Понятие и статус федеральных органов исполнительной власти. Понятие и правовой статус органов исполнительной власти
- Понятие и правовой статус органов исполнительной власти
- Президент Российской Федерации и исполнительная власть
- Виды органов исполнительной власти
- Правительство Российской Федерации
- Федеральные органы исполнительной власти
- Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации
- Отметим, что территориальные органы исполнительной власти
- Органы местного самоуправления в системе публичной власти
Понятие и правовой статус органов исполнительной власти
Отметим, что тема «Органы исполнительной власти» будет важнейшей частью современного административного права. Стоит заметить, что она представляет ту его часть, кᴏᴛᴏᴩую можно назвать «правом организации управления» (организационным административным правом), и включает такие понятия, как признаки органов исполнительной власти, система и структура, виды, полномочия и правовые основы образования, а также их деятельность, реорганизация и упразднение (ликвидация)
Субъекты исполнительной власти осуществляют государственное управление в рамках установленной компетенции. Исполнительная власть не может быть вне системы органов государственного управления, реализующих ее функции и назначение. Организация и деятельность исполнительной власти - ϶ᴛᴏ организация и функционирование системы ее органов, т. е. органов государственного управления, имеющих нормативно установленные цели, задачи, компетенцию, структуру и необходимые для работы государственные должности государственной службы (управленческий персонал)
Законодатель не устанавливает понятия органа исполнительной власти, ограничиваясь исключительно указанием на существование единой системы государственных органов исполнительной власти и определением в Конституции РФ (например, ст. 77, 78, 85, ПО, 112, 125), федеральных конституционных законах, федеральных законах, законах субъектов РФ и иных нормативных правовых актах их полномочий. В ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» речь идет о системе органов исполнительной власти субъекта РФ. В российском законодательстве встречаются несколько терминов, обозначающих, по сути, органы исполнительной власти: «государственные органы управления», «исполнительные органы», «исполнительные органы государственной власти (ч. 3 преамбулы вышеназванного Закона определяет, что термины «исполнительные органы государственной власти субъекта РФ» и «органы исполнительной власти субъекта РФ» могут быть использованы в законе в одном значении)
Исполнительные органы будут составной частью всякого публичного управления, например местного самоуправления. Стоит заметить, что они также осуществляют управленческую деятельность, решают задачи управления, реализуют его функции. При ϶ᴛᴏм исполнительные органы государственных учреждений, предприятий, негосударственных образований, общественных объединений по ϲʙᴏему правовому содержанию, полномочиям, юридическим последствиям управленческой деятельности имеют ряд значимых отличий от органов государственного управления.
Орган исполнительной власти - ϶ᴛᴏ государственная организация, часть системы органов государственной власти в Российской Федерации, учрежденная самим государством для исполнения и обеспечения исполнения законов и иных нормативных правовых актов, реализации функций государственного управления во всех сферах жизни государства и общества посредством использования специальных форм и методов осуществления управленческих действий, обладающая ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующей структурой, компетенцией, государственно-властными полномочиями и штатом государственных служащих.
Определяя основные и наиболее существенные признаки органа исполнительной власти, характеризующие его административную правосубъектность, крайне важно подчеркнуть следующее.
1. Государственно-правовая природа органов исполнительной власти обусловлена конституционным разделением государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Наличие в системе государственной власти исполнительных органов - следствие нормативного закрепления принципа разделения властей.
2. Органы исполнительной власти - ϶ᴛᴏ внешняя форма выражения исполнительной власти. Стоит заметить, что они образуются для практической реализации функций и задач самой исполнительной власти, посредством кᴏᴛᴏᴩой, как известно, осуществляется государственное управление в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах жизни общества.
3. Работа органов исполнительной власти строится в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с такими принципами их деятельности, как:
а) государственная и территориальная целостность Российской Федерации;
б) распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;
в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ;
г) единство системы государственной власти;
д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ;
ж) самостоятельное осуществление органами исполнительной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;
з) обеспечение самостоятельного осуществления ϲʙᴏих полномочий органами местного самоуправления, расположенными на территории, где образованы и действуют ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующие органы исполнительной власти.
4. Главная задача органа исполнительной власти - правоисполнительная деятельность, т. е. исполнение действующих законов и иных нормативных правовых актов, а также обеспечение их выполнения всеми субъектами права.
5. Деятельность органов исполнительной власти по ϲʙᴏему содержанию имеет управленческий, организующий, исполняющий, контрольный и распорядительный характер; в результате ϶ᴛᴏй деятельности решаются и реализуются государственные задачи и функции.
6. Существует организационная структура органа исполнительной власти, т. е. наличие в нем государственных должностей и функциональных структурных подразделений (департаментов, отделов, управлений, главных управлений и т. д.), способствующих наиболее эффективному осуществлению задач, функций и полномочий данного органа. Отметим, что каждая государственная должность замещается государственным служащим, кᴏᴛᴏᴩый имеет специальный административно-правовой статус (права, обязанности, ограничения, полномочия, ответственность и т. д.) Совокупность должностей составляет штат органа исполнительной власти.
7. Органы исполнительной власти наделены государством особыми государственно-властными полномочиями, кᴏᴛᴏᴩые реализуются в специальных правовых формах, отличающихся от правовых форм деятельности органов других ветвей власти; обладают компетенцией, установленной в различных нормативных правовых актах (конституциях, законах, положениях, уставах, приказах и т. д.) В компетенциютрадиционно включаются в качестве основных компонентов задачи, права, обязанности, полномочия и ответственность органа исполнительной власти. В пределах ϲʙᴏей компетенции органы издают правовые акты управления и обеспечивают их выполнение. В содержание полномочий органов исполнительной власти входят:
а) исполнительно-распорядительная деятельность;
б) контрольно-надзорные функции;
в) действия юридического характера и принятие решений, вызывающих важные правовые последствия;
г) нормотворческая деятельность;
д) правоохранительная (юрисдикционная) деятельность.
8. Орган исполнительной власти постоянно и непрерывно действует на определенной территории РФ.
9. Органы исполнительной власти наделены правом нормотворческой деятельности, т. е. правом издания актов управления (административных актов) Стоит сказать, для решения поставленных задач и осуществления функций государственного управления каждый орган исполнительной власти имеет право издавать правовые акты управления. В законах и специальных нормативных правовых актах определяются виды, порядок принятия, государственной регистрации, действия, опубликования, оспаривания правовых актов управления. Правовые акты органов исполнительной власти - ϶ᴛᴏ, с одной стороны, важнейшая правовая форма управленческих действий, а с другой - результат административного нормотворчества в системе государственного управления. Акты управления будут подзаконными правовыми актами, т. е. они издаются в обязательном ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с требованиями и положениями законов и развивают их, а также обеспечивают решение возникающих в сфере управления споров и административных дел.
10. Определен нормативно установленный порядок образования, формирования, реорганизации и ликвидации органа исполнительной власти.
11. Стоит сказать, что каждый орган исполнительной власти имеет ϲʙᴏе наименование.
12. Федеральными законами и законами субъектов РФ предусмотрена ответственность органов исполнительной власти и их должностных лиц.
13. Орган исполнительной власти - юридическое лицо - имеет гербовую печать, может вступать в гражданско-правовые отношения.
14. Финансирование органа исполнительной власти осуществляется за счет средств федерального бюджета или средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей.
Правовой статус органов исполнительной власти характеризуется тем, что данные органы будут самостоятельными и независимыми именно в осуществлении предоставленных им полномочий. Независимость от органов законодательной власти устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ, а также другими нормативными правовыми актами. Превышение пределов установленных компетенций означает незаконное приϲʙᴏение властных полномочий.
Организационная структура органов государственного управления обеспечивается разработкой и утверждением их штатного расписания, представляющего собой перечень структурных подразделений органа (с их наименованиями), должностей и их количества (в целом по органу управления и в структурных подразделениях в особенности), должностных окладов. Денежное содержание выплачивается государственному служащему согласно установленному в штатном расписании размеру должностного оклада. Исходя из всего выше сказанного, мы приходим к выводу, что штатное расписание устанавливает организационную структуру органа исполнительной власти и объем денежных средств, необходимых на содержание ϶ᴛᴏго органа. Порядок составления и утверждения штатных расписаний органов управления контролируется вышестоящими органами исполнительной власти. Штатные расписания подлежат государственной регистрации в финансовых органах.
В результате проведения административной реформы (2004-2005 гг.) были приняты нормативные акты, кᴏᴛᴏᴩые устанавливали общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия данных органов, в т.ч. правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами (например, Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30)
Типовой Регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452, устанавливает общие правила внутренней организации федеральных органов исполнительной власти и применяется совместно с Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти. Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти содержит в себе нормы, определяющие: структуру и штатное расписание федерального органа исполнительной власти и территориального органа федерального органа исполнительной власти; полномочия руководителей в федеральным органе исполнительной власти; порядок разработки административных регламентов и стандартов государственных услуг; порядок планирования и организации работы; деятельность коллегии федерального органа исполнительной власти; порядок подготовки и оформления решений федерального органа исполнительной власти; порядок исполнения поручений в федеральном органе исполнительной власти; порядок подготовки и принятия нормативных правовых актов при осуществлении нормативного регулирования в установленной сфере деятельности (для федеральных органов исполнительной власти, наделенных ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующими полномочиями); порядок подготовки и рассмотрения проектов актов, кᴏᴛᴏᴩые вносятся в Правительство РФ; законопроектная деятельность и порядок участия в деятельности Федерального Собрания; порядок взаимодействия федерального министерства и находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных агентств; порядок осуществления федеральным министерством полномочий по координации и контролю деятельности ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих федеральных служб и федеральных агентств; правила организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; порядок взаимоотношений с органами судебной власти; порядок рассмотрения отдельных видов обращений; порядок работы с обращениями граждан и организаций, прием граждан; порядок обеспечения доступа к информации о деятельности федерального органа исполнительной власти.
Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденный постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30, устанавливает общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия данных органов, в т.ч. правила организации взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами.
Типовой регламент взаимодействия федеральных органов исполнительной власти определяет следующие вопросы: общие положения; порядок осуществления федеральными органами исполнительной власти функций в установленной сфере деятельности; формирование планов и показателей деятельности федерального органа исполнительной власти; порядок осуществления федеральным министерством координации и контроля; порядок создания и организации деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; порядок исполнения поручений, содержащихся в постановлениях и распоряжениях Правительства РФ и протоколах заседаний Правительства РФ, а также поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ, Заместителя Председателя Правительства РФ; участие федеральных органов исполнительной власти в законопроектной деятельности Правительства РФ; порядок подготовки федеральными органами исполнительной власти проектов заключений, поправок к проектам федеральных законов и проектов официальных отзывов Правительства РФ на законопроекты; порядок рассмотрения федеральными органами исполнительной власти парламентских запросов, запросов и обращений членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы; взаимодействие федеральных органов исполнительной власти при предоставлении и получении информации; основные правила организации документооборота в федеральных органах исполнительной власти; образование и организация деятельности межведомственных координационных и совещательных органов.
