Порядок проведения парламентского контроля федерального собрания кратко. При осуществлении своей деятельности комиссия вправе

Федеральное агентство по образованию

Государственное образовательное учреждение

высшего профессионального образования

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ УПРАВЛЕНИЯ

Институт Бизнес - Права

Кафедра “Правового обеспечения управления ”

КУРСОВАЯ РАБОТА

ПО ДИСЦИПЛИНЕ:

“ПАРЛАМЕНТСКОЕ ПРАВО ”

“ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ”

Выполнил студент

(личная подпись)

Научный руководитель:к.ю.н., проф. Некрасов С.И.

(личная подпись)

Москва – 2008

Введение

Глава I. Понятие и формы парламентского контроля

1.1 Понятие, объект, субъекты парламентского контроля и его задачи

1.2 Формы парламентского контроля

Глава II. Парламентский контроль в Российской Федерации

2.1 Вопросы Правительству

2.2 Парламентский запрос и запрос члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы

2.3 Отчеты Правительства об исполнении бюджета

2.4 Деятельность комитетов и комиссий палат Федерального Собрания

2.5 Парламентские слушания

2.6 Деятельность Уполномоченного по правам человека Российской Федерации

2.7 Деятельность Счетной палаты Российской Федерации

2.8 Ответственность Правительства Российской Федерации перед Государственной Думой

2.9 Отрешение Президента от должности

Глава III. Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации

3.1 Нормативно-правовые основы парламентского контроля в субъектах Российской Федерации

3.2 Основные направления, формы парламентского контроля в субъектах Российской Федерации

Заключение

Список используемой литературы

Введение

Одной из важнейших функций парламента является контроль над деятельностью правительства. Эта функция является необходимой для реализации принципа сдержек и противовесов в демократических государствах. Круг полномочий исполнительной власти сегодня столь же широк, сколь велики возможности злоупотребления ими. Чтобы избежать этого, необходимо контролировать деятельность органов исполнительной власти. Для этого создан институт парламентского контроля, целью которого является достижение более эффективной деятельности правительства, пресечение нарушения органами исполнительной власти прав и свобод граждан, анализ практики осуществления этими органами действующего законодательства.

Контрольная функция парламента исторически возникла первой. Согласно Великой хартии вольностей, принятой в 1215 году в ходе политической борьбы в Англии, никакой налог не мог взиматься без согласия Совета королевства (аналога Палаты лордов). Тем самым был установлен контроль Совета королевства над королевскими расходами.

На протяжении практически всей своей истории нашему государству присуща сильная исполнительная власть. В СССР парламентский контроль хоть и был закреплен нормативно-правовыми актами, но не реализовывался практически. Часть 2 статьи 19 Конституции РСФСР 1978 года закрепляла положение о том, что Верховный Совет РСФСР создает, когда сочтет необходимым, следственные, ревизионные и иные комиссии по любому вопросу. Но Верховный Совет собирался на сессии всего на несколько дней ежегодно, а потому не играл в системе государственных органов сколько-нибудь значительной роли.

Актуальность выбранной темы объясняется тем, что преобразования, проводимые в течение последнего десятилетия, привели к серьезным изменениям системы высших органов власти, которые оказали значительное влияние на взаимоотношения законодательной и исполнительной ветвей власти. Согласно ч.1 ст.1 Конституции РФ 1993 года Россия является демократическим федеративным государством с республиканской формой правления. Также ст. 10 Конституции РФ закрепляет положение о том, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. «Но действенного механизма парламентского контроля за деятельностью Правительства так и не было создано, в итоге образованная модель дала сбой – злоупотребления и правонарушения, совершаемые представителями исполнительной власти, стали повседневной реальностью. К тому же деятельность Правительства была не всегда эффективной» .

Целью настоящей работы является попытка анализа существующей на сегодняшний день практики парламентского контроля в Российской Федерации и рассмотрение соответствующей нормативно-правовой базы. В некотором отношении будет подвергнут изучению и опыт зарубежных стран. Всё это позволит нам создать на научной основе целостное представление о механизме осуществления парламентского контроля в истории и существующей реальности отечественного парламентаризма, а также наметить возможные пути его дальнейшего развития для цели наиболее эффективного функционирования исполнительной власти в Российской Федерации.

Глава I . Понятие и формы парламентского контроля

1.1. Понятие, объект, субъект парламентского контроля и его задачи

Этимологические особенности слова «контроль» позволяют определить, что под контролем понимается установление правильности обстоятельств дела (от фр. сontrerole – противосвиток). Однако в конституционно-правовом значении под этим словом понимается нечто иное, причем разные авторы вкладывают в него подчас неодинаковый смысл.

Г.Еллинек под контролем понимал проверку важных для государства действий его органов и членов с точки зрения соответствия их определенным нормам. Он также выделял контроль политический и правовой. Разновидностями правового являются: административный, финансовый и парламентский контроль. Последний осуществляется посредством критики действий органов правительства при помощи конституционных средств: интерпелляции, резолюции, назначения парламентского следствия. Также Г.Еллинек отмечал, что все они могут служить как политическим целям, так и целям правового контроля .

Стоит отметить, что в современной зарубежной литературе существует несколько определений парламентского контроля.

Так, по мнению французских исследователей, парламентский контроль – это «комплекс мер, позволяющий палатам составить мнение о деятельности Правительства и свергнуть его в случае глубокого несогласия с проводимой политикой» .

По мнению немецкого автора В.Стеффани парламентский контроль означает парламентский процесс проверки и определения формы поведения других, в частности правительства и других органов управления, при непосредственной или косвенной возможности применения санкций или обязательного в правовом отношении принятия решения, а также выражения политической позиции в результате получения информации, ее переработки и оценки, включающей одобрение и критику. Данное определение хоть и является более полным, чем у французских авторов, однако оно менее предпочтительно в силу своей излишней громоздкости.

