Взаимодействие совета федерации с другими органами. Особенности взаимодействия государственной думы и правительства российской федерации в законодательном процессе веснин, роман михайлович
Взаимоотношения Совета Федерации и Государственной Думы. В области законотворчества Совет Федерации занимает по отношению к Государственной Думе подчинённую роль. Любые законы сначала вносятся в Государственную Думу и лишь после одобрения нижней палатой поступают на рассмотрение Совета Федерации. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового валютного кредитного таможенного регулирования денежной эмиссии;...
Поделитесь работой в социальных сетях
Если эта работа Вам не подошла внизу страницы есть список похожих работ. Так же Вы можете воспользоваться кнопкой поиск
76. Взаимоотношения Совета Федерации и Государственной Думы.
В области законотворчества Совет Федерации занимает по отношению к Государственной Думе подчинённую роль. Любые законы сначала вносятся в Государственную Думу, и лишь после одобрения нижней палатой поступают на рассмотрение Совета Федерации.
Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира.
При рассмотрении принятых Государственной Думой законов, Совет Федерации не имеет права внесения поправок, а может либо одобрить, либо отклонить закон в целом.
В случае отклонения Советом Федерации проекта федерального конституционного закона, вето не может быть преодолено Государственной Думой.
Совет Федерации фактически рассматривает законы, принятые Думой, одобряет или не одобряет их. Принятый федеральный закон в течение 5 дней направляется Президенту России, который в течение четырнадцати дней подписывает федеральный закон и обнародует его. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы имеют право законодательной инициативы. Группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы может вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ.
Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы пользуются правом решающего голоса по всем вопросам, рассматриваемым палатами Федерального Собрания, комитетом, комиссией палаты, членами которых они являются. Член Совета Федерации вправе присутствовать на всех заседаниях Государственной Думы, а депутат Государственной Думы на всех заседаниях Совета Федерации.
Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы индивидуально или группой вправе направлять обращения и запросы в Правительство РФ, Генеральному
прокурору, Председателю Центрального банка, руководителям федеральных органов государственной власти, иных органов государственной власти и органов местного самоуправления по кругу вопросов, входящих в компетенцию этих органов и должностных лиц. Запрос вносится на заседании палаты в письменной форме. Орган, должностное лицо, которому направлено обращение, должны дать ответ на него в устной или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня его получения или в иной, согласованный с членом Совета Федерации, группой членов Совета Федерации срок.
По вопросам своей деятельности члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы пользуются правом безотлагательного приема руководителями и другими должностными лицами расположенных на территории Российской Федерации органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, лицами начальствующего состава Вооруженных Сил РФ, других войск и воинских формирований.
Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы имеют преимущественное право выступать по вопросам их деятельности в государственных средствах массовой информации. При этом материалы, представляемые ими по поручению соответствующих палат, комитетов и комиссий палат, а также депутатских объединений в Государственной Думе, подлежат обязательному опубликованию или распространению через государственные средства массовой информации не позднее семи дней после обращения. Редактирование представленных материалов без согласия авторов не допускается.
Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть привлечены к уголовной или к административной ответственности, налагаемой в судебном порядке, задержаны, арестованы, подвергнуты обыску без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей. Неприкосновенность парламентариев распространяется на их жилые, служебные помещения, багаж, личные и служебные транспортные средства, переписку, используемые ими средства связи, а также на принадлежащие им документы.
Другие похожие работы, которые могут вас заинтересовать.вшм> |
|||
| 21569. | Совет Федерации Федерального Собрания: конституционный статус, эволюция механизма формирования, организационное устройство на современном этапе. Акты Совета Федерации | 29.62 KB | |
| Принцип верхней и нижней палат, характеризующий парламентское устройство в Российской Федерации, обусловливает значительную самостоятельность Государственной Думы и Совета Федерации (различны их полномочия, осуществляемое ими представительство, заседания проводятся раздельно и т.д.). В особо значимых случаях, установленных Конституцией РФ, палаты работают как единое целое и могут собираться совместно для заслушивания посланий Президента Российской Федерации, посланий Конституционного Суда Российской Федерации, выступлений руководителей иностранных государств. | |||
| 6858. | Порядок определения результатов выборов депутатов Государственной Думы | 6.67 KB | |
| Сразу же после окончания голосования в тот же день после 20 ч по местному времени участковые избирательные комиссии начинают подсчет голосов избирателей по числу бюллетеней опущенных в урну и заносят результаты такого подсчета в протокол. Все протоколы по результатам голосования подписываются всеми членами с правом решающего голоса соответствующей избирательной комиссии. Протоколы с результатами голосования по избирательным участкам направляются в территориальные избирательные комиссии которые в свою очередь суммируют полученные... | |||
| 6854. | Порядок выдвижения кандидатов в депутаты Государственной Думы и на должность Президента РФ | 8.42 KB | |
| Порядок выдвижения кандидатов в депутаты Государственной Думы и на должность Президента РФ. Выдвижение кандидатов на выборах может быть в порядке: 1 самовыдвижения; 2 выдвижения кандидатов политической партией избирательным блоком по одномандатным избирательным округам; 3 выдвижения федерального списка кандидатов политической партией избирательным блоком. Выдвижение кандидатов политической партией избирательным блоком по одномандатным избирательным округам Решение о выдвижении кандидатов по одномандатным избирательным округам... | |||
| 6870. | Внутренняя структура, Регламент и организация работы Совета Федерации | 8.55 KB | |
| Внутренняя структура Регламент и организация работы Совета Федерации. Совет Федерации в нем работают назначенные представители от всех субъектов Федерации по человека от каждого региона. Структура Совета Федерации: Председатель Совета Федерации и его заместители они избираются членами палаты и не могут представлять один и тот же субъект РФ; 2 комитеты Совета Федерации по отдельным вопросам деятельности Совета Федерации их численность не может быть менее 10 человек причем все члены палаты обязательно должны входить в один из... | |||
| 13814. | Запреты, связанные с прохождением государственной гражданской службы в Российской Федерации | 29.43 KB | |
| Общие положения о государственной гражданской службе в РФ. Понятие государственной гражданской службы в Российской Федерации и ее функции. Принципы государственной гражданской службы в Российской Федерации. Ограничения связанные с прохождением государственной гражданской службы в Российской Федерации. | |||
| 19535. | Методы органов по вопросам государственной службы субъектов Российской Федерации | 16.35 KB | |
| Понятие и сущность управления государственной службы. Основные методы управления государственной службой. Методы органов по вопросам государственной службы субъектов Российской Федерации. Введение Важнейшим условием нормального функционирования и развития государственной службы является управление ею. | |||
| 5484. | Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области охраны труда | 21.72 KB | |
| С целью сохранения жизни и здоровья работников создана служба охраны труда и чтобы она успешно выполняла свои функции за этой службой необходим постоянный государственный надзор, полномочия которого не безграничны, а зачастую недостаточны для эффективного контроля выполнения всех требований обеспечения безопасности на рабочих местах | |||
| 19196. | Изменения законодательства о выборах в законодательные органы государственной власти в Российской Федерации и Тюменской области | 49.73 KB | |
| Изменения законодательства о выборах в законодательные органы государственной власти в Российской Федерации и Тюменской области. Российское законодательство о выборах в законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации... | |||
| 1338. | Взаимодействие органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления | 65.83 KB | |
| Взаимодействие органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления. Взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации с органами местного самоуправления.... | |||
| 18189. | Взаимоотношения в семье | 102.23 KB | |
| Семья как социальная среда развития ребенка 6-7 лет. Особенности качеств ребенка младшего школьного возраста. Опытно-экспериментальная работа по исследованию влияния взаимоотношений в семье на развитие личности ребенка. Пути воспитания личностных качеств ребенка в семье. | |||
Введение
ГЛАВА 1. Институционально-правовые основы взаимодействия парламента и правительства в законодательном процессе 20
1.1. Парламент и правительство как субъекты законодательного процесса 20
1.2. Политический спектр Государственной Думы различных созывов и ее взаимодействие с Правительством в процессе подготовки и принятия законов 40
1.3. Взаимодействие Государственной Думы и Правительства РФ при рассмотрении "финансовоемких" законопроектов 63
ГЛАВА 2. Особенности участия Государственной Думы и Правительства РФ в законодательной политике 83
2.1. Роль Государственной Думы и Правительства РФ в формировании законодательных основ государственной политики 83
2.2. Проблемы парламентского контроля за вектором государственной политики, осуществляемой Правительством РФ 99
2.3. Перспективы взаимодействия парламента и правительства в современной России 119
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 135
СПИСОК ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ 142
ПРИЛОЖЕНИЕ
Введение к работе
Актуальность темы исследования. От особенностей
взаимодействия парламента и правительства во многом зависит направление развития общественных отношений. Законодательная деятельность парламента является одной из составляющих взаимодействия государственной власти и общества, и ее результатом являются акты, непосредственно и весомо влияющие на жизнь граждан 1 .