Органы исполнительной власти: понятие, виды, особенности правового статуса
Введение
Заключение
Введение
Согласно ст.17 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 16.10.2012)"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, возглавляемым его руководителем.
Исполнительная власть в субъектах РФ занимает ведущее место в системе органов государственной власти, она наделяется широкими полномочиями. И хотя в конституциях и уставах субъектов РФ главы об этой ветви власти иногда следуют после глав о законодательной власти, исполнительная власть, далеко не ограничивается отведенной ей ролью только исполнителя законов и по своему политическому весу, возможно, превосходит законодательную власть.
Актуальность
данной работы. Актуальность реферата обусловлена рядом объективных предпосылок, среди которых центральное место занимает процесс реформирования системы органов исполнительной власти.
Основой реформирования послужило принятие ФЗ РФ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ". Цель
данной работы: анализ органов исполнительной власти: понятие, виды, особенности их правового статуса на примере органов исполнительной власти Нижегородской области.
В процессе подготовки данного исследования проведен анализ правовых актов, регулирующих указанные вопросы: Федерального Закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", Устава Нижегородской области, Указа Губернатора Нижегородской области "О реорганизации системы органов исполнительной власти области и формирование Совета администрации Нижегородской области - высшего исполнительного органа государственной власти области", проекта закона Нижегородской области "О схеме управления Нижегородской областью", а также правовых актов других субъектов РФ. Объект
данной работы - органы исполнительной власти, порядок организации, характерные черты.
Предметом
данной работы является изучение правового статуса Губернатора Нижегородской области - как высшего должностного лица и Совета администрации Нижегородской области - как высшего органа исполнительной власти Нижегородской области, а также их взаимодействие с Законодательным Собранием Нижегородской области.
Источниковую базу
даннойработы составили специальная юридическая литература, труды отечественных исследователей по административному праву, конституционному праву, Бельского К.С., Атаманчука Г.В., Прониной В.С., Бачило И.Л., Чиркина В.Е. и др., а также законодательная база: Конституция Российской Федерации, федеральные законы, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Устав и законы Нижегородской области, конституции (уставы) и законы субъектов Российской Федерации, фактический материал, нашедший отражение в прессе, исследования.
В качестве методологической базы
использованы методы: общенаучный, метод анализа и синтеза, сравнительно-правовой и формально-юридический методы.
1. Административно-правовой статус органов исполнительной власти РФ
1.1 Понятие и виды органов исполнительной власти РФ
Конституцией (уставом) может устанавливаться должность высшего должностного лица субъекта РФ. Данное лицо возглавляет высший исполнительный орган государственной власти субъекта. В соответствии с Конституцией РФ в пределах ведения Российской Федерации, и ее полномочий по предметам совместного ведения федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти. Высшее должностное лицо
субъекта РФ избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории субъекта и обладающими активным избирательным правом, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Высшее должностное лицо избирается на срок не более пяти лет и не может избираться на указанную должность более двух сроков подряд.
Наименование должности высшего должностного лица устанавливается конституцией субъекта РФ с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта. Высшее должностное лицо субъекта РФ не может быть одновременно депутатом законодательного органа государственной власти данного субъекта, депутатом представительного органа местного самоуправления, не может заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности, если иное не предусмотрено законодательством. Полномочия высшего должностного лица прекращаются досрочно в случае: его смерти; отрешения его ни должности президентом; отставки по собственному желанию; признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим; вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; утраты гражданства РФ; отставки в связи с выражением ему недоверия законодательным органом государственной власти субъекта РФ. Решение законодательного органа государственной власти о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее одной трети депутатов. В двухпалатном законодательном органе подобное решение принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов каждой из палат по инициативе одной трети от установленного числа депутатов палаты, наделенной конституцией (уставом) субъекта РФ правом инициирования вопроса о выражении недоверия высшему должностному лицу субъекта РФ. В случае немедленной отставки высшего должностного лица по причине выражения ему недоверия законодательным органом власти, в отставку немедленно уходит возглавляемый должностным лицом высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. После отставки он продолжает действовать до сформирования нового. Внеочередные выборы высшего должностного лица проводятся не позднее чем через шесть месяцев со дня досрочного прекращения его полномочий. Во всех случаях, когда высшее должностное лицо субъекта РФ не может исполнять свои обязанности, их временно исполняет должностное лицо, установленное конституцией или законом субъекта. Для такого лица могут быть установлены ограничения на осуществление отдельных полномочий высшего должностного лица субъекта РФ. Полномочия высшего должностного лица
. Высшее должностное лицо субъекта РФ:
а) представляет субъект РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при осуществлении внешнеэкономических связей, при этом вправе подписывать договоры и соглашения от имени субъекта; б) обнародует законы, удостоверяя их обнародование путем подписания законов или издания специальных актов, либо отклоняет законы, принятые законодательным органом государственной власти субъекта РФ; в) формирует высший исполнительный орган государственной власти субъекта; г) вправе требовать созыва внеочередного заседания законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а также созывать вновь избранный законодательный орган государственной власти на первое заседание ранее срока, установленного законодательством субъекта РФ; д) вправе участвовать в работе законодательного органа государственной власти субъекта РФ с правом совещательного голоса; По вопросам своей компетенции высшее должностное лицо субъекта РФ в рамках действующего законодательства и подзаконных актов издает указы (постановления) и распоряжения. Высшее должностное лицо формирует высший исполнительный орган государственной власти в соответствии с законодательством субъекта РФ. Высший исполнительный орган государственной власти.
Высший исполнительный орган является постоянно действующим органом исполнительной власти субъекта РФ. Его наименование, структура, порядок формирования устанавливается конституцией (уставом) и законами субъекта. Финансирование высшего исполнительного органа власти и возглавляемых им органов исполнительной власти осуществляется за свет средств бюджета субъекта РФ. Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации: а) разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития субъекта Российской Федерации, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения и экологии. б) осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью; в) разрабатывает для представления высшим должностным лицом в законодательный орган государственной власти проект бюджета субъекта РФ, а также проекты программ социально-экономического развития; г) обеспечивает исполнение бюджета субъекта РФ и готовит отчет об исполнении указанного бюджета и отчеты о выполнении программ социально-экономического развития для представления их высшим должностным лицом в законодательный орган государственной власти субъекта РФ; д) формирует иные органы исполнительной власти субъекта РФ; е) управляет и распоряжается собственностью в соответствии с законами субъекта Российской Федерации, а также федеральной собственностью, переданной в управление субъекту РФ в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ; ж) вправе предложить органу местного самоуправления, его выборному или иному должностному лицу привести в соответствие с законодательством РФ изданные ими правовые акты в случае, если указанные акты противоречат Конституции РФ, федеральному законодательству или конституции, законодательству субъекта РФ, а также вправе обратиться по этим вопросам в суд; з) заключает в соответствии с федеральным законом договоры с федеральными органами исполнительной власти о разграничении предметов ведения и полномочий, а также соглашения о взаимной передаче осуществления части своих полномочий; и) осуществляет иные полномочия, установленные федеральными законами, конституцией (уставом) и законами субъекта Российской Федерации, а также соглашениями с федеральными органами исполнительной власти, предусмотренными статьей 78 Конституции Российской Федерации. Одним из немаловажных коллективных субъектов административного права являются органы исполнительной власти и органы местного самоуправления. Именно эти органы играют решающую роль в государственном управлении, именно эти органы наделены государственно-властными полномочиями при осуществлении исполнительно-распорядительной деятельности. Орган исполнительной власти - это организация, которая, являясь частью государственного аппарата, имеет свою структуру, компетенцию, территориальный масштаб деятельности, образована в соответствии с законодательством, наделена правом выступать по поручению государства, призвана в порядке исполнительной и распорядительной деятельности осуществлять повседневное руководство хозяйственной, социально-культурной, административно-политической сферами, заниматься межотраслевым управлением. Из определения следует, что этот орган: является частью государственного аппарата (Министерство путей сообщения является частицей Правительства); имеет свою структуру (которую определяет Правительство) имеет территориальный масштаб деятельности и свою компетенцию (действует на определенной территории - администрация НСО); образована в соответствии с законодательством (Закон "О местном самоуправлении"); выступает от имени государства (например, когда Правительство осуществляет свою деятельность за пределами РФ); осуществляет руководство в различных сферах деятельности (в хозяйственной, социально-культурной, административно-политической). Образование, структура, порядок деятельности и компетенция органов исполнительной власти (их задачи, функции, права и обязанности, формы и методы деятельности) определены и закреплены в соответствующих законах, положениях и иных нормативных актах. (Например, Министерство путей сообщения в своей работе руководствуется Федеральным законом от 25.08.95г. (в ред. от 10.01.2003)"О федеральном железнодорожном транспорте"). Административно-правовой статус органов исполнительной власти определяется Конституцией, конституциями республик в составе России, феодальными и иными законами, положениями об органах (например, Положение о Министерстве внутренних дел Российской Федерации) . Все органы исполнительной власти обладают административной правосубъектностью, а именно правоспособностью и дееспособностью. Административная правоспособность и дееспособность органов исполнительной власти возникает одновременно с их образованием и прекращается в связи с их упразднением. Административно-правовой статус органа исполнительной власти определяется также его конкретным назначением, местом и ролью в системе управления. наделены оперативной самостоятельностью; имеют, как правило, постоянные штаты; как правило, образуются вышестоящими органами; наделены правом распорядительства (правом издавать подзаконные юридические акты, в том числе акты нормативного характера); подотчетны и подконтрольны вышестоящим органам управления. При этом органы государственного управления могут действовать в рамках двойного подчинения - вертикальном и горизонтальном. В тех отраслях управления, где требуется высокая степень централизации, двойное подчинение отсутствует (управление оборонной промышленностью, управление ФСБ и т.д.). В соответствии с федеральным государственным устройством: федеральные органы исполнительной власти, распространяющие свою деятельность на всю территорию России (Президент России и Администрация Президента, Правительство России, федеральные министерства, государственные комитеты и иные федеральные органы исполнительной власти); региональные федеральные органы исполнительной власти, действующие на территории определенных регионов, т.е. на части территории России. Деятельность этих органов может осуществляться в пределах нескольких республик, краев, областей и иных территориальных единиц (в пределах военного округа, железной дороги и др.). Такие органы являются межтерриториальными (межрегиональными); органы исполнительной власти субъектов федерации, осуществляющие деятельность, соответственно, в пределах территорий республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов. В масштабе республик действуют президенты, правительства, министерства, комитеты и иные ведомства. В масштабе края, области, города федерального значения и автономного образования исполнительная, управленческая деятельность осуществляется соответствующей администрацией, руководимой ее главой (губернатором, мэром). В зависимости от объема и характера компетенции: органы общей компетенции, ведающие всеми отраслями и сферами управления (президентуры, правительства, администрация краев, областей, городов федерального значения, автономных образований); органы отраслевой компетенции, ведающие какой-либо одной отраслью управления (министерства, некоторые комитеты и ведомства, отделы и управления); органы межотраслевой (специальной) компетенции, ведающие вопросами управления, имеющими межотраслевое значение (органы статистики, стандартизации, метрологии, сертификации, служба занятости населения и др. 3. По видам подразделяются на:
администрация Президента РФ, Правительства, министерства, комитеты, службы, главные управления, управления, инспекции, агентства, департаменты, администрации, отделы и т.д. 4. По порядку разрешения вопросов:
коллегиальные органы, обсуждающие и разрешающие подведомственные вопросы, имеющие наиболее важное значение. (Правительство Российской Федерации, правительства субъектов федерации, некоторые государственные комитеты и др.); единоначальные органы, в которых подведомственные вопросы разрешаются единолично руководителем данного органа исполнительной власти (министерства, ведомства, управления, отделы, службы, администрации и др.). Однако в единоначальных органах исполнительной власти единоначалие сочетается с коллегиальностью. В министерствах, ведомствах, управлениях и других единоначальных органах образуются коллегии, в состав которых входят руководитель органа, его заместители и другие руководящие работники, а также специалисты. Коллегия рассматривает наиболее важные вопросы управления отраслью. 5. По основаниям образования
:
образование которых предусмотрено конституциями (президенты и их администрация, правительства); создаваемые на основе текущего законодательства и подзаконных актов (министерства, комитеты, департаменты, управления, отделы, службы, администрации и другие ведомства).
