. Во всех случаях в первую очередь подлежат проверке сведения о нарушении закона. Если становится известно, что имели место и другие нарушения законов, в том числе ив других структурных подразделениях, то объем проверки увеличивается. Прокурор обязан выявить все нарушения законов и принять меры к их устранению.

Если в адрес органа вносились ранее протесты или представления, то необходимо выяснить, реализованы ли они, действительно ли отменены незаконные акты и устранены другие нарушения законов.

Достижению полноты проверок исполнения законов способствует комплексное применение прокурорами различных проверочных действий. Ими применяются следующие проверочные действия: ознакомление с актами проверок, расследований, ревизий, инвентаризаций, приказами и другими правовыми актами, статистическими отчетами и многими другими документами; осмотр документов и предметов; назначение ревизий и экспертиз; получение заключений специалистов; беседы с должностными лицами и сотрудниками (работниками); получение устных или письменных объяснений; направление запросов и отдельных поручений; снятие копий с документов; составление разного рода справок.

В целях установления события правонарушений и обстоятельств, способствующих им, прокурорам с помощью специалистов приходится прибегать ко взятию проб и образцов (воды, грунта, разного рода веществ, материалов и т.д.) на исследование; к проведению контрольных и иных замеров; опробованию в работе техники и оборудования; изъятию предметов и документов; проведению различных расчетов (подсчетов); фотографированию и киносъемке различных объектов и местности; изготовлению схем, макетов; записи объяснений на магнитную ленту и другим действиям.

Проверка, как правило, заканчивается разбором ее результатов с руководителями органа, руководителями структурных подразделений, охваченных проверкой, сотрудниками юридической службы. В разборе принимают участие специалисты, привлеченные к проверке. При этом основное внимание уделяется анализу причин выявленных нарушений законов и рассмотрению путей их устранения и недопущения в будущем. В обязательном порядке называются должностные и иные лица, виновные в совершении этих нарушений и способствующие (попустительствующие) этому.

По результатам проверки прокурором - руководителем прокуратуры составляется справка. Если проверка проводилась другим прокурорским работником, то им составляется докладная записка. В этих документах отражается характер и объем выполненной в ходе проверки работы и фиксируются выявленные нарушения законов.

поддержка граждан»: постановление Правительства РФ от 15 апр. 2014 г № 296 // СЗ РФ. 2014. № 17. Ст. 2059.

13. О внесении изменения в статью 13 Федерального закона «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей»: Федер. закон от 30 дек. 2015 г № 433-ФЗ // СЗ РФ. 2016. № 1, ч. 1. Ст. 53.

The Concept and the Essence of the Prosecutor"s Check in the Pretrial Proceedings

The concept and the essence of the prosecutor"s checks, their properties and value in the pretrial proceedings in criminal cases are analyzed. Special attention is given to the specific characteristics and distinctive features characterizing the prosecutor checks at pretrial stages of the criminal process.

Key words and word-combinations: criminal process, pretrial proceedings, prosecutor"s checks.

Анализируются понятие и сущность прокурорской проверки, ее свойства и значение в досудебном производстве по уголовным делам. Особое внимание автор уделяет специфическим особенностям и отличительным чертам, характеризующим прокурорские проверки на досудебных стадиях уголовного процесса.

Ключевые слова и словосочетания: уголовный процесс, досудебное производство, прокурорские проверки.

УДК 343.13 ББК 67.410.2

О.А. Грачёва

понятие и сущность прокурорской проверки в досудебном производстве

П роведение прокурором проверок является основным способом выявления нарушений действующего законодательства. Согласно статистическим данным о деятельности органов прокуратуры Российской Федерации только за январь-декабрь 2015 г. в ходе осуществления надзора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства путем прокурорских проверок выявлено около 500 тысяч случаев нарушения закона . Однако ни понятие, ни порядок, ни форма, ни сроки прокурорских проверок в действующем законодательстве не закреплены.

На необходимость нормативно-правового регулирования понятия прокурорской проверки, сроков ее проведения, прав лиц, участвующих в прокурорской проверке, составления итогового документа по результатам проверки уже неоднократно обращал внимание Конституционный Суд РФ. В своих постановлениях от 18 февраля 2000 г. № 3-П и от 17 февраля 2015 г. № 2-П Конституционный Суд РФ указал на необходимость принятия закона, который бы урегулировал

2016 № 3 (54) 51

процедуры прокурорских проверок, а также установил сроки принятия решения об ознакомлении с материалами проверки, поводы для начала, порядок, сроки и пределы проведения прокурорских проверок. Законодательно было реализовано только предписание, обозначенное в Постановлении Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. № 3-П, об установлении сроков принятия решения об ознакомлении с материалами проведения прокурорской проверки . Остальные вопросы о понятии, сроках, порядке, поводе и пределах проведения проверок, а также сроках исполнения предписаний прокуроров законом не разрешены. Кроме того, нет определенности по данным категориям и в научной литературе. Многие авторы дают определение и анализируют так называемые общенадзорные проверки, в то время как прокурорские проверки в досудебном производстве по уголовным делам предметом отдельного самостоятельного научного исследования не являлись, в связи с чем их определение не приводилось.