А.А. Корнилаева и М.М. Утяшев определяют парламентский контроль как осуществляемый высшим законодательным (представительным) органом государственной власти комплекс мер по постоянному наблюдению и проверке деятельности системы, а также по устранению выявленных в результате такой проверки нарушений и предупреждению возможных несоответствий.

На наш взгляд, более предпочтительным является определение Е.В. Ковряковой, согласно которому, парламентский контроль – это «…система норм, регулирующая установленный порядок проведения, наблюдения и проверки в основном деятельности органов исполнительной власти, который осуществляется как парламентским большинством и оппозицией, так и вспомогательными органами высшего законодательного органа и направлен на оценку этой деятельности с возможным применением санкций (вотума недоверия, резолюции порицания, импичмента и т.п.)» .

Исходя из данного определения видно, что субъектами данных правоотношений являются парламент и правительство.

Объектом парламентского контроля является деятельность органов исполнительной власти и ее должностных лиц. Цель парламентского контроля – выявление неправомерности или неэффективности деятельности Правительства.

Предполагается разумным привести классификацию задач (этапов) парламентского контроля, данную В. Стеффани применительно к деятельности Германского Бундестага:

1. получение или сбор информации, необходимой для принятия ответственных решений и выработки позиций по тем или иным вопросам. Для решения этой задачи могут быть использованы различные источники, например: сообщения в СМИ, доступ к банкам данных, парламентские слушания и т.д.;

2. предварительная обработка полученной информации, осуществляющаяся в парламентских комиссиях и комитетах, а также в парламентских вспомогательных служебных органах и службах;

3. анализ и оценка полученной информации, осуществляемый посредством проведения совещаний на открытых или закрытых заседаниях комитетов и комиссий, а также обсуждения полученной информации на заседаниях парламента (или его отдельной палаты в бикамеральных парламентах);

4. выработка парламентом определенной позиции по тому или иному вопросу или принятие на основе полученной информации решения, в том числе и возможность непосредственного применения санкций.

1.2. Формы парламентского контроля

Классификацию форм парламентского контроля современные авторы проводят по разным основаниям. По мнению Корнилаевой А.А., классифицировать формы парламентского контроля следует следующим образом: парламентский контроль, осуществляемый самим парламентом, входящими и не входящими в его структуру органами и должностными лицами; упреждающий, сопутствующий и последующий парламентский контроль; парламентский контроль, осуществляемый в определенных сферах (соблюдения прав и свобод человека, в финансово-бюджетной сфере, в сфере обороны и безопасности и т.д.). Таким образом, критериями классификации парламентского контроля будут являться: органы, осуществляющие парламентский контроль; время осуществления парламентского контроля; содержание; процедура и основания парламентского контроля, действующий политический режим и т.д.

1. В зависимости от органов, осуществляющих парламентский контроль, выделяют:

· Парламентский контроль, осуществляемый собственно парламентом (примером является парламентский запрос Государственной Думы РФ).

· Парламентский контроль, осуществляемый входящими в структуру парламента органами и должностными лицами (палатами, комитетами, комиссиями (в том числе расследовательскими), отдельными депутатами.

· Парламентский контроль, осуществляемый органами и должностными лицами, которые не входят в структуру парламента (Счетной палатой, Комиссией по правам человека при парламенте, Уполномоченным по правам человека; в качестве зарубежных примеров можно назвать такие структуры, как научно-информационные службы Конгресса США, омбудсман для вооруженных сил в Швеции, Федеральная счетная палата Германии).

2. По времени осуществления парламентского контроля:

· Упреждающий парламентский контроль, осуществляемый как самим парламентом, так и его вспомогательными органами, целью которого является недопущение незаконной и неэффективной деятельности исполнительной власти.

· Сопутствующий парламентский контроль, наиболее часто применяемый в сфере финансово-бюджетного контроля , задачей которого является осуществление контроля парламента за выполнением того или иного закона в ходе его реализации.

· Последующий парламентский контроль, направленный на проверку правильности не только исполнения законов исполнительной властью, но и действия (или бездействия) ее представителей, т.е. неправильного решения в определенной ситуации.

· В сфере соблюдения прав человека.

· В финансово-бюджетной сфере.

· В сфере обороны и безопасности.

· В сфере охраны окружающей среды и т.д.

Мировой опыт свидетельствует о том, что существуют и другие классификации парламентского контроля.

4. Информативный (консультативный) контроль (например, общие и частные запросы, проведение совещаний на открытых или закрытых заседаниях комитетов или комиссий, расследования, проводимые следственными комитетами (Германия) и т.д.).

5. Санкционирующий (резолютивный) или решающий парламентский контроль (решение вопросов войны и мира, ратификация международных договоров и т.д.).

6. В зависимости от расстановки политических сил в парламенте: парламентский контроль, осуществляемый парламентским большинством и парламентский контроль, осуществляемый оппозицией.

7. Специальный и общий парламентский контроль.

8. По процедуре: гласный и негласный.

9. По поводам контроля: конкретный и абстрактный.

Глава II . Парламентский контроль в Российской Федерации

В науке конституционного права существует мнение, согласно которому Государственная Дума Федерального Собрания РФ обладает ограниченными контрольными полномочиями и возможностями оказывать влияние на Правительство. Это обусловлено в первую очередь историческими особенностями нашей страны и сложившимися вследствие этого формой правления, политическим режимом и социально-политической и социально-экономической обстановкой.