1.2 Принципы построения органов исполнительной власти
Теперь рассмотрим принципы построения органов исполнительной власти: 1. Принцип федерализма
Этот принцип обусловлен государственным устройством России. В структурном плане он проявляется в том, что в общую систему органов исполнительной власти входят федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. В юридическом смысле принцип федерализма проявляется в следующем: компетенция органов исполнительной власти и взаимоотношения между ними определяются на основе нормативно-правовых актов (Указ Президента РФ от 14.08 1996 г. "О системе органов исполнительной власти РФ") ; Конституцией РФ регламентируется соотношение правовых актов органов государственной власти и ее субъектов (законные акты федеральных органов исполнительной власти обязательны для органов исполнительной власти субъектов федерации); одной из правовых форм регулирования взаимоотношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ является административный договор (по соглашению федеральные органы могут передавать часть своих полномочий исполнительным органам субъектов РФ). 2. Принцип сочетания централизации и децентрализации
Указанный принцип оказывает большое влияние на функционирование всей системы исполнительной власти.
Централизация - сосредоточение большой части государственных функций в ведении центральных органов федеральной исполнительной власти. Цент - Правительство и оно отдает определенные команды определенным министерствам и ведомствам. Децентрализация - означает закрепление предметов ведения и полномочий за тем или иным органом, которые он должен осуществлять самостоятельно без вмешательства со стороны вышестоящих органов. Особой разновидностью децентрализации является делегирование органом исполнительной власти части своих полномочий подчиненному органу. 3. Принцип законности
Этот принцип проявляется, прежде всего, в том, что все органы исполнительной власти, должностные лица, обязаны соблюдать Конституцию РФ, федеральные законы и другие акты государственного управления.
1.3 Система органов исполнительной власти РФ
1. Федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации: Президент (администрация Президента); Правительство РФ; федеральные министерства; государственные комитеты, службы; федеральные комиссии, надзоры; российские агентства. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации - республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов: Президенты республик (администрации Президентов); Правительства республик с управлениями, отделами, комитетами.; администрации краев и областей; администрации автономных областей и автономных округов; мэрии городов федерального значения (Москва, Санкт-Петербург). Систему и структуру федеральных органов исполнительной власти определяет Президент РФ (Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636) . Федеральные органы исполнительной власти (центральные органы) функционируют в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах. Они осуществляют общее руководство соответствующими отраслями, как правило, не руководят непосредственно предприятиями и организациями. В настоящее время нет нормативно-правовых актов, которые бы устанавливали общие основы правового положения федеральных органов исполнительной власти. Объем и характер их полномочий определяются особенностями порученных им отраслей и сфер деятельности. Система и формы органов исполнительной власти в республиках определяются их Конституциями, законами и иными актами. Система и формы органов других субъектов РФ определяются их Уставами и иными правовыми актами в соответствии с законами и указами Президента РФ. Правительства республик образуются либо представительными органами государственной власти (Советами), либо Президентами республик (назначаются с дальнейшим утверждением Советами). Примерно также образуются и соответствующие администрации. Структура администрации определяется Уставом данного субъекта РФ, или в установленном им порядке. Например, по Уставу Новосибирской области администрация области состоит из губернатора, первого заместителя и заместителей главы администрации, которые исполняют полномочия исполнительной власти в конкретных сферах управления. Но не во всех областях руководитель субъекта РФ является главой администрации. Например, руководитель администрации Курганской области назначается губернатором, с согласия областной Думы. Вообще структуры и системы органов исполнительной власти субъектов РФ многообразны. Как правило, возглавляют их в республиках - Президенты и главы Правительств, в администрациях - губернаторы. Но в некоторых республиках исполнительную власть возглавляет и коллегиальный орган. Например, в Дагестане Правительство возглавляет Государственный Совет Республики. Должность главы администрации замещается путем выборов. В тех субъектах, в которых выборы глав еще не состоялись, они назначаются и освобождаются от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Рассмотрим полномочия определенных органов исполнительной власти в государственном управлении. Полномочия Президента РФ в сфере исполнительной власти. На должность Президента - главы государства - может быть избран гражданин Российской Федерации в возрасте не моложе 35 лет, постоянно проживающий в России не менее 10 лет. Президент избирается сроком на 6 лет на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Одно и то же лицо не может занимать должность Президента более двух сроков подряд. Порядок избрания Президента определяется федеральным законом. Президент Российской Федерации наделен широкими полномочиями в сфере исполнительной власти: он назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; назначает на должность и освобождает от должности заместителей Правительства РФ и федеральных министров; принимает решение об отставке Правительства РФ; имеет право председательствовать на заседаниях Правительства РФ; назначает и освобождает высшее военное командование; является Верховным главнокомандующим Вооруженными силами РФ; утверждает военную доктрину РФ; формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ; в установленном законом порядке может вводить чрезвычайное или военное положение и т.д. При Президенте РФ образован самостоятельный орган управления (Президентура). Этот орган возглавляет Президент. Он определяет полномочия главы Администрации Президента, советников и других должностных лиц. Правительство РФ.
Федеральным органом общей компетенции, осуществляющим исполнительную власть в России, является Правительство Российской Федерации. Оно обеспечивает согласованную деятельность органов исполнительной власти. Правительство также правомочно решать вопросы государственного управления, отнесенные Конституцией и федеральными законами к ведению России.
Правительство Российской Федерации - коллегиальный орган. В состав Правительства входят Председатель Правительства, его заместители и федеральные министры. Председатель Правительства назначается Президентом Российской Федерации с согласия Государственной Думы России. Другие члены Правительства - заместители и федеральные министры - также назначаются Президентом по предложению Председателя Правительства. Правительство Российской Федерации согласно Конституции обладает широкими полномочиями во всех сферах жизнедеятельности государства: Правительство РФ обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики, а также политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуществляет управление федеральной собственностью; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, законности и борьбе с преступностью и пр. По вопросам своей деятельности Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Министерство Российской Федерации.
Является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим руководство порученной ему отраслью управления или сферой деятельности; образуется на основании указа Президента Российской Федерации: возглавляется министром, который назначаются на должность, и освобождается от должности Президентом Российской Федерации по представлению Председателя Правительства России. Министр входит в состав правительства, осуществляет государственное управление и координацию деятельности в подчиненной отрасли или сфере деятельности на основе единоначалия и несет персональную ответственность за выполнение возложенных на министерство задач и функций.
Министр издает приказы, распоряжения, указания, инструкции по вопросам, входящим в его компетенцию (в необходимых случаях совместно с другими федеральными органами исполнительной власти). В министерстве образуется совещательный орган - коллегия в составе министра (председатель коллегии), его заместителей по должности, руководящих работников и специалистов министерства, ученых, представителей других организаций. Федеральные министерства функционируют в различных сферах жизнедеятельности. Так, в сфере экономики действуют Министерство экономики. Министерство топлива и энергетики, Министерство сельского хозяйства и продовольствия и др. В социально-культурной сфере функционируют: Министерство общего и профессионального образования, Министерство культуры, Министерство науки и технологии, Министерство труда и социального развития и др. В сфере социально-политической деятельности функционируют Министерство обороны, Министерство внутренних дел, Министерство юстиции, Министерство иностранных дел и др. Государственный комитет Российской Федерации является центральным органом федеральной исполнительной власти, осуществляющим на основе коллегиальности межотраслевое регулирование. Образуется на основании указа Президента Российской Федерации, возглавляется председателем, который назначается на должность и освобождается от должности Президентом России. Председатель государственного комитета издает приказы, распоряжения, указания по вопросам, отнесенным к компетенции соответствующего государственного комитета, кроме вопросов, подлежащих рассмотрению на заседаниях комитета. Решения государственного комитета по межотраслевым вопросам, имеющим общенормативный характер, принимаются совместно членами комитета и оформляются в виде постановления. В целях всестороннего рассмотрения основных отраслевых вопросов в государственном комитете образуется коллегия в составе председателя комитета (председатель коллегии), заместителей председателя по должности, руководящих работников комитета и других организаций. Государственные комитеты функционируют в разных сферах. В экономике, например, функционирует Государственный комитет Российской Федерации по строительной, архитектурной и жилищной политике и др. В социально-культурной сфере действуют Государственный комитет Российской Федерации по печати, Государственный комитет Российской Федерации по кинематографии и др. Вопросами статистики в стране ведает Государственный комитет Российской Федерации по статистике. Федеральная служба России, российское агентство, федеральный надзор России и другие федеральные органы исполнительной власти осуществляют специальные исполнительные, контрольные, разрешительные или надзорные функции. Эти органы создаются Президентом Российской Федерации. В федеральной службе и других органах образуются коллегии, утверждаются Правительством России. Коллегия является совещательным органом. Ее решения оформляются приказами руководителя органа. К указанным органам относятся: Федеральная архивная служба России: Федеральная служба России по телевидению и радиовещанию; Служба внешней разведки Российской Федерации; Федеральная пограничная служба Российской Федерации; Российское космическое агентство: Федеральная служба налоговой полиции Российской Федерации; Федеральная служба охраны Российской Федерации и др. Территориальные (региональные) федеральные органы
. К ним относятся действующие в пределах края, области: Государственная налоговая инспекция, управление статистики, миграционная служба, военкоматы и др. К региональным федеральным органам относятся: командование военного округа, командование пограничного округа, управление железной дороги, региональный орган Госгортехнадзора России и др. Эти органы находятся в подчинении соответствующих вышестоящих федеральных органов исполнительной власти.