Проверка в целом как самостоятельное явление - это всегда комплекс мер, направленный на установление соответствия чего-либо предъявляемым требованиям . В теории прокурорского надзора понятие проверки зачастую отождествляется с прокурорским надзором , что подчеркивает особую значимость данного рода деятельности прокурора. При анализе научной литературы можно выделить две основных группы точек зрения на определение прокурорской проверки. Первая группа авторов определяет прокурорскую проверку как широко используемое на практике полномочие прокурора по надзору за точным и единообразным исполнением законов должностными лицами, метод осуществления высшего надзора . Вторая группа авторов относит прокурорские проверки к разновидности средств прокурорского надзора по выявлению нарушений закона . Стоит согласиться с обоснованным мнением Е.Р. Ергашева и А.А. Фирсовой о том, что прокурорская проверка это «правовое средство прокурора, представляющее собой совокупность взаимосвязанных интеллектуальных, организационных, технических, управленческих действий» .

Однако в уголовном процессе прокурорская проверка исполнения закона имеет свои специфические черты и отличительные особенности. Согласно ст. 30 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» полномочия прокурора при осуществлении надзора в досудебном производстве регламентированы УПК РФ. В соответствии со ст. 21 УПК РФ прокурор является основным субъектом, на которого возложена обязанность по осуществлению уголовного преследования. Подчеркивается роль прокурора как лица, осуществляющего уголовное преследование в досудебном производстве, и в международном законодательстве. В соответствии с п. 2 Рекомендации N R (2000) 19 Комитета министров Совета Европы «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» «во всех системах уголовного правосудия прокуроры: решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования; поддерживают обвинение в суде; могут обжаловать или давать заключения по жалобам на все или некоторые решения суда» .

52 2016 № 3 (54)

Возложение на прокурора обязанности по осуществлению уголовного преследования делает одной из основных его задач в досудебном производстве установление целесообразности и возможности осуществления уголовного преследования, в том числе и с целью защиты личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод. При этом в досудебном производстве прокурор осуществляет уголовное преследование не путем самостоятельного его возбуждения, а опосредованно путем надзора за законностью возбуждения уголовных дел и осуществления уголовного преследования органами расследования. В связи с этим можно согласиться с мнением А.Ю. Чуриковой о том, что «уголовное преследование является изобличающей деятельностью, направленной в отношении определенного лица, и осуществляется прокурором как непосредственно..., так и опосредованно - путем надзора за соблюдением уголовно-процессуального закона» . Эта особенность предопределяет важную отличительную черту проверок исполнения законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, от общенадзорных проверок: прокурор при проведении досудебной проверки по уголовным делам выступает не как сторонний наблюдатель, а как непосредственный участник.

Следующей особенностью, определяющей сущность прокурорской проверки в досудебных стадиях уголовного процесса, является ее метод. В основе деятельности прокурора по проведению проверок в досудебном производстве по уголовным делам лежит метод постоянного наблюдения. Так, Ш.М. Абдул-Кадыров указывает, что прокурорский надзор имеет характер постоянного наблюдения за исполнением законов в досудебном производстве по уголовным делам . Данный метод красной линией прослеживается в правовой регламентации полномочий прокурора в уголовном процессе, начиная от создания органов прокуратуры и до настоящего времени. В связи с этим стоит согласиться с мнением Е.Г. Лиходаева, что «в новых условиях изменения полномочий прокурора в стадиях досудебного производства, сущность его надзорной деятельности, основанная на методе постоянного наблюдения, остается неизменной» .

Использованием метода постоянного наблюдения для проведения прокурорских проверок как основного обусловлены отличительные от общенадзорных особенности повода и основания для проведения прокурорских проверок в уголовном процессе. В соответствии с положениями ст. 30 Федерального закона «О Прокуратуре Российской Федерации» и ст. 37 УПК РФ прокурорские проверки в досудебном производстве проводятся вне зависимости от наличия или отсутствия повода для их проведения, носят регулярный характер и их проведение является обязательным для прокурора.

Специфической чертой досудебной прокурорской проверки также является процессуальная форма ее проведения. Согласно ст. 30 Закона «О Прокуратуре Российской Федерации» «полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации», то есть в установленной уголовно-процессуальным законом форме.

2016 № 3 (54) 53

Уголовно-процессуальная форма - это порядок и условия совершения отдельных процессуальных действий и их совокупности, официального закрепления их хода и результатов, установленных законом . Согласно постулатам уголовного процесса субъектам уголовного судопроизводства - государственным органам и должностным лицам разрешено делать только то, что прямо указано в уголовно-процессуальном законе, то есть прокурорская проверка осуществляется в строго установленном уголовно-процессуальным законом порядке, прокурор вправе осуществлять лишь предоставленные ему законом полномочия и обязан документировать проводимую им проверку.

Кроме того, предмет деятельности прокурора по осуществлению прокурорских проверок в досудебном производстве по уголовным делам специфичен и представляет собой исполнение уголовно-процессуального законодательства компетентными государственными органами и должностными лицами, а именно органами дознания, дознавателем, начальником подразделения дознания, начальником органа дознания, органами предварительного следствия, следователем, руководителем следственного органа.