Россия по форме правления является полупрезидентской или полупарламентской (смешанной) республикой с доминирующим положением Президента в структуре государственной власти, поэтому действующий государственный режим можно весьма условно назвать дуалистическим, характеризующимся практическим равновесием законодательной и исполнительной ветвей власти. Президент в России является главой государства, избирается гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Согласно ст. 32 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Президент руководит не Правительством в целом, а силовыми министерствами, как Верховный Главнокомандующий. Президент с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства. По предложению Председателя Правительства Президент назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. По мнению некоторых авторов, по своему правовому положению Президент РФ может рассматриваться наряду с Председателем Правительства как глава исполнительной власти. Но не стоит забывать о том, что взаимоотношения Президента и Правительства могут быть различными (примерами могут послужить периоды премьерства С.В. Кириенко в и Е.М. Примакова). Так же как и во французской Конституции, в российской не предусмотрена обязательность формирования Правительства из представителей партии, которые обладают в нижней палате парламента большинством. Ч.3 ст. 13 Конституции РФ закрепляет положение о том, что в Российской Федерации существует многопартийная система . Однако вследствие отсутствия у партий четкой идеологической и социальной базы, партийные фракции в Государственной Думе довольно слабы для осуществления эффективного парламентского контроля.

Действующее российское законодательство предусматривает разнообразные формы парламентского контроля.

2.1 Вопросы Правительству

Положение о данной форме парламентского контроля закрепляются в п. «ж» ч. 1 ст. 7 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и ч. 1, 2 ст. 38 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» . Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы вправе задавать членам Правительства вопросы на заседании соответствующей палаты, а члены Правительства обязаны на них отвечать. Вопросы направляются не менее чем за 5 дней до проведения заседания. Депутат, предварительно задавший письменный вопрос, после ответа приглашенного должностного лица вправе задать еще один уточняющий устный вопрос и в конце рассмотрения данного пункта повестки дня выступить в течение не более 5 минут по существу письменного вопроса. После получения ответа на уточняющий устный вопрос депутаты имеют возможность в пределах отведенного на обсуждаемый вопрос времени задать приглашенному должностному лицу интересующие их вопросы. Прения по ответам на устные вопросы не проводятся. Е.В. Коврякова предполагает целесообразным ввести как во Франции практику публикации письменных вопросов в официальном издании Государственной Думы, с тем чтобы депутаты могли использовать это право, когда палата не заседает. Министры должны уведомить члена парламента о том, что государственные интересы не дают им возможности ответить на этот вопрос либо потребовать продления срока для сбора необходимой информации.

2.2 Парламентский запрос и запрос члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы

Данная форма парламентского контроля регулируется нормами, содержащимися в ст. 13, 14 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Парламентский запрос принимается большинством голосов от общего числа членов или депутатов соответствующей палаты (в Германии общий запрос Правительству может быть направлен по желанию фракции или 5 % депутатов Бундестага) , а запрос члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы направляется должностному лицу членом соответствующей палаты.

Должностное лицо, которому доставлен запрос, должно дать на него ответ в устной (на заседании соответствующей палаты) или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня получения запроса или в иной установленный палатой срок. Письменный ответ оглашается председательствующим на заседании, копии письменного ответа направляются всем членам палаты парламента, от имени которой был отправлен запрос. Запрос члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы направляется ими самостоятельно и не требует оглашения на заседании палаты. Должностное лицо, которому направлен такой запрос, должно дать на него ответ не позднее чем через 30 дней со дня его получения или иной установленный инициатором срок. Диапазон проблем, затрагивающихся в запросах, разнообразен: оказание помощи и предоставление лекарственных средств детям, страдающим тяжелыми заболеваниями , государственное регулирование оборота осетровых рыб , пенсионное обеспечение российских соотечественников в Туркменистане и т.д.

Депутаты довольно часто обращаются к данной форме парламентского контроля, однако сроки рассмотрения их запросов зачастую нарушаются. Нередко формален сам подход к рассмотрению запросов, иногда ответы на запросы неполны и некорректны или написаны лицами, чьи действия или бездействие предполагалось сделать объектом анализа в ходе рассмотрения запроса.

2.3 Отчеты Правительства по исполнению бюджета

Положение об отчетах Правительства по исполнению бюджета закрепляется ч. 10 ст. 36 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» . Ежегодно не позднее 1 июня текущего года Правительство РФ представляет в Государственную Думу и Счетную палату РФ отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в форме федерального закона; одновременно с отчетом об исполнении бюджета за отчетный финансовый год в Госдуму вносятся отчеты об исполнении бюджетов федеральных целевых бюджетных фондов, а также целый ряд документов в соответствии со ст. 275, 276 Бюджетного кодекса РФ .

Счетная палата дает заключение по отчету Правительства об исполнении федерального бюджета, в которое включаются заключения по каждому разделу и подразделу функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации. Государственная Дума рассматривает отчет об исполнении федерального бюджета в течение 1,5 месяца после заключения Счетной палаты РФ (ст. 279 БК РФ), при этом заслушиваются доклады руководителя Федерального казначейства, министра финансов, Генерального прокурора РФ, а также могут быть заслушаны председатели Конституционного, Высшего Арбитражного, Верховного Судов РФ, которые могут выступить с анализом дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями в бюджетной сфере в течение года. Госдумой может быть принято решение либо об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета, либо о его отклонении.

2.4 Деятельность комитетов и комиссий палат Федерального Собрания

Согласно части 3 ст. 101 Конституции РФ Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, а также проводят парламентские слушания по вопросам своего ведения. В соответствии со ст. 19 Регламента Государственной Думы к числу контрольных полномочий комитетов по вопросам, отнесенным к их ведению относятся: подготовка запросов в Конституционный Суд России в соответствии с решением палаты, организация проводимых Госдумой парламентских слушаний, представление заключений и предложений по соответствующим разделам проекта федерального бюджета. Они образуются на срок, не превышающий срок полномочий нижней палаты.

Комитеты и комиссии образуются, как правило, по принципу пропорционального представительства депутатских объединений. Состав утверждается Думой большинством голосов от общего числа депутатов. Он не может быть менее 12 и более 35 депутатов палаты.

Е.В. Коврякова отмечает недостаточную проработанность деятельности комитетов и комиссий. Ст. 29 Регламента устанавливает лишь право запрашивать документы и материалы у руководителей государственных органов и иных организаций. Но обязанность последних предоставлять эти документы и материалы ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» не предусматривает. Часть 2 ст. 17 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» определяет лишь правило о безотлагательном ответе должностных лиц органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и организаций и предоставлении ими запрашиваемых документов и сведений на обращение члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы.

Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» регулирует расследование палатами Федерального Собрания фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для государства, а именно: факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией прав и свобод человека и гражданина; обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера и с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Также закон устанавливает основания, формы, процедуру парламентского расследования, права и обязанности должностных лиц, привлекаемых к участию в данном расследовании.

Основаниями для возбуждения парламентского расследования являются события, которые стали известны членам Совета Федерации или депутатам Государственной Думой, а также предложение Уполномоченного по правам человека о создании парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод человека и гражданина. Но процедура возбуждения парламентского расследования весьма затруднена, что делает практически невозможным создание парламентской комиссии.

При осуществлении своей деятельности комиссия вправе:

· Запрашивать и получать в установленном порядке от Правительства, иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, учреждений и организаций, копии документов, относящихся к предмету парламентского расследования, а также информацию, необходимую для проведения парламентского расследования. Должностные лица обязаны предоставить указанную информацию в течение 15 дней.

· Приглашать для дачи объяснений по расследуемым комиссией фактам и обстоятельствам должностных лиц, а также граждан, обладающих специальными знаниями либо информацией, которая может способствовать парламентскому расследованию.

· Опрашивать приглашенных лиц, только если они не являются подозреваемыми или обвиняемыми.

· Предложить должностным лицам и гражданам предоставить объяснения и изложить ответы на поставленные комиссией вопросы в письменной форме, а также направить в комиссию информацию, которая, по их мнению, может способствовать парламентскому расследованию.

Выводы комиссии по окончании расследования оформляются в итоговом докладе, в котором могут содержаться предложения о принятии нормативных правовых актов, направленных на устранение причин и последствий событий, послуживших основанием для проведения парламентского расследования, предложения о совершенствовании деятельности органов государственной власти и местного самоуправления и т.д.

Особенностью становления института парламентского контроля в России можно считать опережающее законодательное регулирование статуса и полномочий аналогичных органов, создаваемых в субъектах РФ. Так, Закон Калининградской области «О депутатских расследованиях в Калининградской области» в ред. Закона от 19 июня 2003 г. N 277 прямо устанавливает, что депутатские расследования являются одной из форм контроля Калининградской областной Думы за соблюдением законодательства Калининградской области. В качестве целей депутатских расследований Закон устанавливает: - укрепление демократического порядка организации и функционирования государственной власти и местного самоуправления в Калининградской области; - информирование общества об обстоятельствах и причинах негативных событий, имеющих общественную значимость, а также выработке рекомендаций по ликвидации последствий таких событий, их недопущению.

Стоит также отметить, что важным вопросом при введении в практику государственной и общественной жизни института парламентского расследования является разграничение таких расследований от предварительного расследования, проводимого компетентными органами в соответствии с нормами Уголовно-процессуального кодекса РФ, и от судебного следствия. Депутатское расследование не подменяет собой предварительное следствие, проводимое правоохранительными органами, рассмотрение дел в судах, а также не имеет преюдициальности, то есть не является обязанностью для судов принять без проверки и доказательств факты, ранее установленные при проведении депутатского расследования.

2.5 Парламентские слушания

Положения о данной форме парламентского контроля содержатся в п. «г» ч. 1 ст. 7 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» . Парламентские слушания проводятся по инициативе Совета Государственной Думы (ст. 13 Регламента), комитетов и комиссий, а также депутатских объединений. На парламентских слушаниях депутатами обсуждаются вопросы, отнесенные к ведению Госдумы. Парламентские слушания могут быть могут быть как открытыми для СМИ, так и закрытыми. Результатом парламентского слушания является принятие рекомендации по обсуждаемому вопросу, если такое решение одобрено большинством принявших участие в слушаниях депутатов. Данные рекомендации могут быть опубликованы в печати и размещены в Фонде информационных ресурсов Думы. Цель парламентских слушаний заключается в огласке и привлечении внимания общества к той или иной проблеме посредством СМИ. В ходе этой формы парламентского контроля он реализуется, как правило, в сфере исполнения бюджета, осуществления внешней политики, проведения приватизации и т.д.

2.6 Деятельность уполномоченного по права человека Российской Федерации

Утверждение демократических ценностей и гарантий прав и свобод человека и гражданина - основополагающий принцип построения современных политических систем. В его практическом осуществлении важное значение имеет институт уполномоченного по правам человека в России (омбудсмена).

Институт омбудсмена - относительно новое явление для российской правовой практики, хотя он хорошо известен конституционному законодательству европейских стран и США как хорошо зарекомендовавший себя механизм защиты прав и свобод человека.

Впервые должность омбудсмена была учреждена в Швеции в 1809 г. В Российской Федерации идея учреждения института Уполномоченного по правам человека впервые получила юридическое выражение в Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР . Статья 40 Декларации предусматривала создание должности Парламентского уполномоченного по правам человека.

Официально должность уполномоченного по правам человека в России была учреждена Конституцией 1993 г. Пункт «д» ч. 1 ст. 103 Конституции отнес к ведению Государственной Думы назначение и освобождение от должности уполномоченного по правам человека. Он осуществляет свою деятельность в соответствии с Федеральным конституционным законом «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», который был принят 26 февраля 1997 г . Данный Закон определил статус Уполномоченного, его компетенцию, порядок назначения и освобождения от должности, реализовав тем самым требования п. «д» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ. В ст. 8 названного закона предусматривалось, что в срок не позднее 30 дней с момента вступления его в силу Государственная Дума была обязана назначить Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Однако только 22 мая 1998 г. тайным голосованием на должность уполномоченного по правам человека в Российской Федерации был назначен депутат Государственной Думы О.О. Миронов.