Однако проведение государственной политики, одобряемой обществом, и благотворно влияющей на развитие общественных отношений, возможно лишь в условиях формирования действительно представительного органа законодательной власти, активного сотрудничества законодательной и исполнительной ветвей власти в сфере законотворчества, при наличии соответствующих правовых механизмов 2 .
Актуальность изучения опыта взаимодействия парламента и правительства в законодательном процессе диктуется потребностями создания таких механизмов, которые позволяли бы принимать оптимальные для общества решения в сфере законодательного регулирования государственной политики.
Проблемы взаимодействия парламента и правительства вызывают пристальный интерес обществоведов, политологов, юристов. Особенно актуальным является изучение данных проблем в современной России, в которой процесс формирования новых институтов власти и механизмов их взаимодействия еще не завершен.
См.: Новикова Т.В. Многопартийная система как фактор становления открытого государства // Открытое государство: пути достижения / Под ред. В.В. Смирнова М., 2005. С. 120-142.
2 См.: Осавелюк A.M. Современный механизм системы сдержек и противовесов в зарубежных государствах // Государство и право.1993. №12. С. 105-114.
Влияние представительного органа власти на формирование государственной политики - важнейший и неотъемлемый атрибут правового государства. В большинстве парламентских государств решение ключевых вопросов государственной политики (управления государственной собственностью, налогообложения, экономической политики в целом, социального обеспечения) не обходится без участия представительного органа власти. Правительство должно реализовывать курс, определяемый законодательным органом.
Важнейшим измерением степени демократического развития государства является влияние депутатского корпуса на деятельность исполнительной ветви власти, в том числе - контроль за реализацией законов, принимаемых представительным органом власти. В современной России многие негативные последствия социально-экономического реформирования были вызваны неэффективным влиянием парламентского большинства на работу Правительства. В отличие от большинства современных демократических государств в России это влияние носит весьма ограниченный характер. В российском конституционном праве отсутствуют нормы, которые бы обязывали Президента формировать Правительство с учетом расстановки политически сил в парламенте, включение членов парламентских партий в Правительство зависит исключительно от политической воли главы государства. Поэтому в российской практике возникала ситуация, когда большинство избранной населением Государственной Думы и сформированное Президентом Правительство придерживались диаметрально противоположных политических взглядов по важнейшим вопросам государственной политики.
Не прописаны в законодательстве и механизмы парламентского контроля за реализацией исполнительной властью вступивших в силу законов и за соответствием нормотворческой деятельности Правительства
стратегическому курсу государственной политики, определяемому представительной властью.
В настоящее время в политической системе России нарастают антидемократические тенденции, система государственного управления все в большей степени приобретает централизованный характер. Совет Федерации перестал быть представительным органом власти. В 2000 году Государственная Дума приняла закон, устанавливающий новый порядок формирования Совета Федерации, в соответствии с которым губернаторы, которыми ранее становились избранные гражданами соответствующего субъекта Федерации должностные лица, в составе верхней палаты заменены представителями субъектов Федерации 3 . В 2004 году был принят закон о порядке назначения на должность глав исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, в соответствии с которым губернаторов утверждают законодательные собрания субъектов Федерации по представлению Президента, причем глава государства может распустить законодательное собрание, которое отказывается утвердить представленную им кандидатуру 4 .
В настоящее время в современном российском обществе, среди его политической элиты отсутствует согласие по поводу базовых принципов социального строительства, часть депутатов Государственной Думы предлагают альтернативные правительственным, поддерживаемым парламентским большинством проекты развития общественных отношений. Представленные КПРФ и ее союзниками, по сути - социал-демократические
3 См.: Федеральный закон "О порядке формирования Совета Федерации Федерального
Собрания Российской Федерации" от 5 августа 2000 г. №113- ФЗ // СЗ РФ. 2000. №32. Ст.
3336.
4 См.: Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов
государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об
основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан
Российской Федерации" от 11 декабря 2004 г. №159 - ФЗ // СЗ РФ. 2004. №50. Ст. 4950.
политические силы выступают за проведение ренационализации предприятий, имеющих важное государственное значение, усиление государственного регулирования экономики, проведение активной социальной политики, направленной на снижение социальной поляризации. Им противостоит находящийся у власти праволиберальный лагерь, который отстаивает интересы бизнес-элиты, рыночные механизмы формирования экономических отношений. В этих условиях актуальным является изучение подходов к согласованию различных политических позиций в законодательном процессе.
Таким образом, общественно - политическая актуальность изучения особенностей взаимодействия Государственной Думы и Правительства РФ в законодательном процессе определила выбор темы диссертационного исследования.
Степень изученности темы и научная новизна исследования.
Несмотря на существование обширной литературы, касающейся проблем федерального законодательного процесса, многие его аспекты остаются недостаточно изученными или весьма спорными. До сих пор очень мало исследований, в которых рассматриваются такие вопросы, как место и роль Государственной Думы в формировании законодательной базы государственной политики, технологии корректировки парламентом правительственного экономического курса. Более чем десятилетний опыт законодательной работы Государственной Думы содержит огромный фактический и концептуально-теоретический материал, который требует изучения и систематизации под этим углом зрения.
В научной литературе освещаются главным образом конституционно-теоретические аспекты взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти, в то время как практика этого взаимодействия изучена слабо.
Мы же попытались провести комплексное юридико-политологическое исследование взаимодействия Государственной Думы и Правительства в законодательном процессе. Новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней одновременно исследуются нормативный аспект федерального законодательного процесса и его политические составляющие и результаты. В работе, с одной стороны, рассмотрены конституционно-правовые основы взаимодействия Государственной Думы и Правительства в законодательном процессе, а с другой - практика и основные тенденции взаимодействия этих органов власти.
В научной литературе, как правило, рассматриваются уже принятые федеральные законы, в то время как значительная часть внесенных законопроектов, направленных на совершенствование механизмов взаимодействия Государственной Думы и Правительства РФ в законодательном процессе, остается за рамками научного анализа.
На основе имеющегося опыта законодательной работы Государственной Думы мы стремились выявить основные механизмы влияния парламента на политику исполнительной власти. Анализ законодательной деятельности депутатов позволяет оценить степень значимости Государственной Думы в системе государственного управления, а также политическую направленность законопроектной работы нижней палаты.
В работе автор сравнивает правовые нормы, регулирующие взаимодействие парламента и правительства в законодательном процессе современной России, и нормы крупнейших стран с президентской, парламентской и полупрезидентскои системами (США, Германия, Италия, Франция). Такой подход позволяет рассмотреть специфику взаимодействия парламента и правительства в законодательном процессе в государствах с различными формами правления. Подобного рода сравнительных
исследований в научной литературе пока, к сожалению, очень мало. Таким образом, научная новизна данной работы состоит в комплексном исследовании недостаточно изученных вопросов взаимодействия Государственной Думы и Правительства РФ в законодательном процессе. Объектом исследования являются:
1) Политические позиции и социально-экономические программы
основных участников законодательного процесса и субъектов
законодательных инициатив - фракций и групп депутатов Государственной
Думы и Правительства РФ;
2) Положения и нормы Конституции РФ, федеральных
конституционных законов, федеральных законов, законопроектов,
Регламентов Государственной Думы и Правительства РФ, постановлений
Правительства РФ, которые регулируют взаимодействие Государственной
Думы и Правительства РФ в законодательном процессе;
4) Результаты опросов общественного мнения.