2. Органы исполнительной власти на примере Нижегородской области
Начнем с того, что в Нижегородской области Устав содержит общую формулировку о том, что администрация области осуществляет все функции государственной власти области, не отнесенные к полномочиям Законодательного Собрания. Одновременно, через формулу "в том числе", сказано: ) об осуществлении исполнения актов федеральных органов государственной власти, законов области и постановлений Законодательного Собрания в части, относящейся к ее компетенции; ) о решении задач государственного управления в экономике, прогнозировании, финансах, в ценовой политике, во внешнеэкономических связях, промышленности, строительстве, жилищно-коммунальном хозяйстве; градостроительстве, дорог и связи; в образовании и науке, здравоохранении, культуре и искусстве, спорте и туризме; в области занятости и социальной защиты населения, работы с военнослужащими; охраны природы и природопользования, охраны и использования историко-культурного наследия, других сфер; ) об осуществлении комплекса работ с бюджетом; ) о разработке и представлении на утверждение Законодательного Собрания описания границ области, проектов планов и программ социально-экономического развития, экологических и иных программ области и отчетов об их исполнении; ) об управлении и распоряжении собственностью области, а также федеральной собственностью, переданной в хозяйственное ведение или в распоряжение области, в соответствии с федеральными законами и нормативными правовыми актами Законодательного Собрания области; ) об осуществлении мер по обеспечению прав и свобод граждан, экологической безопасности, охраны общественного порядка и борьбы с преступностью; ) о внесении в необходимых случаях на рассмотрение Президента РФ и Правительства РФ проектов актов, затрагивающих интересы области, принятие которых находится в их компетенции; ) об осуществлении иных исполнительно-распорядительных функций и полномочий, возложенных на нее Конституцией РФ, федеральными законами, нормативными актами Президента РФ и Правительства РФ, законами области, иными нормативными правовыми актами Законодательного Собрания области. Как видим, в данной главе Устава области смешаны задачи, предметы ведения и направления деятельности, названы некоторые полномочия и в общей форме - исполнительно-распорядительные функции. Терминологическая и сущностная окрошка не позволяет сделать заключение о задачах, функциях и соответствующих полномочиях администрации. В главе об актах администрации области сказано, что подразделения администрации издают приказы. Это противоречит установившейся практике издания нормативных и распорядительных актов только органом исполнительной власти, вернее, их руководителями. Анализ определения предметов ведения и полномочий органов исполнительной власти в субъектах Федерации показывает достаточно большой разброс в подходе к конституционному регулированию этих проблем. Основной акцент сделан на перечне предметных областей деятельности в сферах совместного и исключительного ведения. Приведенные примеры показывают большую амплитуду колебания конкретности перечня предметов ведения, и это, безусловно, сказывается на составе полномочий, их содержании. В конечном счете, это предопределяет и уровень законодательного регулирования функционально-целевой деятельности органов исполнительной власти, там, где такие законы предусмотрены, и правовую культуру положений и должностных инструкций в конкретных органах исполнительной власти. орган исполнительная власть полномочие Сказанное позволяет увидеть подход к распределению предметов ведения и полномочий администраций и правительств субъектов Федерации относительно основных блоков функциональной деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации. Условное выделение восьми блоков в функциональной системе государственного управления позволяет проследить распределение по ним тех полномочий, которые в уставах и конституциях записаны за правительствами и администрациями субъектов. Названные восемь блоков охватывают следующие укрупненные предметные области: Организация системы органов исполнительной власти; Организация и защита территории; Правовая и социальная защита населения и граждан, реализация основ правового государства; Определение и обеспечение государственной политики в регионе субъекта; Государственное управление в сфере экономики; Организация производства и всех видов экономической деятельности; -
Организация и обеспечение социального и культурного развития региона;
Внешнеэкономические и культурные связи. Конституции и уставы выделяют в самостоятельный раздел функции, связанные с осуществлением правоохранительной деятельности или обеспечением законности, правопорядка и общественной безопасности. Описание этих направлений в одних случаях связано с деятельностью прокуратуры и органов МВД. Однако при постановке вопроса о законности и безопасности в регионе система органов, обеспечивающих эти направления, расширяется, и это правильно. Заключение
В заключение еще раз подчеркнем полномочия органов исполнительной власти РФ, которые заключаются в следующем: Органы исполнительной власти РФ: Разрабатывают и представляют на утверждение представительному органу бюджета, обеспечивают его исполнение; Распоряжаются и управляют имуществом. Разрабатывают и реализуют программы в сфере управления. Осуществляют меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан. Осуществляют меры по охране общественного порядка, ведут борьбу с преступностью. Осуществляют учет и контроль за деятельностью различных сфер деятельности. Осуществляют управление в сферах экономического, социально-культурного развития и т.д. Органы исполнительной власти имеют свою структуру, компетенцию, определенный масштаб деятельности. Таким образом, органы исполнительной власти РФ осуществляют повседневное руководство хозяйственной, социально-культурной и административно - политической сферами деятельности. Список использованных источников
1.Нормативно-правовые акты
2.Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12.12.1993. (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ) // "Российская газета", № 7, 21.01.2009.
.Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ (ред. от 28.12.2010)"О Правительстве Российской Федерации" // "Собрание законодательства РФ", 22.12.1997, № 51, ст.5712.
.Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 16.10.2012)"Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // "Российская газета", № 202, 08.10.2003.
.Федеральный закон от 25.08.1995 № 153-ФЗ (ред. от 10.01.2003)"О федеральном железнодорожном транспорте" // "Российская газета", № 168, 30.08.1995.
Орган исполнительной власти – это структурное подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе управления (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества.
Виды органов исполнительной власти:
1) по федеративному устройству:
Федеральные органы исполнительной власти(министрества,фед.службы и т.д.);
Органы исполнительной власти субъектов Федерации(Высшее должностное лицо субъекта РФ (Мэр, Губернатор и т.д.Правительство, территориальное органы исполнительной власти);
Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти;
2) по характеру компетенции:
Общей компетенции, которые осуществляют межотраслевое руководство (Правительство РФ);
Органы специальной компетенции, сфера деятельности которых ограничивается одной отраслью или несколькими смежными отраслями (Министерство по налогам и сборам);
3) по составу руководства:
Единоличные (различные министерства);
Коллегиальные (Правительство РФ);
4) по организационно-правовым формам:
На федеральном уровне;
На уровне субъекта Федерации;
5) по источникам финансирования:
Финансируемые за счет средств федерального бюджета;
Финансируемые за счет средств бюджетов субъектов Федерации.
Правовое положение. Установление системы федеральных органов государственной власти, в том числе органов исполнительной власти, отнесено Конституцией РФ к ведению Российской Федерации (п. «г» ст. 71). Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство РФ. Статья 1 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» устанавливает, что Правительство РФ – это исполнительный высший орган государственной власти Российской Федерации. Оно является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.
Система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно, «в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом» (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ
Правительство обязано выполнять указы и распоряжения Президента. В то же время оно обладает относительной самостоятельностью по отношению к нему: Президент вправе отменять акты Правительства только в случае противоречия их Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента (ч. 3 ст. 115), т.е. не может это сделать по соображениям нецелесообразности упомянутых актов.
Подведомственные Правительству РФ федеральные органы исполнительной власти весьма разнообразны. Это министерства, федеральные службы и т.д.Министерства являются, как правило, отраслевыми органами (например, Министерство обороны РФ). Но есть и межотраслевые министерства (Министерство экономики и т.д.). Многие федеральные органы исполнительной власти имеют свои территориальные органы (пример тому – территориальные управления Государственного таможенного комитета, военкоматы – региональные органы Министерства обороны). Территориальные органы федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, если границы их деятельности совпадают с границами субъектов Федерации (а, как правило, так оно и бывает), возглавляют должностные лица, назначаемые руководителями этих министерств и иных федеральных органов по согласованию с субъектами Федерации.
Министерства Российской Федерации и иные федеральные органы исполнительной власти действуют на основе сочетания единоначалия и коллегиальности при верховенстве единоначалия. Федеральные министры и другие руководители федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации назначаются Президентом РФ. Правительство РФ назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся федеральными министрами, и их заместителей, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ, утверждает членов коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.
Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов (ст. 12 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»). Руководители федеральных министерств и иных органов исполнительной власти РФ издают свои приказы в пределах компетенции каждого из этих органов, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства РФ. Коллегии этих органов обсуждают и решают на регулярно проводимых заседаниях основные вопросы их компетенции, Председателями коллегий являются руководители упомянутых органов. Решения коллегий приводятся в жизнь приказами этих руководителей.
Орган исполнительной власти - это часть государственного аппарата, осуществляющая деятельность по государственному управлению в целях исполнения законов, наделенная полномочиями распорядительного характера.
Конституционный статус органов исполнительной власти. Конституция РФ установила самостоятельность всех ветвей власти, в том числе и исполнительной, и тем самым формально устранила жесткую зависимость органов исполнительной власти как от представительных органов, так и от Президента.
В советское время был провозглашен принцип всевластия и единства Советов, согласно которому исполкомы Советов народных депутатов входили в Советы и были им подотчетны. На сегодняшний день Совет Федерации и Государственная Дума наделены лишь некоторыми полномочиями по отношению к Правительству и другим органам исполнительной власти. Во-первых, Федеральное Собрание с помощью законов может определить основы статуса и порядок деятельности Правительства, других органов исполнительной власти. Во-вторых, Государственная Дума дает согласие Президенту на назначение Председателя Правительства РФ, решает вопрос о доверии Правительству и др.
До принятия Конституции 1993 г. Президент являлся главой исполнительной власти и поэтому, что вполне логично, определял характер и содержание деятельности органов исполнительной власти, которые, в общем, были ему подчинены. Теперь же в соответствии с Конституцией положение Президента в системе ветвей власти изменилось: будучи главой государства, он не является главой исполнительной власти, а лишь осуществляет координацию деятельности всех ветвей власти, т. е. является как бы арбитром и дирижером. В этом случае Правительство и все другие органы исполнительной власти должны обладать большей степенью самостоятельности в осуществлении госу- дарственно-управленческой деятельности, быть во многом независимыми от Президента (так это сделано, например, во Франции). Однако особенность Российской Федерации заключается в том, что, формально закрепляя самостоятельность исполнительной ветви власти, Конституция предоставляет Президенту такие полномочия, которые позволяют определять содержание и сущность деятельности исполнительной власти. Более того, некоторые федеральные органы исполнительной власти непосредственно подчинены Президенту. Поэтому о самостоятельности исполнительной власти можно говорить лишь с большой долей условности.
В частности, акты Правительства должны издаваться на основе и во исполнение Конституции РФ, законов, указов Президента. Необходимо учитывать, что Конституция не определяет сфер общественных отношений, где Президент может осуществлять свое регулирование, и уж тем более не разграничивает компетенцию Президента и Правительства. Поэтому Президент может принимать указы в сферах деятельности Правительства. Президент вправе отменить акты Правительства, если они противоречат Конституции, законам, президентским указам.