Рассмотренные отличительные признаки, характеризующие сущность прокурорской проверки в досудебном производстве по уголовным делам, позволяют дать ее определение. Прокурорская проверка в досудебном производстве по уголовным делам - это осуществляемая в строго установленном законом порядке с использованием метода постоянного наблюдения деятельность про-куурора по оценке соответствия деятельности (действий / бездействия и их результатов) органов дознания (дознавателя, начальника подразделения дознания, начальника органа дознания) и предварительного следствия (следователя, руководителя следственного органа) в рамках досудебного производства требованиям федерального законодательства, а также по установлению целесообразности и возможности осуществления уголовного преследования с целью защиты прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений и защиты личности от незаконного и необоснованного обвинения, осуждения, ограничения ее прав и свобод.

По результатам социологического исследования методом анкетирования среди прокурорских работников прокуратур Саратовской, Пензенской, Волгоградской, Кировской и Ульяновской областей (Ы = 200), проведенного автором в период с апреля 2015 по февраль 2016 г., абсолютное большинство прокуроров (73,7%) считает, что в УПК РФ требуется закрепление понятия «прокурорская проверка исполнения закона» с четким определением ее правового регулирования (процедуры, сроков и способов проведения) в досудебном производстве. При этом 91,2% из 200 опрошенных прокурорских работников считают, что необходима единая (унифицированная) форма прокурорских проверок.

Прокурорские проверки в сфере уголовного судопроизводства имеют особое значение, так как именно в уголовном процессе происходит наиболее острое вторжение в различные области жизни человека. Быстрое реагирование на любое сообщение о совершенном либо готовящемся преступлении, своевременное, всестороннее и полное расследование уголовного дела являются

54 2016 № 3 (54)

залогом защиты прав потерпевших и привлечения виновных лиц к уголовной ответственности. В таких условиях деятельность прокурора, направленная на оперативное выявление и пресечение нарушений действующего законодательства играет особенно важную роль в борьбе с преступностью и защите прав граждан. В связи с изложенным полагаем необходимым закрепление в действующем уголовно-процессуальном законодательстве понятия прокурорской проверки и процедуры ее проведения.

1. Статистические данные об основных показателях деятельности органов прокуратуры Российской Федерации за январь-декабрь 2015 г. // Официальный сайт Генеральной прокуратуры РФ. URL: http://genproc.gov.ru/stat/data/950073/

2. О внесении изменений в статью 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»: Федер. закон от 2 июля 2013 г. № 156-ФЗ // Российская газета. 2013. 5 июля, № 145.

3. ДмитриевД.В. Толковый словарь русского языка Дмитриева. М., 2003.

4. Энциклопедический словарь экономики и права. URL: http://slovo.yaxy.ru/96.html

5. Козлов А. О пределах общего надзора // Социалистическая законность. 1976. № 6.

6. Ахетова О.С. Прокуратура и прокурорский надзор. URL: http://www.be5.biz/pravo/ paos/01.htm

7. Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор: учебник. М., 2011.

8. Прокурорский надзор в СССР / под ред. Б.А. Галкина. М., 1982.

9. Синельщиков Ю.П. Правовые средства прокурорского надзора // Настольная книга прокурора / под ред. С.И. Герасимова. М., 2003.

10. КушнирИ.В. Прокурорский надзор. URL: http://www.be5.biz/pravo/p003/03.htm

11. Ломовский В.Д. О понятии и содержании прокурорской проверки // Правоведение.

12. Ергашев Е.Р., Фирсова А.А. К вопросу об основных требованиях, предъявляемых к организации и проведению прокурорской проверки // Российский юридический журнал. 2013. № 1. [Электронный ресурс] Доступ из СПС «Гарант».

13. О прокуратуре Российской Федерации: Федер. закон от 17 янв. 1992 г. № 2202-1 (в ред. от 28 нояб. 2015 г.). URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_262/

14. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18 дек. 2001 г. № 174-ФЗ (в ред. от 1 мая 2016 г., с изм. от 23 июня 2016 г.). URL: http://www.consultant.ru/document/ cons_doc_LAW_34481/

15. Рекомендация N R(2000)19 Комитета министров Совета Европы государствам-членам «О роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» (принята Комитетом министров Совета Европы 6 окт. 2000 г. на 724-м заседании представителей министров) // Журнал российского права. 2001. № 8.

16. Чурикова А.Ю. О деятельности прокурора в досудебном производстве по уголовным делам // Судебная система и гражданское общество России: материалы международной научно-практической конференции. Саратов, 2015.

17. Абдул-Кадыров Ш.М. Прокурорский надзор за исполнением законов в досудебном производстве по уголовным делам // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2013. № 4.

18. Лиходаев Е.Г. Деятельность прокурора по надзору за регистрацией сообщений о преступлениях // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2006. № 6 (52).

19. Уголовно-процессуальное право Российской Федерации: учебник / отв. ред. П.А. Лу-пинская. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2010.

Библиографический список