Предметом исследования являются юридические и политические особенности взаимодействия Государственной Думы и Правительства в процессе рассмотрения и принятия федеральных законов, формы и механизмы взаимодействия этих институтов власти.
В работе рассматривается в основном роль Государственной Думы и Правительства в формировании законодательной базы государственной политики. В государственной политике, в зависимости от сферы общественных отношений, которая регулируется государством, можно выделить отдельные направления, такие как социальная, экономическая,
промышленная, аграрная, экологическая, молодежная политика и т.д. 5 . В рамках настоящего исследования мы рассматриваем взаимодействие Государственной Думы и Правительства РФ в процессе формирования законодательных основ экономической и социальной политики государства.
Основная цель диссертационной работы заключается в выявлении наиболее существенных особенностей взаимодействия Государственной Думы и Правительства РФ в законодательном процессе, в юридико-политологическом анализе опыта взаимодействия Государственной Думы и Правительства РФ в законодательном процессе, в выявлении политико-правовых проблем, с которыми сопряжено участие этих институтов власти в законодательном процессе, в поиске путей их решения.
Для достижения данной цели мы попытались решить следующие исследовательские задачи.
1) Рассмотреть конституционно-правовые основы и практику взаимодействия парламента и правительства в законодательном процессе.
2) Проанализировать особенности взаимодействия Государственной
Думы и Правительства РФ в процессе принятия "финансовоемких"
законопроектов, а также программ социально-экономического развития.
Выявить основные тенденции и рассмотреть перспективы взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти в политической системе современного российского общества.
5 См.: Введение в политологию. Словарь-справочник / Под ред. В.П. Пугачева. М., 1996. С. 170.
Основными гипотезами исследования являются следующие предположения.
В Российской Федерации влияние депутатского корпуса на деятельность Правительства носит чрезмерно ограниченный характер. У Государственной Думы отсутствуют рычаги, с помощью которых она могла бы контролировать работу Правительства.
Современный российский парламент не достаточно выполняет функцию представительства социальных интересов, не использует в полной мере возможности для внесения корректив, учитывающих интересы большинства населения, в государственную политику, проводимую Правительством и закрепляемую им посредством своих законодательных инициатив.
Обзор использованной литературы. Среди экспертов и политиков сложились противоречивые оценки взаимодействия Государственной Думы и Правительства РФ. Исследователи придерживаются различных точек зрения в вопросах о том, полномочия какого института власти, парламента или правительства, должны быть расширены в законодательном процессе, созданы ли в современной России необходимые правовые основы для конструктивного взаимодействия законодательной и исполнительной ветвей власти.
Часть исследователей подчеркивает эффективность работы Государственной Думы, высказывает мысль о том, что законодательный процесс в современной России соответствует мировым парламентским стандартам. По их мнению, в современной России созданы правовые гарантии демократического законодательного процесса, установлены
оптимальные формы взаимодействия Государственной Думы и Правительства в законодательном процессе 6 .
А.Н. Шохин, И.И. Шувалов, в целом положительно оценивая действующую модель взаимодействия Государственной Думы и Правительства в законодательном процессе, приводят аргументы в пользу усиления роли в нем Правительства. По их мнению, законопроекты, требующие расходов из федерального бюджета, должны рассматриваться депутатским корпусом только при наличии положительного заключения Правительства, исполнительная власть должна иметь возможность препятствовать принятию парламентом тех законопроектов, для реализации которых в государственной казне нет денежных средств, или с концепцией которых оно не согласно 7 .
Другая часть исследователей высказывает мысль о том, что право законодательной инициативы депутатов должно реализовываться свободно, у Правительства не должно быть возможности препятствовать прохождению законопроектов в парламенте 8 .
Большинство ученых отмечает, что в настоящее время Государственная Дума не в полной мере отражает интересы большинства населения страны. По мнению О.В. Гаман-Голутвиной, З.М. Зотовой,
6 См.: Быков Е.С.
Законотворческие вехи парламентаризма России. М., 2004. С. 87;
Ткаченко ВТ.
Некоторые аспекты ограничения законотворческой компетенции
Федерального Собрания РФ // Право и политика. 2000. №11. С. 53-59.
7 См.: Шохин А.Н.
Взаимодействие властей в законодательном процессе. М.,1997.
С 74-75; Шувалов И.И.
Правительство Российской Федерации в законотворческом
процессе. Дисс. канд. юридич. наук. М., 2003. С. 67.
См.: Вишневский Б. Каков путь к нормальному парламенту? // Российская Федерация сегодня. 2001. № 1. С. 23; Красников Д.Ф. "Стране нужен порядок" // Президент. Парламент. Правительство. 1997. № 1. С. 15-17; Рагозин В.Ю. О некоторых аспектах взаимодействия Государственной Думы и Правительства Российской Федерации в процессе подготовки законодательных актов // Российская юриспруденция на рубеже XX-XXI веков: проблемы и решения в творчестве молодых ученых. Барнаул, 1997. С.81-84.
А.И. Соловьева, И.Г. Шаблинского, нижняя палата современного
российского парламента все больше становится "инструментом", который автоматически одобряет решения, принимаемые Правительством. С их точки зрения, роль парламента в системе государственного управления определяется не только правовыми, но и политическими факторами, Государственная Дума РФ не достаточно использует имеющиеся у нее возможности для внесения корректив в курс государственной политики 9 .
Дискуссионным является также вопрос о том, какая модель организации государственной власти является оптимальной в современной России. По мнению одних исследователей, оптимальной является та модель организации государственной власти, которая сложилась -полупрезидентская республика, поскольку эта модель в наибольшей степени соответствует историческим традициям России и современным реалиям. С их точки зрения, сильный глава государства может обеспечить политическую стабильность, эффективное государственное управление в условиях поляризации политических сил 10 .
Противоположной точки зрения придерживаются те, кто считает, что Конституция РФ закладывает структурные причины для противоречивых отношений между Государственной Думой и Правительством РФ. Задача
9 См.: Гачан-Голутвина О.В.
Особенности эволюции системы партийно-политического
представительства в современной России // Pro Nunc: современные политические
процессы. Тамбов, 2004. Вып. 2. С. 24-42; Зотова 3. М.
Власть и общество: проблемы
взаимодействия. М., 2001. С.346; Соловьев А.И.
Взаимоотношения законодательной и
исполнительной власти в современном российском обществе: проблемы и перспективы.
М., 2001. С. 11; Шаблинский И.
Расколотое общество, консолидированная власть:
(Заметки о политическом режиме, открывающем XXI в.) // Конституционное право:
Восточноевропейское обозрение. 2002. N 2. С. 86-93.
10 См.: Головлев В.И., Нефедова Т.Н.
Государственная Дума второго созыва: роль и место
в политическом переломе. М., 2000. С.95; Медушевский А.
Конституционный переворот
или конституционная реформа: поправки к Конституции 1993 года как инструмент
борьбы за власть // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 1999. №3.
С. 154-166.
демократического строительства состоит в том, чтобы преодолеть традиции единоначалия в политическом управлении и не допустить поляризации политических сил. Оптимальной формой правления, с их точки зрения, является парламентская республика, предполагающая формирование правительства парламентским большинством и прямые выборы членов Совета Федерации, поскольку при такой модели организации государственной власти весь ее механизм работает более согласованно и эффективно, в большей степени отражает интересы широких слоев населения 11 .
Отдельную позицию занимают те, кто считает, что не следует кардинальным образом изменять механизм формирования правительства, но следует сбалансировать полномочия ветвей власти в рамках действующей Конституции, предоставить Государственной Думе право утверждать состав кабинета министров.