Статья 15 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека» предусматривает, что Уполномоченный рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства на действия или бездействие государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, но при этом российский омбудсмен не принимает жалобы на решения Государственной Думы или Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Данное положение полностью противоречит самой идее института - обеспечения гражданских прав, нарушенных государственными органами и служащими. Вступая в должность, Уполномоченный приносит присягу на заседании Государственной Думы, в соответствии с которой он клянется защищать права и свободы человека и гражданина, добросовестно исполнять свои обязанности, руководствуясь Конституцией Российской Федерации, законодательством Российской Федерации, справедливостью и голосом совести. Согласно п. 1 ст. 20 упомянутого закона, получив жалобу, Уполномоченный в РФ имеет право отказать в принятии жалобы к рассмотрению, при этом отказ обжалованию не подлежит. В Уполномоченном российский гражданин должен видеть должностное лицо, стоящее на защите его прав, а не ограничивающее его права.

Существенной характеристикой правового статуса омбудсмена является его независимость, определяющая компетенцию его деятельности. Очевидно, что деятельность Уполномоченного по правам человека в России распространяется лишь на органы исполнительной власти.

Учреждение в России института Уполномоченного по правам человека означает признание государством необходимости создания дополнительных механизмов защиты прав человека. Главной характеристикой института Уполномоченного является его субсидиарность по отношению к другим правозащитным институтам

«Роль и положение омбудсмена в правовой системе России существенно отличаются от западных стран. Поскольку правовое государство в России, в рамках которого российский омбудсмен сможет эффективно выполнять возложенные на него функции, находится лишь в стадии формирования, основной задачей омбудсмена становится обеспечение свободы отношений между гражданином и государственными структурами от бюрократических правонарушений. Этот процесс гораздо более длительный, чем организация законопроектной работы и принятие упомянутого Федерального конституционного закона и структурирование службы Уполномоченного. Принятие ситуации, что в современной жизни важнее человек, а не государство, потребует многих лет и, возможно, десятилетий» .

2.7 Деятельность Счетной палаты Российской Федерации

Для усиления контроля со стороны Федерального Собрания РФ за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов Федеральным законом от 11 января 1995 г. «О Счетной палате РФ» была создана Счетная палата РФ – постоянно действующий орган государственного финансово-бюджетного контроля, подотчетный Федеральному Собранию РФ.

Основными задачами Счетной палаты являются:

· определение целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

· оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

· проведение экспертизы проектов федеральных законов, иных нормативных актов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета;

· осуществление контроля за законностью и своевременностью движения средств бюджета в Центральном Банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации и т.д.

Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной Думой сроком на 6 лет. Заместитель председателя назначается на должность Советом Федерации на тот же срок. При формировании Счетной палаты Совет Федерации и Государственная Дума назначают по 6 аудиторов сроком на 6 лет.

Для осуществления возложенных на нее задач Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды, на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют федеральную собственность либо управляют ею, а такжеимеют предоставленные законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

Осуществляя свои полномочия, Счетная палата вправе проводить ревизии и тематические проверки, не вмешиваясь в оперативную деятельность проверяемых организаций. О результатах ревизий и тематических проверок Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу. В случаях выявления нарушений в хозяйственной, финансовой или иной деятельности, наносящей государству ущерб и требующей пресечения, Счетная палата вправе давать администрации проверяемой организации предписания, обязательные для исполнения. В случаях неоднократного неисполнения или ненадлежащего исполнения предписаний Счетная палата вправе по согласованию с Госдумой принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расходных операций по банковским счетам проверяемых организаций. Счетная палата должна регулярно представлять сведения о своей деятельности средствам массовой информации.

2.8 Ответственность Правительства Российской Федерации перед Государственной Думой

Ст. 117 Конституции РФ предусматривает ответственность Правительства перед Государственной Думой, но стоит отметить, что выражение недоверия высшему органу исполнительной власти весьма затруднено. Мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству может быть внесено группой в составе не менее 1/5 от общего числа депутатов Госдумы. Это требование о недоверии является более высоким, чем требование к резолюции порицания во Франции (10%) . Госдума рассматривает данные вопрос в течение семи дней после его внесения. Согласно ч. 2, 4 ст. 149 и ч. 6 ст. 150 Регламента Государственной Думы вопрос о недоверии Правительству исключается из порядка работы палаты в случае, когда в ходе обсуждения депутаты-инициаторы выражения недоверия отзывают подписи и при этом их численность становится менее 90 человек. Нижняя палата принимает постановление о недоверии Правительству большинством голосов от общего числа депутатов Думы, после чего Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением парламента. Если Дума в течение трех месяцев повторно выражает недоверие Правительству, Президент также объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу. Некоторые исследователи, например, Окуньков Л.А., относят процедуры вотума недоверия Правительству к отечественным «парламентским реликтам», отмечая, что подобная ситуация стимулирует лишь создание «карманного» законодательного органа, послушного воле главы государства, но не подлинного выразителя воли народа .

2.9 Отрешение Президента от должности

В России, как и во Франции, крайне затруднено отрешение Президента от должности. Ст. 93 Конституции РФ гласит, что отрешение Президента возможно только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении другого тяжкого преступления, которое подтверждено заключением Верховного Суда о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда о соблюдении порядка выдвижения обвинения. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты 2/3 голосов от общего числа каждой из палат по инициативе не менее 1/3 депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой. Помимо этого, решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.

Глава III . Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации

3.1 Нормативно-правовые основы парламентского контроля в субъектах Российской Федерации

Парламентский контроль осуществляется не только на федеральном уровне, он присущ и субъектам Российской Федерации (штатам, землям, провинциям). В России, в отличие от Канады, Швейцарии, США, (особенно на региональном уровне) не сложились парламентские традиции. Это объясняется тем, что парламентаризм в нашей стране находится в процессе своего становления, хотя формально и существующего, но еще не вполне легитимированного. Неразвитость контрольной функции парламента по отношению к исполнительной власти - основной показатель места и роли законодательного органа в системе государственных органов субъекта РФ. Несмотря на наличие контрольных полномочий законодательной власти над исполнительной, необходимо подчеркнуть нормативно закрепленную самостоятельность ветвей власти. Согласно Постановлению Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. N 2-П недопустимо, выходя за пределы, предусмотренные Конституцией РФ, закреплять в законе субъекта РФ нормы, ставящие исполнительную власть в подчиненное по отношению к представительному органу положение.