Кроме того, Президент РФ в отношении Правительства осуществляет следующие полномочия: 1)
назначает Председателя Правительства и членов Правительства; 2)
определяет структуру федеральных органов исполнительной власти; 3)
определяет основные направления внутренней и внешней политики, которые во многом определяют и деятельность Правительства; 4)
отправляет Правительство в отставку; 5)
может возлагать определенные полномочия на Правительство и др.
Система федеральных органов исполнительной власти. Она
включает в себя Правительство, федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства (рис. 4.1). Президент не входит в систему федеральных органов исполнительной власти.
Правительство Российской Федерации является высшим федеральным органом исполнительной власти общей компетенции, т. е. руководит большинством сфер и отраслей управления, обеспечивает общее экономическое, социально-культур- I. Федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам
Министерство внутренних дел Российской Федерации
Федеральная миграционная служба Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Министерство иностранных дел Российской Федерации Федеральное агентст во по делам Содружества Независимых Государств, соотечественников, проживающих за рубежом, и по международному гуманитарному сотрудничеству Министерство обороны Российской Федерации Федеральная служба по воєнно-техническому сотрудничеству Федеральная служба по оборонному заказу Федеральная служба по техническому и экспортному контролю Федеральное агентство специального строительства Министерство юстиции Российской Федерации Федеральная служба исполнения наказаний Федеральная служба судебных приставов Государственная фельдъегерская служба Российской Федерации
Служба внешней разведки Российской Федерации Федеральная служба безопасности Российской Федерации Федеральная служба Российской Федерации по контролю за оборотом наркотиков
Федеральная служба охраны Российской Федерации Главное управление специальных программ Президента Российской Федерации
Управление делами Президента Российской Федерации
II. Федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации
Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека
Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения и социального развития Федеральная служба по труду и занятости Федеральное медико-биологическое агентство Министерство культуры Российской Федерации
Федеральная служба по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия
Федеральное архивное агентство Министерство образования и науки Российской Федерации Федеральная служба по интеллектуальной собственное™, патентам и товарным знакам Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки Федеральное агентство по науке и инновациям Федеральное агентство по образованию Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации
Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды Федеральная служба по надзору в сфере природопользования Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору
Федеральное агентство водных ресурсов Федеральное агентство по недропользованию Министерство промышленности и торговли Российской Федерации
Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии
Министерство регионального развития Российской Федерации
Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации
Федеральная служба по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций
Федеральное агентство по информационным технологиям Федеральное агентство по печати и массовым коммуникациям Федеральное агентство связи Министерство сельского хозяйства Российской Федерации
федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору
Федеральное агентство лесного хозяйства Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации
Федеральное агентство по делам молодежи Федеральное агентство по туризму Министерство транспорта Российской Федерации Федеральная аэронавигационная служба Федеральная служба по надзору в сфере транспорта Федеральное агентство воздушного транспорта Федеральное дорожное агентство Федеральное агентство железнодорожного транспорта Федеральное агентство морского и речного транспорта Министерство финансов Российской Федерации Федеральная налоговая служба Федеральная служба страхового надзора Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. федеральное казначейство Министерство экономического развития Российской Федерации Федеральная служба государственной статистики Федеральная регистрационная служба Федеральное агентство геодезии и картографии Федеральное агентство по государственным резервам Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости Федеральное агентство по управлению государственным имуществом
Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами
Министерство энергетики Российской Федерации ІІІ. Федеральные службы и федеральные агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации
Федеральная антимонопольная служба Федеральная таможенная служба Федеральная служба по тарифам Федеральная служба по финансовому мониторингу Федеральная служба по финансовым рынкам Федеральное космическое агентство Федеральное агентство по обустройству государственной границы Российской Федерации
Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств Федеральное агентство по рыболовству Рис. 4.1. Система федеральных органов исполнительной власти ное развитие страны. Правительство состоит из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров.
Председатель Правительства назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы. Председатель Правительства предлагает Президенту структуру федеральных органов исполнительной власти, кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров, определяет в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и указами Президента основные направления деятельности Правительства и организует его работу.
Основными направлениями деятельности Правительства являются разработка, представление Государственной Думе, исполнение федерального бюджета; обеспечение проведения в России единой финансовой, кредитной, денежной политики, политики в области культуры, науки, образования, здравоохра- ч нения, управление федеральной собственностью и др.
Решения Правительства оформляются постановлениями и распоряжениями, причем первые носят нормативный характер, а вторые - индивидуальный.
Нормальным вариантом прекращения полномочий Правительства является сложение полномочий перед вновь избранным Президентом. Кроме того, Правительство может прекратить свои полномочия досрочно, если: 1)
оно само подаст в отставку и Президент ее примет; 2)
Президент сочтет нужным отправить Правительство в отставку, причем перечень оснований для этого нигде не определен; 3)
Президент примет решение об отставке Правительства после того, как оно получит вотум недоверия Государственной Думы.
Министерства РФ являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Министерства также осуществляют координацию и контроль деятельности находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств. Министерства в установленной сфере деятельности не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, н^ /4 7 fv ,.„
Отличительной чертой министерств является возможность на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента и Правительства самостоятельно осуществлять правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента и Правительства. Другие федеральные органы исполнительной власти нормативные правовые акты принимать не могут.
Министерство возглавляет министр Российской Федерации (федеральный министр), несущий персональную ответственность за его деятельность. Министры назначаются Президентом и по должности входят в состав Правительства.
Перечень министерств устанавливается Президентом. Министерства РФ действуют в масштабах всей Российской Федерации под непосредственным руководством Правительства РФ (кроме подчиненных непосредственно Президенту РФ министерств обороны, внутренних дел, иностранных дел, юстиции, по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий). Министерства действуют на основании положения о министерстве, утверждаемого Президентом или по его поручению Правительством РФ. Министерства пользуются самостоятельностью во взаимоотношениях с органами других ветвей власти и между собой.
Федеральные службы являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. При этом под осуществлением контроля и надзора понимаются действия по надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов.
Федеральную службу возглавляет руководитель (директор). Федеральная служба по надзору в установленной сфере деятельности может иметь статус коллегиального органа.
Федеральная служба в пределах своей компетенции на основании и во исполнение законодательства Российской Федерации может издавать только индивидуальные правовые акты и не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование.
Одни федеральные службы подведомственны непосредственно Президенту, другие находятся в ведении Правительства. Остальные федеральные службы подведомственны соответствующим министерствам. В этом случае федеральный министр осуществляет контроль и координацию деятельности находящейся в его ведении федеральной службы, в частности, решает ряд кадровых вопросов, может отменять решения федеральной службы, дает поручения, вносит предложения о ее структуре и финансировании и др.
Федеральные агентства являются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.
Под функциями по управлению государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ. Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, определенных федеральными законами.
Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор). Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.
Как и федеральная служба, федеральное агентство в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты и не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование.
Аналогично федеральным службам федеральные агентства могут быть подведомственны непосредственно Президенту, Правительству либо соответствующему министерству. Как видим, система федеральных органов исполнительной власти построена по единому принципу, основанному на разделении функций по государственному управлению: нормативно- правовое регулирование осуществляют министерства, контроль, надзор и специальные функции - федеральные службы, а государственные услуги - федеральные агентства.
Система органов исполнительной власти субъектов Федерации. Субъекты Федерации устанавливают свою систему органов государственной власти (в том числе систему органов исполнительной власти) самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральными законами, в частности Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Поэтому системы органов исполнительной власти достаточно разнообразны, каждый субъект Федерации по-своему уникален. Однако такое изобилие форм систем органов не исключает некоторых общих черт в построении исполнительной власти субъектов Федерации.
Во-первых, системы органов исполнительной власти всех субъектов Федерации должны соответствовать основам конституционного строя и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти. В соответствии с этим положением система государственных органов любого субъекта строится на основе народовластия, республиканской, светской форм правления, разделения властей и др. Поэтому существование, допустим, монархии в субъекте Федерации немыслимо.
Во-вторых, общие принципы построения системы федеральной исполнительной власти в Российской Федерации оказывают влияние на систему органов исполнительной власти ее субъектов. Так, в любом субъекте Федерации выделяются органы, созданные исключительно для осуществления полномочий Федерации (как правило, это территориальные органы федеральных органов исполнительной власти), и органы, созданные для реализации полномочий по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Эти две группы входят в единую систему органов исполнительной власти Российской Федерации. Третью группу образуют органы, которые формируются по предметам ведения субъектов Федерации и являются независимыми от федеральных органов исполнительной власти.
1.1 Право организации управления: значение и основные функции
Тема "Органы исполнительной власти" является важнейшей частью современного административного права. Она представляет ту его часть, которую можно назвать "правом организации управления" (организационным административным правом) и включает в себя такие понятия, как признаки органов исполнительной власти, система и структура, виды, полномочия и правовые основы образования1, а также их деятельность, реорганизация и упразднение (ликвидация).
Субъекты государственного управления могут осуществлять свою деятельность только непосредственно через создаваемые органы управления (или органы исполнительной власти). Создание, изменение (реорганизация) или ликвидация органов управления ведутся в установленном законодательством порядке (Конституции РФ, федеральных конституционных законах, федеральных законах, законах субъектов РФ, иных нормативных правовых актах).
Организация управления является тем необходимым субстратом, который обеспечивает процессуальное осуществление конституционного и административного права на практике. Следовательно, организация управления выступает необходимой предпосылкой всякого управленческого действия. Организация, процесс и материальное право дополняют друг друга при осуществлении правоприменения и становятся основными инструментами, обеспечивающими действие Конституции РФ.
Право организации управления представляет собой систему административно-правовых норм, регулирующих отношения в области формирования органов государственного управления и распределяющих управленческие задачи между специальными органами (подразделениями). Иными словами, право организации управления определяет, кто решает задачи государственного управления в конкретных случаях по отношению к конкретным лицам и при помощи каких формальных средств, инструментов, способов и форм.
Право организации управления (организационное административное право) выполняет три важнейшие функции:
а) обеспечение правовой государственности. Исполнительная власть, будучи "связанной" законом, должна сохранять свою функциональность для обеспечения управленческой дееспособности;
б) осуществление основных прав и свобод граждан. Как и все конституционные положения, эти права и свободы могут гарантироваться и защищаться конкретными органами исполнительной власти и должностными лицами;
в) демократизация управления. Органы исполнительной власти должны находиться под постоянным контролем народа, который на деле и является источником государственной власти. Иначе говоря, именно существующая система организации управления должна воплощать в себе демократические принципы разделения властей, обеспечения и защиты провозглашенных прав и свобод граждан, необходимости исполнения принимаемых законов. Организация управления позволяет обеспечивать демократизацию самого государственного управления, ибо оно должно находиться под контролем общественности, вышестоящих органов управления и суда.