Наша позиция в наибольшей степени соответствует мнению тех авторов, которые считают оптимальным механизм формирования Правительства парламентским большинством. Однако в настоящее время такие изменения являются преждевременными в силу того, что до сих пор решающую роль при формировании представительных органов играют административно-финансовый ресурс и подотчетные исполнительной власти СМИ.
11 См.: Елисеев Б.П.
Система органов государственной власти в современной России. М.,
1997. С. 87; Селезнев Г.
Перспективы развития российской государственности //
Российская Федерация сегодня. 1999. С. №24. С. 13.
12 См.: Варданян В. В.
Институт президенства в свете формирования открытого
государства // Открытое государство: пути достижения / Под ред. В.В. Смирнова М., 2005.
С.167-181; Исполнительная власть в России: История и современность, проблемы и
перспективы развития / Отв. ред. Н.Ю. Хамапева.
М., 2004. С. 58; Рыжков В.
"Право
контролировать работу Правительства парламент еще не проиграл" // Российская
Федерация сегодня. 2001. №17. С. 16-17.
Теоретическую базу исследования составляют работы российских ученых, посвященные теоретическим аспектам законотворчества, вопросам взаимодействия органов государственной власти и развития демократического правового государства, а также ряд работ крупнейших европейских и американских политологов.
Публикации, в том числе - в средствах массовой информации, содержащие высказывания депутатов, сотрудников Аппарата Государственной Думы.
Монографии и статьи политологов и юристов по актуальным вопросам взаимодействия парламента и правительства в современной России. Особо следует отметить работы сотрудников Института государства и права РАН, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
Материалы "круглых столов", научно-практических конференций и международных семинаров, проводимых Комитетом Государственной Думы по законодательству и судебно-правовой реформе, крупнейшими российскими университетами и научно-исследовательскими организациями.
Монографии и статьи, обобщающие опыт организации законодательного процесса в крупнейших государствах с парламентской системой.
Труды, посвященные в целом деятельности Федерального Собрания, а также работы, посвященные парламентскому праву и самому законодательному процессу.
Классификация используемых источников и материалов. Цели и задачи исследования во многом определили характер и содержание его
источниковой базы. Источниковую базу работы составляет широкий круг документов и материалов, в котором можно выделить пять групп.
К первой группе относятся официальные государственно-правовые документы, нормативные источники. Правовое регулирование работы парламента и правительства осуществляется на различных уровнях: на уровне конституции, федеральных законов, регламентов парламента и правительства, на уровне указов президента и постановлений правительства - подзаконных актов. В современной российской Конституции не выделен специальный раздел, посвященный вопросам взаимодействия парламента и правительства. Однако порядок такого взаимодействия описан в отдельных статьях Конституции РФ, отдельных федеральных законах и подзаконных актах, которые дополняют и конкретизируют установленные в Конституции принципы взаимодействие Государственной Думы и Правительства в законодательном процессе 13 .
К первой группе нормативных источников следует также отнести законопроекты, которые рассматривались Государственной Думой, но не были приняты по результатам чтений.
Во вторую группу входят программные документы парламентских партий. В этих документах отражаются различные концепции государственного строительства, альтернативные точки зрения относительно
См.: Конституция Российской Федерации. М., 2000. Ст. 94, 101-104, 106; Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г. №2-ФКЗ // СЗ РФ. 1997. №51. Ст.5712; Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации М., 2003; Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 №260 "О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации " // СЗ РФ. 2004. № 23. Ст. 2313; Постановление Правительства РФ от 21 декабря 1996 г. №1536 "О совершенствовании взаимодействия Правительства Российской Федерации с палатами Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. № 1. Ст. 170.
пути политического реформирования и модернизации институтов власти в современном российском обществе.
Третью группу составляют стенографические отчеты пленарных заседаний Государственной Думы РФ. Вопросы совершенствования механизмов взаимодействия Государственной Думы и Правительства в законодательном процессе неоднократно поднимались на пленарных заседаниях нижней палаты, в выступлениях депутатов, принадлежащих к самым разным сегментам политического спектра.
В четвертую группу включена пресса: публикации в официальных печатных изданиях Государственной Думы и Правительства РФ - "Парламентской газете" и "Российской газете", а также публикации, содержащие высказывания депутатов и официальных лиц по интересующей нас проблематике.
Пятую группу источниковой базы составляют электронные системы
Государственной Думы РФ:
Автоматизированная система обеспечения
законодательной деятельности (АСОЗД), автоматизированная
информационная система "Законопроект", автоматизированная система "Голосования". Использование этих ресурсов дает ценный фактический материал для диссертационной работы: статистические данные о ходе и результатах федерального законодательного процесса: хронику законодательной деятельности нижней палаты, информацию о рассмотренных законопроектах и принятых законах, итоги голосований депутатских объединений по законопроектам Правительства.
Хронологические рамки исследования. Хронологические рамки исследования охватывают период 1994-2005 г., то есть в работе рассматривается взаимодействие Правительства и Государственной Думы первого, второго и третьего созывов, а также почти трехлетний период работы Государственной Думы четвертого созыва. Такой подход позволяет
рассмотреть динамику и выявить тенденции взаимодействия этих институтов власти.
За более чем десятилетний период сформировался огромный опыт взаимодействия депутатов и Правительства в законодательном процессе, на основании анализа которого можно сделать выводы относительно успехов и проблем отечественного парламентаризма.
Методологическую основу исследования составил комплекс научных подходов и методов познания, включая как общенаучные (диалектический, системный, структурно-функиональный, сравнительный), так и частнонаучные, используемые в политологии и смежных с ней дисциплинах (ретроспективный, институциональный, конфликтологический, статистический).
Основные положения работы, которые выносятся на защиту.
В результате работы над диссертацией мы пришли к следующим выводам.
Влияние парламентского большинства на работу Правительства РФ малоэффективно. Правительство оказывает решающее влияние на ход законодательного процесса в Государственной Думе, фактически определяет его результаты, лоббируя интересы крупного бизнеса.
В современной России в период с 1999 года по настоящее время сформировался парламент, не достаточно выполняющий функцию представительства социальных интересов, в законодательном процессе зачастую игнорируется общественное мнение.
3) Наметившаяся в современной России тенденция к
"консенсуализации" законодательной и исполнительной ветвей власти
зачастую выступает как отрицательный фактор, так как вступает в
противоречие с интересами большинства населения.
4) Механизмы и формы взаимодействия Государственной Думы и Правительства РФ нуждаются в дополнительной правовой регуляции. Круг полномочий российского парламента, касающихся контроля за деятельностью исполнительной власти, должен быть расширен.
Апробация результатов исследования. Выводы и основные положения диссертационного исследования докладывались автором на заседаниях сектора Политологических исследований Института государства и права РАН, отражены в трех публикациях диссертанта.
В ежегодно выпускаемом Институтом государства и права РАН сборнике "Статьи и тезисы докладов аспирантов и соискателей Института государства и права Российской академии наук" опубликованы следующие статьи автора: "Особенности межфракционного взаимодействия в Государственной Думе РФ второго созыва", "Правовые основы и проблемы повышения эффективности взаимодействия Государственной Думы и Президента РФ в законодательном процессе", "К вопросу о порядке представления заключений Правительства РФ на "финансовоемкие" законопроекты" 14 .
Практическая значимость исследования состоит в том, что оно ориентировано на решение актуальных вопросов совершенствования механизмов взаимодействия Государственной Думы и Правительства в законодательном процессе.
14 См.: Веснин Р. М. "Особенности межфракционного взаимодействия в Государственной Думе РФ второго созыва" // Статьи и тезисы докладов аспирантов и соискателей Института государства и права РАН. М, 2002. С.36-52; "Правовые основы и проблемы повышения эффективности взаимодействия Государственной Думы и Президента РФ в законодательном процессе" // Статьи аспирантов и стажеров Института государства и права РАН. М, 2004. С. 80-93; "К вопросу о порядке представления заключений Правительства РФ на "финансовоемкие" законопроекты" // Статьи аспирантов и стажеров Института государства и права РАН. М, 2004. С. 147-157.