Целями наделения законодательных органов субъектов РФ контрольными полномочиями в отношении органов исполнительной власти являются указанные в пп. «д» п. 1 ст. 1 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – ФЗ «Об общих принципах…») обеспечение сбалансированности полномочий и исключение сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного органа государственной власти либо должностного лица, что является законодательным закреплением «системы сдержек и противовесов», связанной с провозглашенным Конституцией РФ принципом разделения властей.

Основные контрольные полномочия региональных парламентов определяются Федеральным законом «Об общих принципах…». Однако контрольная функция в соответствии с этим документом для законодательных (представительных) органов субъектов Федерации не является статусной (данная мысль не разделяется законодателями Удмуртской области).

Законом Удмуртской республики от 6 марта 2001 г. N 7-РЗ Государственный Совет Удмуртской Республики является законодательным (представительным) и контрольным органом государственной власти Удмуртской Республики.

Положения о парламентском контроле находят свое развитие в иных федеральных законах, конституциях (уставах), законах субъектов РФ и регламентах парламентов. Они, в соответствии с вышеуказанным Федеральным законом, содержат положения о контрольных функциях региональных законодательных органов, развивают идею парламентского контроля и даже устанавливают новые сферы его применения и формы.

Конституции (уставы) многих субъектов РФ более подробно говорят о контрольной функции законодательных органов субъектов РФ, чем это делает Конституция РФ в отношении прерогатив Федерального Собрания РФ (например, Устав города Москвы).

Некоторые субъекты РФ идут по пути урегулирования отношений, связанных с парламентским контролем, в законе о региональном парламенте (Кабардино-Балкарская Республика, Ростовская область, Иркутская область), другие - в законе о статусе депутата законодательного органа (чаще в части права на депутатский запрос и иные формы получения информации), третьи посвящают отдельным институтам парламентского контроля самостоятельный нормативный правовой акт (Волгоградская область, Калининградская область, Алтайский край). Иногда на уровне субъекта РФ принимается закон, предметом регулирования которого являются исключительно все формы осуществления контроля законодательным органом и механизм реализации контрольных функций (например, Сахалинская область, Санкт-Петербург) .

3.2 Основные направления и формы парламентского контроля в субъектах Российской Федерации

Традиционные сферы применения парламентского контроля над исполнительной властью, сложившиеся на региональном уровне, можно сгруппировать следующим образом:

· контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ;

· контроль в бюджетно-финансовой и экономической сферах;

· контроль за сферой государственного управления;

· контроль за осуществлением внешней политики субъекта РФ.

ФЗ «Об общих принципах…» в первую очередь закрепил за законодательными органами осуществление (наряду с другими уполномоченными на то органами) контроля за соблюдением и исполнением законов субъекта РФ. Участие регионального парламента в обеспечении законности (в контексте рассматриваемого в настоящей работе вопроса) выражается в контроле за возможными нарушениями местных законов именно органами исполнительной власти и в не меньшей степени за исполнением ими своей прямой обязанности по принятию подзаконных актов, направленных на формирование механизма реализации закона.

Еще одним из способов контроля, используемого региональными парламентами, является утверждение (или отказ в утверждении) заключения и расторжения подписанных высшим должностным лицом (правительством) субъекта РФ международных соглашений (межрегиональных договоров). Осуществление этой процедуры парламентом не просто легитимирует отношения с другой стороной договора, но и позволяет органу народного представительства реально влиять на действия исполнительных органов в сфере международных и межрегиональных отношений субъекта РФ.

Формами реализации вышеперечисленных контрольных полномочий являются, прежде всего, заседания парламента, палаты, комитетов и комиссий, иных его рабочих органов. В процессе проведения перечисленных мероприятий могут приглашаться должностные лица органов исполнительной власти, заслушиваться доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности, задаваться вопросы («правительственный час»), проводиться парламентские (депутатские) слушания, расследования, вноситься парламентские (депутатские) запросы, создаваться специальные временные комиссии.

Можно также отдельно выделить право законодательных органов субъектов РФ на образование контрольных органов и должностных лиц (как правило, контрольно-счетные органы (палаты), уполномоченные по правам человека (ребенка)), которые обычно не имеют распорядительных полномочий, но делают ежегодные доклады парламенту о состоянии законности, о недостатках в организации управления в соответствующей области, могут обратиться в компетентные органы с рекомендацией по восстановлению нарушенных прав .

Анализируя рассмотренные формы парламентского контроля в субъектах РФ, следует признать, что стремление регионального представительного органа контролировать исполнительную власть в субъекте РФ находит свое нормативное выражение. Однако на практике при всем многообразии инструментов парламентский контроль в субъектах РФ, во-первых, чаще всего декларативен, «декоративен» и, следовательно, редко используется; во-вторых, носит в подавляющем большинстве случаев политический, а не юридический характер .

Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что осуществление контрольных прав парламента субъекта РФ, касающихся деятельности государственных органов и должностных лиц (за исключением права отправить в отставку должностное лицо), может лишь обратить общественное внимание на недостатки в их работе, но осуществление этих прав не обеспечит юридическую возможность парламента заставить эти государственные органы и должностные лица действовать законосообразно и проводить ту политику, которую представительный орган считает целесообразной. Решение задачи эффективности парламентского контроля на региональном уровне должно предопределить место законодательной власти субъекта РФ в системе государственных органов и дать толчок в развитии парламентаризма, являющегося обязательным противовесом авторитаризму в условиях становления демократических институтов российского общества.