1.2 "Сильное государство", органы исполнительной власти и административно-хозяйственное право
В последнее время ученые, политики и должностные лица все чаще используют термин "сильное государство", подразумевая под этим цель, к которой должно стремиться российское государство. В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 30 марта 1999 г. "Россия на рубеже эпох" содержится п. 2.2" "Через укрепление власти - к сильному государству", в котором отмечается, что сильное государство - это эффективно функционирующие на основе законов государственные органы и законодательной, и исполнительной, и судебной ветвей государственной власти. Сильное государство обеспечивает достойный уровень благосостояния населения, проведение умелой экономической политики, защиту прав и свобод граждан, суверенитет, целостность страны, защиту от всяких опасностей. Для выполнения своих задач и соответствующих функций государство должно иметь целесообразно структурированную государственную власть и четкую систему государственных органов.
Важное значение придается организации, созданию структуры, разработке правовых основ деятельности и установлению компетенции системы органов исполнительной власти. С управленческой точки зрения, органам исполнительной власти принадлежит особая роль в обеспечении действия исполнительной вертикали, единства ее системы. Сильное государство посредством органов исполнительной власти осуществляет деятельность по повышению благосостояния населения, применяя формы и методы государственного управления во всех отраслях и сферах экономического, социально-культурного и административно-политического строительства. На пути к сильному государству в самой системе органов исполнительной власти предстоит еще много работы: создание единого правового пространства и верховенства федерального законодательства; осуществление нормотворческой деятельности в субъектах РФ; разработка новых нормативных правовых актов; повышение исполнительской дисциплины, осуществление контроля за деятельностью должностных лиц и государственных служащих. В Бюджетном послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ "О бюджетной политике на 2001 год и на среднесрочную перспективу" отмечается, что расходы на государственное управление станут еще одним источником экономии бюджетных средств: "Избыточность функций государственной власти ослабляет, а не усиливает государство"2. Планируется уменьшить численность государственных служащих с одновременным повышением заработной платы занятых в этой сфере (следует отметить, что тезис о сокращении числа государственных служащих является "вечным" в истории развития как советской, так и постсоветской теории и практики государственного администрирования).
Сильное государство - это государство с сильной государственной властью. "Сильная государственная власть в России - это демократическое, правовое, дееспособное федеративное государство". Организация и деятельность всех ветвей государственной власти, а исполнительной власти в особенности, в сильном государстве основывается исключительно на законах. Поскольку исполнительная власть есть власть, применяющая законы и иные правовые акты, а также обладающая государственно-властными полномочиями, то при неправильном ее использовании могут нарушаться права и свободы граждан, наступать кризисные явления в экономике, разрастаться коррупция и увеличиваться произвол государственных служащих и должностных лиц. Общество должно иметь эффективные инструменты контроля за исполнительной властью, и сильное государство способно создавать и применять такие инструменты.
Нынешние российские проблемы во многом вызваны отсутствием единства исполнительной власти. Правовой нигилизм региональных органов власти, несоответствие конституций, уставов и законов некоторых субъектов РФ нормам Конституции РФ, а также несоблюдение региональными властями законодательства, принятого в пределах компетенции Российской Федерации, - вот главнейшие препятствия на пути к обеспечению единства системы исполнительной власти, которое устанавливается ч. 2 ст. 77 Конституции РФ. Государственные органы, осуществляющие властные полномочия и исполнительно-распорядительные функции, обязательно должны составлять единую систему, вертикальную подчиненность нижестоящих органов государственного управления вышестоящим. При этом законодатель подчеркивает относительность такой подчиненности, так как в субъектах Федерации могут определяться свои собственные модели системы органов исполнительной власти. В литературе отмечается, что вопросы обеспечения вертикальных связей имеют важное значение для поддержания и укрепления единой системы исполнительной власти и требуют своего детального разрешения. Более того, ученые предлагают включить в Конституцию РФ главу о системе исполнительной власти в РФ, в которой был бы определен ее структурный и функциональный состав, а также обозначена четкая основа для дальнейшей легитимации правового статуса основных уровней органов, которые формируют эту систему. Учеными обосновывается внесение в Конституцию РФ, по их мнению, необходимых и неотложных поправок, которые способствовали бы восстановлению вертикали власти и единого правового пространства в стране.
Понятие "единство" системы исполнительной власти уже давно является предметом научной дискуссии3. Не раз слышались и призывы к нормативной конкретизации данного термина. Как известно, федеральные органы исполнительной власти на практике обязаны осуществлять руководство, координацию, контроль и другие функции государственного управления по отношению к органам исполнительной власти, созданным в субъектах РФ. Однако имеют место и взаимодействие федеральных и региональных органов в области совместного их ведения и осуществление субъектами Федерации полномочий по участию в решении вопросов в пределах ведения Федерации. Каждая отрасль и сфера государственного управления в субъекте Федерации испытывает на себе регулирующее и контролирующее воздействие со стороны соответствующих федеральных органов исполнительной власти, полномочия которых устанавливаются в федеральных законах и иных нормативных правовых актах. Иногда координирующими полномочиями наделяются федеральные органы исполнительной власти для осуществления деятельности других федеральных органов исполнительной власти. Например, Министерство экономики РФ определено Правительством РФ в качестве федерального органа исполнительной власти, координирующего деятельность иных федеральных органов исполнительной власти, связанную с обеспечением функционирования закрытых административно-территориальных образований.
Содержательно исполнительная власть есть осуществление ее органами (органами государственного управления) государственно-властной деятельности, специальных функций, компетенции и полномочий. Этой проблеме посвящено достаточно много книг и научных статей. Авторы уделяют также внимание и соотношению понятий "исполнительная власть" и "государственное управление". После принятия Конституции РФ 1993 г. термины "государственное управление" и "органы государственного управления" как в законодательстве, так и в специальной литературе практически перестали использоваться. Можно встретить даже мнение, согласно которому "термин "государственное управление" постепенно исчезнет из лексикона российского права". Мы же считаем нецелесообразным исключать их из оборота, так как действующая на практике система государственного управления как понятие шире понятия "исполнительная власть". Государственное управление как вид государственной деятельности лишь в силу своего постоянного практического существования никогда не утратит значения и не изменит наименования.
Субъекты исполнительной власти осуществляют государственное управление в рамках установленной компетенции. Исполнительная власть не может быть вне системы органов государственного управления, реализующих ее функции и назначение. Организация и деятельность исполнительной власти - это организация и функционирование системы ее органов, т. е. органов государственного управления, имеющих нормативно установленные цели, задачи, компетенцию, структуру и необходимые для работы государственные должности государственной службы (управленческий персонал).
Уже неоднократно отмечалось, что отсутствие четкой правовой регламентации деятельности государственных органов и государственных служащих лишает граждан возможности защищать свои права, создает условия для коррупции и произвола чиновников, ограничивает саму государственную власть в реализации потенциала Конституции РФ.
В соответствии с принципом разделения властей функции управления (государственного управления) в государстве осуществляются специальными органами исполнительной власти, которые обеспечивают целостность государственного механизма, состоящего из различных органов государственной власти, а также исполняют решения власти законодательной и судебной (последней в том случае, если сами органы исполнительной власти нарушили закон и по решению суда обязаны исполнить то, что установлено в законе). Органы исполнительной власти - это органы государственного управления, так как они осуществляют функции государственного управления, реализуют деятельность государственного управления.
Органы исполнительной власти осуществляют государственное управление и в области так называемой хозяйственной (экономической) деятельности самого государства, т.е. в сфере действия частно-правовых положений, содержащихся в хозяйственном праве, которое является частью как частного, так и публичного права; следовательно, различают частное хозяйственное право и публичное хозяйственное, или административно-хозяйственное, право. Публично-правовые отношения, возникающие в сфере хозяйственной деятельности субъектов, следует относить к административно-хозяйственному праву.
Сильное государство способно эффективно осуществлять свою экономическую функцию, используя при этом как частно-правовые, так и публичные, т. е. административно-правовые, средства и методы регулирования экономических отношений. К сожалению, за последние десять лет, несмотря на развитие многих отраслей, подотраслей и институтов права, формированию российского административно-хозяйственного права3 как отрасли публичного права практически никакого внимания не уделялось. Чтобы лет через пять можно было уверенно говорить о становлении административно-хозяйственного права, необходимо уже сегодня объединить усилия многих научных коллективов для разработки его концепции и анализа соответствующего российского законодательства, а также для обоснования его включения в качестве самостоятельной дисциплины в учебный план высших юридических учебных заведений.
Одним из первых к изучению института административно-правового регулирования (а именно с этого начинается само административно-хозяйственное право) приступил А.Ф. Ноздрачев, отметивший, что "наука административного права не создала целостной концепции современного административно-правового воздействия на рыночную экономику, не сформулировала четкого представления об источниках и системе административного законодательства в сфере экономики, о структуре экономических органов исполнительной власти, которые спонтанно преобразуются из отраслевых в функциональные", и особо подчеркнувший важность осознания значения и возможности административно-правового регулирования экономических отношений.
Какими бы противоречивыми ни казались слова о необходимости административного правового регулирования экономических отношений в условиях рыночного хозяйствования, сильное государство обязано:
во-первых, разрабатывать и принимать законы, устанавливающие административно-правовые механизмы регламентации публично-хозяйственных отношений;
во-вторых, создавать специальные органы государственного управления, осуществляющие полномочия самого государства в сфере экономики, используя при этом особые формы и методы управления;
в-третьих, обеспечивать и защищать права и законные интересы субъектов хозяйственных отношений.
Необходимость в административно-хозяйственном праве как особой правовой материи возникает тогда, когда (сильное) государство берет на себя руководство экономическим "поведением" субъектов хозяйственных отношений и, следовательно, ответственность за состояние экономики и благосостояние граждан. Даже самое либеральное государство предоставляет в распоряжение хозяйствующих субъектов рамочные правовые предпосылки, которые обеспечивают осуществление экономических действий. В этом смысле административно-хозяйственное право должно стать неотъемлемой частью соответствующего правового порядка. Кстати заметим, что развитие административно-хозяйственного права происходило одинаковыми темпами не во всех странах. Некоторые страны вообще не имеют такой правовой отрасли (например, государства с англо-американской правовой системой), в то время как в Австрии, Швейцарии, Германии, а также в странах азиатского региона административно-хозяйственное право находится на достаточно высокой ступени развития.
В России административно-хозяйственное право находится лишь в начальной стадии своего формирования. Ошибки, сделанные в последнее десятилетие в результате проведения политики "разгосударствления", увода из-под государственного регулирования хозяйственной деятельности, необходимо исправлять сегодня кардинальными методами и в весьма сжатые сроки. Современными учеными отмечается, что "разрушение государства, включая демонтаж соответствующих инструментов регулирования экономики и дискредитацию институтов государственной власти, не менее опасно для общества, чем подавление частнособственнических и рыночных отношений. А значит, восстановление государственности - абсолютно необходимое условие развертывания действенной антикризисной политики"1. Функция государственного стимулирования развития производства, роста благосостояния общества, повышения качества жизни является важнейшей функцией государства в условиях современного рыночного хозяйства. Именно государство обязано создавать благоприятные условия для активизации производственной деятельности хозяйствующих субъектов, их адаптации к изменениям рыночной конъюнктуры, активно проводя при этом политику обеспечения нормального функционирования рыночной конкуренции, защиты прав физических и юридических лиц от неправомерных действий и решений государственных органов и должностных лиц.