Автор проводит сравнительное исследование взаимодействия парламентов и правительств ряда зарубежных стран, опыт которых может быть использован для совершенствования совместной законотворческой деятельности Государственной Думы и Правительства РФ. На основе обширного теоретического и фактического материала диссертантом предлагаются практические рекомендации решения проблем, с которыми сопряжено участие Государственной Думы и Правительства РФ в законодательном процессе.
Работа представляет интерес для политиков, политологов, работников аппаратов законодательных и исполнительных органов власти федерального уровня. Положения данной работы могут быть также использованы в учебном процессе.
Структура работы предопределена целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка источников и литературы, приложения.
Парламент и правительство как субъекты законодательного процесса
Законодательный процесс - деятельность органов государственной власти по разработке и рассмотрению законопроектов, принятию и обнародованию законов. Понятие "законодательный процесс" имеет два значения:
1) Процедура прохождения законопроекта в высшем представительном органе власти, последовательность решений, принимаемых этим органом государственной власти;
2) Законодательная деятельность, законодательная политика.
Законодательная деятельность проявляется в принятии новых, отмене или изменении действующих законов в соответствии с интересами субъектов политики.
Рассмотрим общую стадиальную схему законодательного процесса, выделим в нем стадии, на которых происходит взаимодействие парламента и правительства. В законодательном процессе можно выделить пять основных стадий.
На первой стадии законодательного процесса осуществляется право законодательной инициативы. Субъект законодательной инициативы вносит в парламент проект закона, законопроект о внесении изменений и дополнений в уже действующие законодательные акты, законопредложение (предложение к разработке и принятию закона), поправку к находящемуся на рассмотрении парламента законопроекту.
Согласно Конституции РФ, законопроекты могут быть внесены только в Государственную Думу, нижнюю палату Федерального
Собрания. Между тем, в ряде государств (США, Франция) законопроект может быть внесен в любую из палат. Эта особенность правового статуса нижней палаты российского парламента обуславливает необходимость ее активного взаимодействия с исполнительной ветвью власти.
На второй стадии внесенный законопроект поступает в профильный комитет, который проводит его предварительное обсуждение. Структурные подразделения парламента обязаны рассмотреть законопроекты органов и должностных лиц, которые по конституции обладают правом законодательной инициативы, и принять по ним решение: включить в план законопроектных работ и приступить к проработке законопроекта для дальнейшего вынесения на рассмотрение депутатского корпуса либо вернуть его инициатору.
Третья стадия представляет собой процедуру рассмотрения законопроекта депутатским корпусом. Принятие закона осуществляется, как правило, на пленарных заседаниях парламента в нескольких чтениях. В первом чтении обсуждается концепция законопроекта, его основные принципы, дается оценка актуальности и практической значимости законопроекта, соответствия его положений конституции.
По результатам голосований в первом чтении законопроект либо принимается за основу для дальнейшей работы над ним, либо отклоняется. Во втором чтении рассматриваются конкретные поправки к тексту законопроекта. Субъекты права законодательной инициативы вносят поправки в тех случаях, когда они в целом одобряют законопроект, но имеют отдельные замечания. Поправки к законопроекту, принятому в первом чтении, вносятся в ответственный комитет в виде изменения редакции статей, дополнения законопроекта конкретными статьями или исключения конкретных статей. В третьем чтении утверждается окончательная редакция законопроекта, принимается закон4.
На четвертой стадии закон рассматривается верхней палатой российского парламента - Советом Федерации. Принятый Государственной Думой закон в течение пяти дней передается на рассмотрение его членов. Конституция РФ устанавливает круг законов, которые подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации: законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы, войны и мира5.
Взаимодействие Государственной Думы и Правительства РФ при рассмотрении "финансовоемких" законопроектов
В президентских и полупрезидентских республиках законотворческие полномочия представительного органа, как правило, ограничены. Депутаты, в частности, не могут выступать с законодательными инициативами по финансовым вопросам. Право законодательной инициативы по этим вопросам принадлежит исключительно правительству1.
Российский же парламент относится к категории парламентов со слабоограниченной законотворческой компетенцией. Согласно действующему законодательству депутаты как субъекты законодательной инициативы могут выносить на рассмотрение Государственной Думы и принимать законопроекты по любым вопросам государственной политики, кроме государственного бюджета2, в действующий закон о котором они, тем не менее, могут вносить изменения и поправки.
Направление государственной политики во многом определяется содержанием "финансовоемких" законов, от реализации которых напрямую зависит благосостояние общества. В эту категорию входят: законы о налогообложении, о повышении оплаты труда работников государственных учреждений, об индексации пенсий, о прожиточном минимуме, о минимальных социальных стандартах, о государственной социальной помощи, о предоставлении льгот и денежных выплат отдельным категориям граждан3.
Большинство законодательных инициатив депутатов
Государственной Думы РФ в той или иной степени касается финансовых вопросов. Правительство же всячески препятствует принятию парламентом тех законопроектов, вносимых депутатами Государственной Думы и другими субъектами законодательной инициативы, которые не вписываются в праволиберальную концепцию государственной политики.
Рассмотрим механизмы, с помощью который Правительство РФ оказывает влияние на прохождение в парламенте неприемлемых для него законопроектов.
Правительство назначает специальных представителей, которые озвучивают и отстаивают позиции исполнительной власти по законопроектам, внесенным другими субъектами законодательной инициативы. В обязанности специальных представителей входит оказание информационной поддержки законотворческим инициативам депутатов, представление на заседаниях Государственной Думы, ее комитетов и комиссий официальных отзывов и поправок Правительства.
Специальные представители могут присутствовать с правом совещательного голоса на заседаниях парламентских комитетов. Они могут участвовать также в создании рабочих групп в ходе подготовки законопроекта ответственным комитетом к рассмотрению в первом чтении5.
В соответствии с Регламентом Государственной Думы РФ любой законопроект, подготовленный к рассмотрению в первом чтении, в обязательном порядке направляется в Правительство для ознакомления.. Свою позицию по законопроектам, вносимым другими участниками законодательного процесса, Правительство может изложить и довести ее до сведения депутатов в официальных отзывах. В официальных отзывах Правительство может предложить необходимую аргументацию за или против рассмотрения и принятия законопроекта. Официальные отзывы Правительства подлежат обязательному оглашению или распространению при рассмотрении законопроектов и законов на пленарных заседаниях Государственной Думы, сопровождают законопроекты на дальнейших стадиях законодательного процесса, то есть с позицией Правительства РФ может ознакомиться глава государства при принятии решения о подписании закона.
Решения, принимаемые парламентскими органами Государственной Думы, часто наводят на мысль о наличии теневых аспектов в отношениях между нижней палатой и Правительством. Так, например, теневой аспект взаимодействия парламентариев и правительства проявился, на наш взгляд, при рассмотрении Советом Государственной Думы второго созыва законопроектов о национализации. Депутаты от фракций КПРФ и ЛДПР инициировали более 30 законопроектов о пересмотре итогов "стихийной" приватизации, направленных на признание незаконной приватизации конкретных предприятий. Несмотря на то, что в Думе второго созыва национал-патриотические силы доминировали, ни один из этих законопроектов не был вынесен на рассмотрение депутатов. Удивительно, но они рассматривались Советом Государственной Думы, большинство в котором (три голоса) составляли представители от фракций-инициаторов законопроектов о национализации, как антиконституционные7. Между тем, согласно Конституции РФ, депутаты имеют право выходить с законодательными инициативами о национализации, и принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено при условии равноценного возмещения8.