Заключение

В заключение следует отметить, что в науке конституционного права существует ряд предположений и рекомендаций по поводу путей формирования институтов парламентского контроля в Российской Федерации. Некоторые из них предполагают необходимость изменения ряда положений Конституции. Несомненно, парламентский контроль - необходимый элемент демократического государства, и служит он для реализации принципа «сдержек и противовесов». Но и переоценивать значение данного института не стоит, учитывая опыт как зарубежных стран, так и собственно российский, ведь в настоящее время парламентский контроль может быть неэффективным в силу различных факторов, как то: неэффективность существующей партийной системы, дисбаланс политических сил, особенности формы правления, международная и внутриполитическая ситуация. Прежде всего, это предполагает выработку собственной модели реализации контроля за исполнительной властью, принимая во внимание зарубежную практику. В качестве примеров перцепции элементов зарубежной практики можно назвать следующие выделяемые Е.В. Ковряковой изменения : формирование Правительства из представителей партии (блока партий), обладающих в нижней палате парламента большинством; упрощение требований законодательства для выражения недоверия Правительству с учетом того, что Россия – полупрезидентская республика; смягчение условий роспуска Государственной Думы и т.д. Однако реализовать это все на практике довольно непросто, ведь эти нововведения требуют внесения изменений в Конституцию. Более реальным представляется внесение изменений в нормативно-правовые акты, регламентирующие определенные формы парламентского контроля, меньшей, по сравнению с Конституцией, юридической силы. И таковая целесообразность зависит вовсе не от усложненного порядка внесения изменений в Основной Закон, а от сложности реализации того, что требуют эти изменения, могущие повлиять на основы нашего конституционного порядка.

Но не стоит забывать и о том, что усиление парламентского контроля в Российской Федерации может ослабить положение Правительства, нарушив тем самым и без того шаткое (быть может, условное), но во всяком случае сложившееся равновесие в системе органов государственной власти.

В настоящей работе были освещены, проанализированы основные сферы, формы парламентского контроля и особенности его осуществления парламентами федерального и регионального уровней, проводились аналогии или указывались различия данного института в России и некоторых зарубежных государствах, а также были отмечены позиции ряда авторов на сущность парламентского контроля и возможные пути его развития.

Список используемых нормативно-правовых актов РФ

1. Конституция РФ от 12.12.1993 – «Российская газета», N 237, 25.12.1993

2. Федеральный конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26.02.1997 N 1-ФКЗ – «Собрание законодательства РФ», 03.03.1997, N 9, ст. 1011.

3. Федеральный конституционный закон РФ «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «Собрание законодательства РФ», 22.12.1997, N 51, ст. 5712.

4. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ – «Собрание законодательства РФ», 03.08.1998, N 31, ст. 3823.

5. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» - «Собрание законодательства РФ», 18.10.1999, N 42, ст. 5005.

6. Федеральный закон от 27.12.2005 N 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» - «Российская газета», N 294, 29.12.2005.

7. Федеральный закон от 08.05. 1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» «Собрание законодательства РФ», 12.07.1999, N 28, ст. 3466.

8. Федеральный закон от 11.01.1995 N 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» - «Собрание законодательства РФ», 16.01.1995, N 3, ст. 167

9. Постановление ГД ФС РФ от 15.02.2006 N 2806-IV ГД «О парламентском запросе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Председателю Правительства Российской Федерации М.Е. Фрадкову «О пенсионном обеспечении российских соотечественников в Туркменистане» - «Собрание законодательства РФ», 27.02.2006, N 9, ст. 962.

10. Постановление ГД ФС РФ от 22.01.1998 N 2134-II ГД «О регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» - «Собрание законодательства РФ», 16.02.1998, N 7, ст. 801.

11. Постановление СФ ФС РФ от 25.09.2006 N 292-СФ «О парламентском запросе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Председателю Правительства Российской Федерации М.Е. Фрадкову по вопросу государственного регулирования оборота осетровых видов рыб и продукции из них, включая икру» - «Собрание законодательства РФ», 02.10.2006, N 40, ст. 4134.

12. Постановление СФ ФС РФ от 15.11.2006 N 362-СФ «О парламентском запросе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Председателю Правительства Российской Федерации М.Е. Фрадкову по вопросу оказания медицинской помощи и предоставления лекарственных средств детям, страдающим тяжелыми заболеваниями» - «Собрание законодательства РФ», 20.11.2006, N 47, ст. 4829.

13. Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. N 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» - «Собрание законодательства Российской Федерации». 1996. N 4. Ст. 409

Список используемых нормативно-правовых актов субъектов РФ

1. Закон Кабардино-Балкарской Республики от 21 июля 2001 г. N 70-РЗ «Об управлении государственной собственностью Кабардино-Балкарской Республики» - Кабардино-Балкарская правда. 2001. N 144 – 145

Список используемых нормативно-правовых актов РСФСР

1. Постановление ВС РФ «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» от 22.11.1991 N 1920-1 - Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР", 26.12.1991, N 52, ст. 1865

Список используемой литературы

1. Институты конституционного права иностранных государств. М.: Городец-издат, 2002. 496 с.

2. Исполнительная власть, Законодательная власть, Судебная власть во Франции. Российско-Французская серия «Информационные и учебные материалы» - Новая серия: № 6. Посольство Франции в России. МИД Франции – 1996.

3. Клочкова Ю.А. - Институт омбудсмена в России и Европейском Союзе: опыт сравнительного анализа // Международное публичное и частное право. № 4.

4. Коврякова Е.В. – Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М.: ОАО «Издательский дом «Городец»» - 2005 – 192 с.

5. Макоев А.В., Хамуков А.В. Институт парламентского контроля над исполнительной властью в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - М.: Юрист, 2005, № 5. - С. 7-8.

6. Парламентское право России: учебник/ М.: Эксмо, 2006 – 656 с.