Научно-практической основой формирования административно-хозяйственного права является усиление государственного регулирования в системе организации и функционирования рыночного хозяйства. Учеными подчеркивается, что атрибутом современного "государства развития" является система индикативного планирования и долгосрочных государственных программ модернизации экономики, ориентированных на создание благоприятных условий роста и подъема конкурентоспособности национальной экономики в перспективных направлениях глобального научно-технического прогресса1. Государственное управление процессом вызревания конкурентных преимуществ является безальтернативным императивом в обстановке производственного спада и слаборазвитой пока рыночной инфраструктуры. В современной литературе выделяются три общих направления усиления проведения промышленной политики:
1) государственное стимулирование подъема конкурентоспособности промышленности (например, инвестиции в науку и новые технологии, развитие коммуникаций и информационных сетей);
2) усиление участия государства в повышении качества и совершенствовании структуры совокупного спроса (например, конкурсное распределение заказов среди предприятий и фирм на производство высокотехнологичной продукции, отладка системы сертификации изделий);
3) прямая государственная поддержка формирующихся конкурентоспособных секторов через инвестиции в инфраструктуру, привлечение иностранного капитала, стимулирование наиболее эффективных фирм и предприятий.
Административно-правовое регулирование хозяйственной деятельности обеспечивает осуществление специально созданными государственными органами исполнительной власти и в необходимых случаях органами местного самоуправления таких функций государственного управления, как руководство, контроль, надзор, регулирование, координация (разрешение, дозволение, лицензирование, уведомление и пр.), учет.
Различие между административным и административно-хозяйственным правом заключается в следующем: административное право есть система правовых норм, регулирующих образование и деятельность органов управления, а также отношения отдельных субъектов права к государственному управлению; административно-хозяйственное право представляет собой систему правовых норм и мер, регулирующих образование и деятельность органов управления, которые обеспечивают планирование, контроль, руководство и содействие в развитии экономических образований, а также определяющих правоотношения между участвующими в экономической жизни субъектами и органами государственного управления.
Административно-правовое регулирование экономических отношений подразделяется, по мнению А.Ф. Ноздрачева, на три вида: прямое, косвенное и региональное. В прямое административно-правовое регулирование включаются следующие элементы:
1) монопольное государственное осуществление отдельных видов экономической деятельности (например, таможенная деятельность);
2) централизованное регулирование хозяйственной деятельности казенных предприятий;
3) управление объектами государственной собственности;
4) государственный контроль за размещением и строительством предприятий, качеством продукции, воспроизводством рабочей силы, соблюдением трудового и социального законодательства, за ценами, а также земельный и антимонопольный контроль;
5) финансовая помощь хозяйствующим субъектам посредством бюджетных средств;
6) регистрационная, лицензионная, разрешительная и уведомительная деятельность.
Становление и дальнейшее развитие как теории государственного регулирования в условиях современного рыночного хозяйства, так и административно-хозяйственного права будет проходить в России, очевидно, в несколько этапов: выработка политики законотворческой деятельности в области регламентации экономических отношений и "модели" государственного регулирования; принятие соответствующих законодательных и иных нормативных правовых актов, а также внесение изменений в уже действующие законы; анализ и обобщение практических результатов применения (действия) нормативных правовых актов в области государственного регулирования деятельности хозяйствующих субъектов; дальнейшее совершенствование государственного управления в области экономических отношений на основе анализа выводов и предложений, полученных как практиками-управленцами, так и учеными.
1.3 Понятие органов исполнительной власти
В современной научной и учебной правовой литературе встречаются различные мнения относительно понятия органа исполнительной власти. Например, В.М. Манохин таковым считает часть государственного аппарата, действующего от имени государства и по его поручению, имеющего государственные полномочия, территориальные масштабы своей деятельности, источники финансирования. В этом случае органы исполнительной власти получают все признаки государственного органа. По мнению Д.Н. Бахраха, государственный орган как особый вид организации людей обладает следующими признаками:
а) является автономной частью государственного аппарата;
б) осуществляет государственные функции, реализует публичный интерес;
в) действует от имени государства (и в то же время от своего имени);
г) обладает собственной компетенцией;
д) несет ответственность перед государством за результаты своей деятельности;
е) учреждается государством;
ж) имеет установленное правовое положение (структуру, организацию, деятельность).
Ю.М. Козлов под органом исполнительной власти понимает структурное подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе руководства (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества.
Законодатель же не устанавливает как такового понятия органа исполнительной власти, ограничиваясь лишь указанием на существование единой системы государственных органов исполнительной власти и определением в Конституции РФ (например, ст. 77, 78, 85, 110, 112, 125), федеральных конституционных законах, федеральных законах, законах субъектов РФ и иных нормативных правовых актах их полномочий. В ст. 17 ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" речь идет о системе органов исполнительной власти субъекта РФ. В российском законодательстве встречаются несколько терминов, обозначающих, по сути, органы исполнительной власти: "государственные органы управления", "исполнительные органы", "исполнительные органы государственной власти" (ч. 3 Преамбулы ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" определяет, что термины "исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации" и "органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации" используются в законе в одном значении).
Исполнительные органы являются составной частью всякого публичного управления, например, местного самоуправления. Они также осуществляют управленческую деятельность, решают задачи управления, реализуют его функции. При этом исполнительные органы государственных учреждений, предприятий, негосударственных образований, общественных объединений по своему правовому содержанию, полномочиям, юридическим последствиям управленческой деятельности существенно отличаются от органов государственного управления.
Каждая государственная (равно как и негосударственная) организация может осуществлять действия, достигать поставленные перед нею цели и решать соответствующие задачи только при помощи создаваемых ею органов. В системе государства создается множество государственных организаций, которые в свою очередь образуют необходимые для осуществления их деятельности органы управления.
Органы управления - это неотъемлемая часть организованного на публично-правовой основе государственного управления как на уровне РФ, так и на уровне субъектов РФ. В организационно-правовом смысле органы государственного управления представляют собой учрежденную в системе государственного управления организационную единицу, состоящую из людей (должностных лиц, государственных служащих и других сотрудников), располагающую необходимыми средствами, обладающую определенной самостоятельностью и действующую для достижения целей и решения задач государства.
Орган исполнительной власти - это государственная организация, являющаяся частью системы органов государственной власти в РФ и учрежденная самим государством для исполнения и обеспечения исполнения законов и иных нормативных правовых актов, осуществления функций государственного управления во всех сферах жизни государства и общества посредством использования специальных форм и методов осуществления управленческих действий, обладающая соответствующей структурой, компетенцией, государственно-властными полномочиями и штатом государственных служащих.
Как уже было сказано, органы исполнительной власти - это органы государственного управления. Несмотря на расхождение во мнениях по этому поводу и определенную "нерешительность" (на наш взгляд, не вполне обоснованную) в использовании терминов "орган государственного управления" или "государственное управление", большинство ученых справедливо отмечают, что органы государственного управления могут считаться органами исполнительной власти. Оттого, что в Конституции РФ не нашлось места терминам "государственное управление" или "органы государственного управления", практическое государственное управление не перестало постоянно и непрерывно осуществляться посредством образования и наделения соответствующей компетенцией специальных исполнительных органов государственной власти.
В качестве основных и наиболее существенных признаков органов исполнительной власти, характеризующих их административную правосубъектность (т. е. рассматривающих их как субъектов исполнительной власти), можно выделить следующие.
1. Государственно-правовая природа органов исполнительной власти, обусловленная конституционным разделением государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Наличие в системе государственной власти исполнительных органов является следствием нормативного закрепления принципа разделения властей.
2. Органы исполнительной власти - это внешняя форма выражения исполнительной власти; они образуются для практической реализации функций и задач самой исполнительной власти, посредством которой, как известно, осуществляется государственное управление в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах жизни общества.
3. Принципы деятельности органов исполнительной власти.
Деятельность органов исполнительной власти осуществляется в соответствии со следующими принципами:
а) государственная и территориальная целостность РФ;
б) распространение суверенитета РФ на всю ее территорию;
в) верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории РФ;
г) единство системы государственной власти;
д) разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сбалансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица;
е) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;
ж) самостоятельное осуществление органами исполнительной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий;
з) обеспечение самостоятельного осуществления своих полномочий органами местного самоуправления, расположенными на территории, где образованы и действуют соответствующие органы исполнительной власти.
4. Главная задача органа исполнительной власти - право-исполнительная деятельность, т. е. исполнение действующих законов и иных нормативных правовых актов, а также обеспечение их выполнения всеми субъектами права. С правовой точки зрения, деятельность этих органов является подзаконной. Разные органы управления имеют специальные задачи и цели своей деятельности, которые устанавливаются в положениях об этих органах государственного управления. Подзаконность организации и деятельности органов исполнительной власти является важным элементом их правового статуса. Они должны исполнять требования Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, законов субъектов РФ. Весьма интересно высказывание известного русского ученого юриста-административиста А.Е. Назимова: "Юридическая природа внутреннего управления сказывается в том, что действия администрации вращаются в формах, установленных законом. Этот формализм является первым условием закономерности внутреннего управления"".
Деятельность органов исполнительной власти имеет управленческий, организующий, исполняющий, контрольный и распорядительный характер. В результате этой деятельности решаются и реализуются государственные задачи и функции. Органы государственного управления наделены разнообразными управленческими функциями, которые способствуют решению поставленных перед ними задач и достижению установленных целей. Орган исполнительной власти подчиняется вышестоящему органу исполнительной власти и вместе с тем имеет право самостоятельно осуществлять распорядительные полномочия, издавать приказы и распоряжения, обязательные для исполнения подчиненными органами исполнительной власти, должностными лицами и гражданами.
6. Наличие организационной структуры органа, т.е. учреждение в органе исполнительной власти государственных должностей и образование в нем функциональных структурных подразделений (департаментов, отделов, управлений, главных управлений и т.д.), способствующих наиболее эффективному осуществлению задач, функций и полномочий данного органа. Каждая государственная должность замещается государственным служащим, который имеет специальный административно-правовой статус (права, обязанности, ограничения, полномочия, ответственность и т.д.); совокупность должностей составляет штат органа исполнительной власти.
7. Обладание компетенцией, установленной в различных нормативных правовых актах (конституциях, законах, положениях, уставах, приказах и т. д.). Органы исполнительной власти наделены государством особыми государственно-властными полномочиями, которые реализуются в специальных правовых формах, отличающихся от правовых форм деятельности органов других ветвей власти. В компетенцию, как правило, включаются в качестве основных компонентов задачи, права, обязанности, полномочия и ответственность органа исполнительной власти. В пределах своей компетенции они издают правовые акты управления и обеспечивают их выполнение. Определенная в нормативных актах компетенция органов исполнительной власти устанавливает самостоятельность этих органов и одновременно отграничивает их от органов других ветвей государственной власти, негосударственных органов, организаций, общественных объединений. В содержание полномочий органов исполнительной власти входят:
а) исполнительно-распорядительная деятельность;
б) контрольно-надзорные функции;
в) действия юридического характера и принятие решений, вызывающих важные правовые последствия;
г) нормотворческая деятельность;
д) правоохранительная (юрисдикционная) деятельность.