Частичная национализация может оказать положительное влияние на развитие экономики, и новейшая история крупнейших европейских государств знает немало подобных примеров. Проведение частичной национализации путем принятия законодательных актов позволяет государству более оперативно реагировать на происходящие в обществе процессы, повышать эффективность собственности, ориентировать ее на решение общественных и государственных задач. В большинстве крупнейших демократических государств соотношение государственной и частной собственности меняется в зависимости от экономической политики, проводимой государством, то есть отношения собственности могут быть изменены на основе принятых парламентом законов. Так, например, в скандинавских странах вопросы национализации собственности, принципы управления и распоряжения собственностью решают парламенты9.
Роль Государственной Думы и Правительства РФ в формировании законодательных основ государственной политики
Основные задачи системы государственной власти - организация поступательного движения социально значимых процессов, обеспечение безопасности государства, личности и общества на основе баланса их интересов1. Согласно Конституции РФ, "Российская Федерация -социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека" . Под терминами "достойная жизнь" и "свободное развитие" подразумевается прежде всего материальная обеспеченность на уровне стандартов современного общества.
Реализация социально-экономических прав населения, установленных в Конституции РФ, во многом зависит от деятельности представительного органа власти. Эффективность работы парламента с точки зрения электората определяется тем, в какой мере принятые им законы влияют на рост благосостояния населения.
В эволюции парламентского представительства и его взаимодействия с исполнительной властью в течение последнего десятилетия можно выделить два этапа. Первый охватывает период работы Государственной Думы первых двух созывов, основной период президенства Б. Ельцина. Второй - период работы Государственной Думы третьего и четвертого созывов, президенство В. Путина. В период Б. Ельцина "левое" большинство Государственной Думы постоянно шло на конфронтацию с исполнительной властью, проводившей праволиберальную политику, использовало почти все свои права и возможности, порождая парламентско-правительственные кризисы. В президенство В. Путина был сформирован парламент, лояльный исполнительной власти.
Расклад политических сил в Государственной Думе первых двух созывов в основном соответствовал структуре сложившихся в обществе того периода интересов. Левое, социал-демократическое большинство депутатского корпуса неоднократно предпринимало действия, направленные на изменение курса государственной политики, пыталось реализовать на практике декларированные в Конституции РФ социально-экономические права и принципы. Обстановка вынуждала законодателей к принятию ситуативных решений по повышению уровня минимальной заработной платы и минимальных пенсий, по изменению пенсионного обеспечения и социальной защиты различных категорий граждан.
Однако, как правило, эти попытки не приводили к успеху. Предусмотренная в российском законодательстве возможность наложения Президентом вето на принятые законы и достаточно высокая (2/3 голосов от списочного состава депутатского корпуса) квота для его преодоления существенно снижали роль Государственной Думы в законодательной политике.
Б. Н. Ельцин неоднократно отклонял принимаемые левым большинством Государственной Думы первого и второго созывов базовые законы, от введения в действие которых могли зависеть характер и направление развития социально-экономических отношений: Земельный кодекс РФ, федеральные законы "О прожиточном минимуме", "О повышении минимального размера оплаты труда", "О государственном регулировании агропромышленного комплекса", "О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики", "О трудовой занятости", "О защите экономических интересов Российской Федерации", "О мерах по защите экономических интересов Российской Федерации при осуществлении внешней торговли товарами" и др.3.
Отклонение Президентом Земельного кодекса было наглядной иллюстрацией противостояния двух идеологий и концепций социального строительства, которых в тот период придерживались законодательная и исполнительная ветви власти, было. Позиция левого большинства по земельному вопросу выражалась в том, что в России отсутствуют необходимые экономические предпосылки для принятия решения о свободной продаже земель сельскохозяйственного назначения, свободная купля - продажа земли может привести лишь к пролетаризации российского крестьянства. Государство должно поддерживать отечественное сельскохозяйственное производство всеми видами ресурсов, открывать полную свободу российскому крестьянству в производительном использовании земель сельскохозяйственного назначения.
Земельный Кодекс определял перечень земель, которые не могут передаваться в частную собственность, устанавливал возможность введения запрета на частную собственность на иные земельные участки федеральными законами, законами субъектов Федерации и нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления. Позиция же исполнительной ветви власти сводилась к тому, что вся земля, за исключением тех земель, на которых расположены стратегически важные, объекты, должна находится в свободном рыночном обороте, то есть в режиме нерегулируемой государством купли-продажи4.
Фактически в период работы Государственной Думы первых двух созывов в основе законодательного процесса лежала борьба левого, социал-демократического, и праволиберального проектов развития социально-экономических отношений. Левая оппозиция, не имея квалифицированного большинства голосов, необходимого для преодоления вето Президента, шла на компромиссы с другими политическими силами, представленными в парламенте, пыталась "перетянуть" голоса "умеренных" депутатов на свою сторону.
Президент как глава российского государства взаимодействует со всеми ветвями власти. Рассмотрим, как конкретно проявляется это взаимодействие.
Президент во взаимоотношениях с Федеральным Собранием.
В Конституции Российской федерации перечислены следующие полномочия Президента во взаимоотношениях с Федеральным Собранием:
обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. "е" Ст. 84);
вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ч. 2 Ст. 87);
вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (Ст. 88);
назначает после консультаций с соответствующими комитетами и комиссиями палат Федерального Собрания дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях (п. "м" С. 83).
Президент во взаимоотношениях с Государственной думой.
В Конституции Российской федерации перечислены следующие полномочия Президента во взаимоотношениях с Государственной Думой:
назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации (п. "а" Ст. 83);
представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка (п. "г" Ст. 83);
ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка (п. "г" Ст. 83);
назначает выборы Государственной Думы (п. "а" Ст. 84);
вправе созвать первое заседание Государственной Думы ранее 30-го дня после ее роспуска (ч. 2 Ст. 99);
распускает Государственную Думу (п. "б" Ст. 84);
вносит законопроекты в Государственную Думу (п. "г" Ст. 84);
праве отклонить федеральный закон и возвратить его в Государственную Думу на новое рассмотрение (ч. 3 Ст. 107);
Государственная Дума вправе выдвинуть обвинение против Президента для отрешения его от должности (Ст. 93].
Президент во взаимоотношениях с Советом
В Конституции Российской федерации перечислены следующие полномочия Президента во взаимоотношениях с Сонетом Федерации:
Президент представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, а также кандидатуру Генерального прокурора Российской федерации (п, "е" Ст. 83);
Президент вносит в Сонет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора (и. "е " Ст. 83);
Совет Федерации может отрешить от должности Президента (Ст. 93),
Совет федерации назначает выборы Президента Российской Федерации (п. "д" Ст. 102);
Совет Федерации утверждает указы Президента Российской Федерации о введении военного и чрезвычайного положения (п. "6", "в" Ст. 102).
Полномочия Президента, вытекающие из различия конституционных функций главы государства и парламента, в главном не конкурируют с полномочиями представительного органа. Президент имеет право законодательной инициативы, он обладает правом вето на законопроекты, принятые Федеральным Собранием.
От права на отклонение законов отличается право на возвращение принятою палатами закона, если Президент усматривает в процессе принятия или одобрения закона нарушение конституционных условий и процедур его принятия или одобрения Конституционный Суд РФ подтвердил такое право президента; "В то же время в случае нарушения установленного Конституцией Российской Федерации порядка принятия федерального закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат Федерального Собрания и само принятие закона. Президент Российской Федерации вправе в силу части 2 статьи 80 и части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации вернуть его в конституционных требований. При этом такой закон не может считаться "принятым федеральным законом" в смысле части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации Постановление Конституционного Суда РФ от 22.04.1996 N 10-П "По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Р Ф"// "Вестник Конституционного Суда РФ". 1996. N3.".
Президент вправе распускать Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией РФ, но не предусмотрено его право распускать Совет Федерации.
Конституционный Суд РФ установил, что "роспуск Государственной Думы Президентом Российской Федерации означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией Российской Федерации полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуществление указанных полномочий Государственной Думы Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, другими органами государственной власти Постановление Конституционного Суда РФ от11.11.1999 N15-П "По делу о толковании статей 84 (ПУНКТ "Б") ,99 (части 1, 2 И 4) И 109 (часть 1)Конституции Р Ф 7/" Российская газета". 1999. N 229.".
Президент во взаимоотношениях с Правительством РФ
В Конституции Российской федерации перечислены следующие полномочия Президента во взаимоотношениях с Правительством РФ:
принимает решение об отставке Правительства (п. "в" Ст. 83);
по предложению Председателя Правительства назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров (п. "д" Ст. 83);
имеет право отменять постановления Правительства (ч. 3 Ст. 115);
по предложению Председателя Правительства РФ утверждает структуру федеральных органов исполнительной власти РФ (ч. 1 Ст. 112);
имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ (п. "б" Ст. 83).
Взаимодействие Президента и Правительства регламентируется Указом от 26 ноября 2001 г., в котором названы постановления и распоряжения Правительства, требующие предварительного согласования с Администрацией Президента РФ.
По мнению многих исследователей, во взаимоотношениях Президента РФ с Правительством РФ после принятия Конституции РФ 1993 г. очень сложно разграничить полномочия.
Так, Л.А. Окуньков полагает, что после принятия Конституции РФ было покончено с жестким разделением властей, типичным для президентской формы правления. Президент Российской Федерации не отвечает за состояние исполнительной власти, но имеет ключевые полномочия по руководству ею и может прямо вмешиваться в дела Правительства.
Исследователь считает, что можно говорить о двух основных носителях федеральной исполнительной власти - Президенте и Правительства. Главная проблема в их правовом "сосуществовании" - оптимальное разделение управленческих функций, исключение дублирования и параллелизма в работе. Ясно, что Президент осуществляет свои функции главным образом через (а не вместо) Правительство, а также те органы исполнительной власти, которые находятся в его непосредственном подчинении Окуньков Л. А. Конституционный статус Президента Российской Федерации. В кн.: Конституционное законодательство России. / Под ред. Ю.А. Тихомирова. - М., 1999. С. 133 - 134..
Президент во взаимодействии с судебной властью
В Конституции Российской федерации перечислены следующие полномочия Президента во взаимоотношениях с судебной властью РФ:
представляет Совету Федерации для назначения на должности судей Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской федерации (п. "е" ст. 83);
самостоятельно назначает судей других федеральных судов (п. 2 Ст. 128)
вправе обращаться с запросом в Конституционный Суд Российской Федерации (п. 1 Ст. 125).
С полномочиями Президента относительно судебной власти тесно связано и право Президента влиять на назначение Генерального прокурора РФ. Президент предлагает Совету Федерации кандидатуру на эту должность, и он же вносит предложение об освобождении от должности Генерального прокурора РФ. В случае отклонения. Советом Федерации кандидатуры, предложенной Президентом, последний в течение 30 дней представляет новую кандидатуру, но лишен права назначить исполняющего обязанности Генерального прокурора РФ. Неоднократные случаи отклонения Советом федерации кандидатур, предлагавшихся Президентом на должность Генерального прокурора РФ, как и судей Конституционного Суда РФ, приводил к длительной задержке с формированием этих органов. Конституционный суд РФ установил, что "исходя из Конституции Российской Федерации и в отсутствие иного законодательного регулирования акт о временном отстранении Генерального прокурора Российской Федерации от должности, необходимость которого обусловлена возбуждением в отношении него уголовного дела, обязан издать Президент Российской Федерации Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.1999 N 17-П "По спору о компетенции между Советом Федерации и Президентом Р.Ф. относительно принадлежности полномочия по изданию акта о временном отстранении Генерального Прокурора РФ от должности в связи с возбуждением в отношении него уголовного дела" // "Собрание законодательства РФ". 1999. N 51. ст. 6364.".
1) Председателя Правительства назначает Президент с согласия Государственной Думы
2) Президент может отменить постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ);
3) в случаях, предусмотренных ст. 92 Конституции РФ, Председатель Правительства РФ временно исполняет обязанности Президента РФ.
Взаимоотношения Правительства РФ и Федерального Собрания Российской Федерации проявляются в следующем:
1) Председатель Правительства назначается Президентом с согласия Государственной Думы
2) Правительство пользуется правом законодательной инициативы
3) Правительство представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении.
56. Взаимоотношения Правительства РФ и Президента РФ. Наиболее тесным образом Правительство РФ сотрудничает с Президентом РФ. Анализ полномочий Президента в сфере исполнительной власти дает основания считать его фактически главой исполнительной власти:
1) Председателя Правительства назначает Президент с согласия Государственной Думы (ст. 111 Конституции РФ);
2) Председатель Правительства представляет Президенту предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, которые утверждаются указом Президента (ч.1 ст. 112 Конституции РФ);
3) Президент в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает их руководителей (ст. 32 Закона о Правительстве);
4) по предложению Председателя Правительства Президент назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства, федеральных министров (п. «д» ст. 83, ч. 2 ст. 112 Конституции РФ); 5) Президент имеет право председательствовать на заседаниях Правительства (п. «6» ст. 83 Конституции РФ);
6) Президент принимает решение об отставке Правительства (ст. 117 Конституции РФ);
7) Президент может отменить постановления и распоряжения Правительства в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ);
8) в случаях, предусмотренных ст. 92 Конституции РФ, Председатель Правительства РФ временно исполняет обязанности Президента РФ.
Взаимоотношения Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов Федерации. Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации:
1) Правительство по вопросам, отнесенным к ведению Российской Федерации и полномочиям Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации, осуществляет контроль за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
2) Правительство РФ в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Для разрешения споров и устранения разногласий создаются согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон;
3) Правительство РФ вносит предложения Президенту РФ о приостановлении действия актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина;
4) Правительство РФ направляет в законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации проекты своих решений по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Предложения законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве Российской Федерации;
5) Правительство РФ в срок не более одного месяца рассматривает внесенные в установленном порядке в Правительство РФ предложения законодательных (представительных) или исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений.
57. Правительство Российской Федерации - высший федеральный орган, осуществляющий исполнительную власть в России. Статус правительства и порядок его деятельности определены 6-й главой Конституции и федеральным конституционным законом.
состоит из членов Правительства Российской Федерации - Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров. Кол-во замов пред-ля определ-ся указом през-та.
Председатель Правительства Российской Федерации назначается президентом России с согласия Государственной думы. В случае трёхкратного отклонения Государственной думой представленных кандидатур президент назначает председателя правительства, распускает Государственную думу и назначает новые выборы. Президент России не имеет права распускать Государственную думу на этом основании в течение последних шести месяцев действия его полномочий, в период действия военного или чрезвычайного положения на всей территории государства, а также в случае инициирования Государственной думой процедуры отрешения президента от должности в порядке импичмента.
Заместители председателя Правительства и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности президентом Российской Федерации по предложению председателя Правительства.
Структура федеральных органов исполнительной власти (Правительства Российской Федерации) утверждается указом президента Российской Федерации на основании предложения председателя Правительства, направляемого в течение недельного срока после его назначения (ст. 112 Конституции РФ).
ПРЕЗИДИУМ ПРАВИТЕЛЬСТВА
рабочий орган правительства, создаваемый по решению правительства или на основе закона о правительстве и работающий в более узком составе: председатель, его первые заместители и заместители, возможно также и некоторые ключевые министры. П. п. собирается чаще, чем правительство и решает вопросы более оперативного характера. По решению правительства или на основании закона о правительстве решения П. п. могут оформляться как акты самого правительства.
Решения Президиума Правительства Российской Федерации принимаются большинством голосов от общего числа членов Президиума.