Особо следует указать на различия между контрольной и надзорной функциями (контрольной и надзорной деятельностью) органов исполнительной власти:
1) между органом, осуществляющим надзорную деятельность, и поднадзорным субъектом отсутствуют отношения непосредственной подчиненности (подведомственности);
2) надзорный орган не имеет права вмешиваться в оперативную административно-хозяйственную и иную деятельность, а также издавать распоряжения о необходимости устранения обнаруженных нарушений;
3) орган, осуществляющий надзорную деятельность, не вправе отменять незаконный правовой акт, применять меры дисциплинарной ответственности к определенным лицам;
4) в процессе осуществления контроля может проверяться целесообразность и эффективность осуществленных мероприятий, а при надзоре - только законность совершенных управленческих действий или принятых нормативных правовых актов;
5) для контроля характерно плановое осуществление проверочных мероприятий, а для надзора проведение таких проверок по мере необходимости, в случае выяснения нарушений положений нормативных правовых актов;
6) субъекты контрольной деятельности имеют право оперативного вмешательства в осуществляемую деятельность, а надзорный орган вправе лишь констатировать обнаружившееся нарушение требований законности.
Права органов исполнительной власти устанавливаются в соответствующих положениях, где также указывается возможность управляющей, регулирующей, контрольно-надзорной и принуждающей деятельности этих органов. К правам органов исполнительной власти и их должностных лиц относятся, например: право требовать от должностных лиц и граждан определенной информации; право давать обязательные для исполнения юридическими и физическими лицами указания; право устанавливать запреты и ограничения; право применять меры административной ответственности (в данном случае речь идет о правоохранительной деятельности этих органов).
8. Постоянное и непрерывное действие органа исполнительной власти на определенной территории РФ. Как показывает управленческая практика исполнительной власти, государство выполняет свои задачи и осуществляет управленческие функции каждодневно и непрерывно, поэтому едва ли возможно допустить, чтобы органы исполнительной власти хотя бы на краткий период времени прекратили свое существование. Органы исполнительной власти функционируют в соответствии с принципом разграничения предметов ведения и полномочий только на определенной территории, например, территории всей РФ, республики - субъекта РФ, иного субъекта РФ, региона.
9. Нормотворческая деятельность органов исполнительной власти, или право издания актов управления (административных актов). Для решения поставленных задач и осуществления функций государственного управления каждый орган исполнительной власти имеет право издавать правовые акты управления. В законах и специальных нормативных правовых актах определяются виды, порядок принятия, государственной регистрации, действия, опубликования, обжалования правовых актов управления. Правовые акты органов исполнительной власти - это, с одной стороны, важнейшая правовая форма управленческих действий, а с другой - результат административного нормотворчества в системе государственного управления. Акты управления являются подзаконными правовыми актами, т. е. они издаются в обязательном соответствии с требованиями и положениями законов и развивают их, а также обеспечивают решение возникающих в сфере управления споров и административных дел.
10. Нормативно установленный порядок образования, формирования, реорганизации и ликвидации органа исполнительной власти.
11. Наличие у каждого органа исполнительной власти своего наименования.
12. Ответственность органов исполнительной власти и их должностных лиц, предусмотренная федеральными законами и законами субъектов РФ.
13. Орган исполнительной власти обладает правами юридического лица и имеет гербовую печать. Он учреждается как юридическое лицо, т. е. является также субъектом гражданского права и может вступать в гражданско-правовые отношения.
14. Финансирование органа исполнительной власти осуществляется за счет средств федерального бюджета или средств бюджета субъекта РФ, предусмотренных отдельной статьей.
Деятельность органа исполнительной власти, который по сути является разновидностью государственной организации, по справедливому замечанию Ю.М. Козлова, имеет государственно-властный характер. Тем самым он отличается от государственных учреждений и предприятий, также имеющих свои исполнительные органы, которые не наделены государственно-властными полномочиями. Компетенция таких органов учреждений и предприятий осуществляется в целях обеспечения их нормальной работы.
1.4 Правовое положение органов исполнительной власти
Одной из важнейших проблем административного права является упорядочение и повышение действенности субъектов административного права. Это напрямую зависит от нормативного установления и практического осуществления их правового статуса.
Правовое положение (или правовой статус) органов исполнительной власти подразумевает, что все они действуют на основе законов и других нормативных актов, осуществляют нормотворческую деятельность, совершают действия, возложенные на них нормативными актами, имеют полномочия (компетенцию), а также обладают оперативной самостоятельностью, но в пределах установленной компетенции.
Правовой статус органов исполнительной власти характеризуется тем, что эти органы являются самостоятельными и независимыми именно в осуществлении предоставленных им полномочий. Независимость от органов законодательной власти устанавливается Конституцией РФ, федеральными законами, актами Президента и Правительства РФ, а также другими нормативными правовыми актами. Превышение пределов установленных компетенций означает незаконное присвоение властных полномочий.
До принятия Конституции РФ 1993 г. органы государственного управления находились под контролем представительных органов государства, были подотчетны и подконтрольны им. Такой принцип лежит в основе нормальной административной системы каждого развитого в экономическом и в политико-правовом отношении государства. В России в настоящее время решающее значение при формировании органов исполнительной власти имеют Президент РФ, Президенты республик в составе России - субъектов РФ, главы администраций субъектов Федерации. Органы исполнительной власти не подотчетны и не подконтрольны органам представительной власти. Основным способом воздействия законодательных органов на исполнительную власть является принятие законов.
Органы исполнительной власти оказывают значительное влияние на законотворческую деятельность представительных органов власти: осуществляют право законодательной инициативы Правительства РФ, право подписи и возвращения на повторное рассмотрение нормативных актов, предоставленное главам администраций краев, областей и т. д. Расширена подведомственность дел (споров), связанных с организацией и функционированием органов исполнительной власти, судам общей юрисдикции и арбитражным судам, увеличены основания для отмены судами противоречащих законам правовых актов органов исполнительной власти.
Как уже было отмечено, органы исполнительной власти осуществляют исполнительную, распорядительную, контрольно-надзорную, регулирующую, юрисдикционную и нормотворческую деятельность. Правовое положение органов исполнительной власти, осуществляющих важные функции государственного регулирования в различных областях, устанавливается, как правило, в федеральных законах. Например, ФЗ от 2 января 2000 г. "О качестве и безопасности пищевых продуктов" в гл. 3 определяет положения о государственном регулировании в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов: государственное нормирование, государственная регистрация пищевых продуктов, материалов и изделий; лицензирование отдельных видов деятельности по изготовлению и обороту пищевых продуктов; оценка и подтверждение соответствия требованиям нормативных документов пищевых продуктов, материалов и изделий, услуг, оказываемых в сфере розничной торговли пищевыми продуктами и сфере общественного питания, а также систем качества; государственный контроль и надзор в области обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов.
В настоящее время повышается актуальность эффективной административной политики. Последнюю А.П. Шергин определяет как "основные направления деятельности государства в сфере отношений исполнительной власти и гражданина". Административная политика реализуется в практической деятельности органов исполнительной власти. Необходимость в новой административной политике обусловлена целью создания в России современного правового государства, однако предварительным этапом должно явиться безотлагательное проведение административной реформы. Важным шагом на этом пути стало бы формирование законодательства, устанавливающего механизм реформирования исполнительной власти и обеспечивающего реализацию административно-правового статуса граждан и самих органов исполнительной власти.
Важным элементом деятельности государственных органов исполнительной власти является осуществляемая на основе нормативно установленных положений нормотворческая работа - от ее эффективности зависит реальное действие законов.
Реализация правового статуса органов исполнительной власти в РФ гарантируется российским законодательством, возможностью обращения за защитой в суд, применением мер государственного принуждения.
1.5 Структура органов исполнительной власти
Эффективная деятельность органов исполнительной власти, распределение полномочий, задач, функций и ответственности за результаты управленческого труда обеспечивается благодаря наличию у каждого органа управления определенной структуры, т. е. системы входящих в него структурных подразделений (департаментов, отделов, управлений), выполняющих специфические функции и задачи управления и наделенных соответствующей компетенцией. Структурное подразделение органа управления обладает практически всеми чертами, присущими тому органу управления, частью которого оно является: нормативное установление необходимости или возможности формирования структурного подразделения; субъект его образования; положение о подразделении органа управления, в котором устанавливаются его наименование, подчиненность, организация, компетенция, структура, порядок формирования персонала управления, замещения должности руководителя; источники финансирования. Характер и объем полномочий структурного подразделения органа управления является самым существенным признаком, отличающим его от других структурных подразделений.
Структурное подразделение подчиняется руководству органа управления, в котором оно создано, выполняет все распоряжения его руководителей. Вместе с тем самому структурному подразделению могут подчиняться другие органы управления, учреждения, предприятия и организации, находящиеся в ведении соответствующего структурного подразделения.
Организационная структура органов государственного управления обеспечивается разработкой и утверждением их штатного расписания, представляющего собой перечень структурных подразделений органа (с их наименованиями), должностей и их количества (в целом по органу управления и в структурных подразделениях в особенности), должностных окладов. Денежное содержание выплачивается государственному служащему в соответствии с установленным в штатном расписании размером должностного оклада. Таким образом, штатное расписание устанавливает организационную структуру органа исполнительной власти и объем денежных средств, необходимых на содержание этого органа. Порядок составления и утверждения штатных расписаний органов управления контролируется вышестоящими органами исполнительной власти. Штатные расписания подлежат государственной регистрации в финансовых органах. В штатное расписание могут вноситься соответствующие изменения, например, при так называемом "сокращении штатов".
В положениях о федеральных органах исполнительной власти используются также термины "типовые структуры", "типовые штаты", "норматив штатной численности" органов, управлений, организаций, подчиненных соответствующему федеральному министерству. Типовая структура - это документ, устанавливающий перечень необходимых в соответствующем органе или организации структурных подразделений с указанием их наименований (в некоторых случаях с указанием их основных задач и функций). Типовые штаты - это акт, включающий в себя нормы, которые определяют: количество государственных служащих, иных сотрудников и работников структурных подразделений органов, организаций, предприятий и учреждений; количественное соотношение различных групп лиц, выполняющих полномочия и функции соответствующей организации (руководители, должностные лица, исполнители, иные сотрудники и работники); количественное соотношение персонала управления и реального объема деятельности органа или организации. Установление типовых штатов характерно для многих однотипных государственных организаций, для структурных подразделений органов государственного управления, управлений с особыми условиями хозяйственной деятельности, предприятий и учреждений. Норматив штатной численности - это документ, устанавливающий предельное число лиц, занятых осуществлением функций и полномочий соответствующих органов и организаций.