Координационные органы при Правительстве РФ именуются комиссиями или организационными комитетами и образуются для обеспечения согласованных действий заинтересованных органов исполнительной власти при решении определенного круга задач. Совещательные органы при Правительстве именуются советами и образуются для предварительного рассмотрения вопросов и подготовки по ним предложений, носящих рекомендательный характер. Формируются на представительной основе. В состав координационных и совещательных органов в зависимости от вопросов, для решения которых они образуются, включаются представители соответствующих органов исполнительной власти, а также могут включаться представители органов законодательной власти, научных организаций, общественных объединений и религиозных организаций, которые в координационных органах имеют право совещательного голоса. Решения координационных и совещательных органов оформляются протоколами заседаний.
58. Процедура формирования Правительства начинается с того, что Президент, РФ выбирает по своему усмотрению кандидатуру Председателя Правительства и вносит эту кандидатуру на рассмотрение Государственной Думы для получения согласия. Государственная Дума рассматривает представленную кандидатуру в течение недели. Согласие Думы выражается тайным или открытым голосованием, необходимо получить большинство голосов от общего состава. После трехкратного отклонения представленных кандидатур (кандидатуры) Президент назначает Председателя Правительства по своему усмотрению, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы в Думу. На практике имело место согласие Думы и назначение премьер-министра с первого предложения Президента, было - с третьего (1998 г.), трехкратный отказ не имел места.
После получения согласия Думы Президент РФ назначает Председателя Правительства, который в течение недельного срока представляет ему предложения о структуре Правительства (перечень министерств, ведомств) и, как это сложилось на практике, кандидатуры конкретных лиц. Хотя кандидатуры на должность заместителей Председателя Правительства и федеральных министров предлагает премьер-министр, решающее слово принадлежит Президенту РФ. Назначения производит он, издавая указ о составе Правительства РФ.
Существуют различные основания прекращения полномочий Правительства, в том числе:
1) оно слагает полномочия перед вновь избранным Президентом РФ в день вступления его в должность.
2) Правительство подает в отставку,
3) решение об отставке Правительства может принять Президент РФ по своей инициативе
4) оно может быть уволено в результате двойного вотума Недоверия или однократного отказа в доверии, что происходит путем голосования
5) Правительство может прекратить свои полномочия по инициативе Председателя Правительства.
Правительство Российской Федерации слагает свои полномочия перед
вновь избранным Президентом Российской Федерации. Решение о сложении
Правительством своих полномочий оформляется распоряжением Правительства в день вступления в должность Президента. Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом.
Президент вправе принять решение об отставке Правительства, в том числе и в
случаях выражения Государственной
Думой недоверия Правительству либо отказа Государственной Думы в доверии Правительству Российской Федерации.
В случае отставки или сложения полномочий Правительство по поручению Президента продолжает действовать до сформирования нового Правительства
Российской Федерации.
Министерства и ведомства являются отраслевыми органами исполнительной власти, имеющими специальную компетенцию в определенных сферах государственного управления. Руководители правительственных ведомств утверждаются парламентом (вотум доверия) или назначаются президентом.
59. 1. Правительство Российской Федерации:
а) разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой;
б) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики;
в) обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;
г) осуществляет управление федеральной собственностью;
д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации;
е) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;
ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации.
2. Порядок деятельности Правительства определяется федеральным конституционным законом.
Правительство Российской Федерации на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение.
Акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства Российской Федерации.
Порядок принятия актов Правительства Российской Федерации устанавливается Правительством Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации.
Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации обязательны к исполнению в Российской Федерации.
Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации подписываются Председателем Правительства Российской Федерации.
Акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования.
Участие Правительства Российской Федерации в законодательной деятельности
Правительству Российской Федерации принадлежит право законодательной инициативы в Федеральном Собрании.
Право законодательной инициативы Правительство Российской Федерации осуществляет посредством внесения законопроектов в Государственную Думу.
Правительство Российской Федерации вправе вносить в Государственную Думу в соответствии с ее Регламентом поправки к находящимся на рассмотрении Государственной Думы законопроектам.
Разрабатываемые Правительством Российской Федерации проекты федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в обязательном порядке направляются Правительством Российской Федерации в органы государственной власти субъектов Российской Федерации.
Правительство Российской Федерации дает письменные заключения на законопроекты о введении или об отмене налогов, об освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства и на законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета. Заключение Правительства Российской Федерации направляется субъекту права законодательной инициативы и в Государственную Думу в срок до одного месяца со дня поступления законопроекта в Правительство Российской Федерации. По согласованию с соответствующим субъектом права законодательной инициативы этот срок может быть продлен.
Правительство Российской Федерации может направлять в палаты Федерального Собрания официальные отзывы о рассматриваемых палатами федеральных законах и законопроектах. Официальные отзывы Правительства Российской Федерации подлежат обязательному оглашению или распространению при рассмотрении федеральных законов и законопроектов на заседаниях Совета Федерации или Государственной Думы.
Заключения Правительства Российской Федерации на законопроекты, поправки к законопроектам и официальные отзывы Правительства Российской Федерации о рассматриваемых палатами Федерального Собрания федеральных законах и законопроектах подписываются Председателем Правительства Российской Федерации или одним из его заместителей и направляются в палаты Федерального Собрания.
Члены Правительства Российской Федерации вправе присутствовать и выступать на заседаниях палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий в соответствии с регламентами палат.
Для представления в палатах Федерального Собрания внесенного Правительством Российской Федерации законопроекта назначается официальный представитель (официальные представители) Правительства Российской Федерации. Для защиты позиций Правительства Российской Федерации по заключениям, поправкам и официальным отзывам поручением Председателя Правительства Российской Федерации или одного из его заместителей может быть направлен специальный представитель, полномочия которого определяются в поручении. Представители Правительства Российской Федерации присутствуют на заседаниях палат Федерального Собрания при рассмотрении федеральных законов и законопроектов, где им предоставляется слово в соответствии с регламентами палат.
Правительство Российской Федерации представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении. Отчет об исполнении федерального бюджета за прошедший финансовый год представляется Государственной Думе Правительством Российской Федерации одновременно с проектом федерального бюджета на следующий финансовый год.
Доверие, недоверие и отказ в доверии Правительству Российской Федерации
Председатель Правительства Российской Федерации вправе поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. В этом случае Государственная Дума вправе либо выразить Правительству Российской Федерации доверие, либо отказать в доверии Правительству Российской Федерации.
Государственная Дума вправе выразить недоверие Правительству Российской Федерации.
Ответы членов Правительства Российской Федерации на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы
Члены Правительства Российской Федерации обязаны по приглашению палат Федерального Собрания присутствовать на их заседаниях и отвечать на вопросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы в порядке, определенном регламентами палат.
Приглашение палаты Федерального Собрания с указанием интересующих членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы вопросов направляется члену Правительства Российской Федерации не менее чем за пять дней до проведения заседания палаты.
В случае невозможности присутствия на заседании палаты Федерального Собрания соответствующий член Правительства Российской Федерации заблаговременно уведомляет об этом палату Федерального Собрания с указанием причины отсутствия и указанием должностного лица, которое может прибыть на заседание и ответить на поставленные вопросы.
Запросы членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы
Порядок рассмотрения Правительством Российской Федерации запросов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы определяется законодательством Российской Федерации о статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы.
Взаимоотношения Правительства Российской Федерации и комитетов и комиссий палат Федерального Собрания
Комитеты и комиссии палат Федерального Собрания вправе направлять письменные обращения по вопросам своего ведения членам Правительства Российской Федерации и руководителям федеральных органов исполнительной власти.
О результатах рассмотрения письменных обращений комитетов и комиссий палат Федерального Собрания и о принятых мерах члены Правительства Российской Федерации и руководители федеральных органов исполнительной власти сообщают соответствующим комитетам и комиссиям в согласованные с ними сроки.
Предоставление информации об исполнении федерального бюджета
Правительство Российской Федерации в соответствии с федеральным законом информирует Государственную Думу о ходе исполнения федерального бюджета.
Правительство Российской Федерации в установленные сроки предоставляет необходимую информацию в Счетную палату Российской Федерации при осуществлении ею контроля за исполнением федерального бюджета в порядке, установленном федеральным законом.