7. Садовникова Г.Д. «Парламентские расследования и развитие института парламентского контроля в Российской Федерации – «Государственная власть и местное самоуправление», 2006, N 2

8. Финансовое право: учеб. – 2-е изд., перераб. и доп./ А.Б. Быля, О.Н.Горбунова, Е.Ю. Грачева [и др.]; отв. Ред. Е.Ю. Грачева, Г.П. Толстопятенко. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект – 2007 – 528 с.

9. Чиркин В.Е. Современное государство. М.: Международные отношения, 2001. 412 с.

Коврякова Е.В. – Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М.: ОАО «Издательский дом «Городец»» - 2005 – 6 с.

Коврякова Е.В. – Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М.: ОАО «Издательский дом «Гододец»» - 2005 – 10 с.

Исполнительная власть, Законодательная власть, Судебная власть во Франции. Российско-Французская серия «Информационные и учебные материалы» - Новая серия: № 6. Посольство Франции в России. МИД Франции – 1996 – 96 с.

Коврякова Е.В. – Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М.: ОАО «Издательский дом «Гододец»» - 2005 – 164 с.

Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 08.05. 1994 № 3-ФЗ «Собрание законодательства РФ», 12.07.1999, N 28, ст. 3466.

Парламентское право России: учебник/ М.: Эксмо, 2006 – 155 с.

Постановление СФ ФС РФ от 15.11.2006 N 362-СФ «О парламентском запросе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Председателю Правительства Российской Федерации М.Е. Фрадкову по вопросу оказания медицинской помощи и предоставления лекарственных средств детям, страдающим тяжелыми заболеваниями» - «Собрание законодательства РФ», 20.11.2006, N 47, ст. 4829

Постановление СФ ФС РФ от 25.09.2006 N 292-СФ «О парламентском запросе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации Председателю Правительства Российской Федерации М.Е. Фрадкову по вопросу государственного регулирования оборота осетровых видов рыб и продукции из них, включая икру» - «Собрание законодательства РФ», 02.10.2006, N 40, ст. 4134

Постановление ГД ФС РФ от 15.02.2006 N 2806-IV ГД «О парламентском запросе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации Председателю Правительства Российской Федерации М.Е. Фрадкову «О пенсионном обеспечении российских соотечественников в Туркменистане» - «Собрание законодательства РФ», 27.02.2006, N 9, ст. 962

Федеральный конституционный закон РФ «О Правительстве Российской Федерации» от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «Собрание законодательства РФ», 22.12.1997, N 51, ст. 5712.

Конституция РФ от 12.12.1993 – «Российская газета», N 237, 25.12.1993

Федеральный закон от 27.12.2005 N 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» - «Российская газета», N 294, 29.12.2005

Садовникова Г.Д. «Парламентские расследования и развитие института парламентского контроля в Российской Федерации – «Государственная власть и местное самоуправление», 2006, N 2

Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 08.05. 1994 № 3-ФЗ «Собрание законодательства РФ», 12.07.1999, N 28, ст. 3466

Постановление ВС РФ «О Декларации прав и свобод человека и гражданина» от 22.11.1991 N 1920-1 - Ведомости СНД РСФСР и ВС РСФСР", 26.12.1991, N 52, ст. 1865

Федеральный конституционный закон «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26.02.1997 N 1-ФКЗ – «Собрание законодательства РФ», 03.03.1997, N 9, ст. 1011.

Клочкова Ю.А. - Институт омбудсмена в России и Европейском Союзе: опыт сравнительного анализа // Международное публичное и частное право. № 4

Федеральный закон от 11.01.1995 N 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» - «Собрание законодательства РФ», 16.01.1995, N 3, ст. 167.

Коврякова Е.В. – Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М.: ОАО «Издательский дом «Гододец»» - 2005 – 182 с.

Постановление ГД ФС РФ от 22.01.1998 N 2134-II ГД «О регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» - «Собрание законодательства РФ», 16.02.1998, N 7, ст. 801

Цит. по Коврякова Е.В. – Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М.: ОАО «Издательский дом «Гододец»» - 2005 – 183 с.

Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. N 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края» - «Собрание законодательства Российской Федерации». 1996. N 4. Ст. 409

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» - «Собрание законодательства РФ», 18.10.1999, N 42, ст. 5005.

Макоев А.В., Хамуков А.В. Институт парламентского контроля над исполнительной властью в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - М.: Юрист, 2005, № 5. - С. 7-8

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ – «Собрание законодательства РФ», 03.08.1998, N 31, ст. 3823

Закон Кабардино-Балкарской Республики от 21 июля 2001 г. N 70-РЗ «Об управлении государственной собственностью Кабардино-Балкарской Республики» - Кабардино-Балкарская правда. 2001. N 144 - 145

Институты конституционного права иностранных государств. М.: Городец-издат, 2002. С. 333 496

Чиркин В.Е. Современное государство. М.: Международные отношения, 2001. С. 337 412

Макоев А.В., Хамуков А.В. Институт парламентского контроля над исполнительной властью в субъектах Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. - М.: Юрист, 2005, № 5. - С. 7-8

Коврякова Е.В. – Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М.: ОАО «Издательский дом «Гододец»» - 2005 – 191 с.

Парламентский контроль и разнообразие его форм связаны с местом парламента в системе государственных органов, с формой правления. Поэтому степень его эффективности неодинакова в разных странах и на разных этапах их развития. Тенденция к сужению прав парламентов отразилась и на сокращении использования существующих форм контроля.

Само слово контроль произошло от однокоренного contre-role (фр. - противосвиток). Как известно, раньше документы записывались на папирусных свитках, затем они разрывались пополам, и каждая половина хранилась у заинтересованного лица. Если требовалось подтвердить подлинность документа, то одна половина свитка совмещалась с другой, подтверждающей его подлинность. Таким образом, "контроль" понимался как установление правильности обстоятельств дела .

В конституционно-правовом значении под этим словом подразумевается нечто иное, причем разные авторы вкладывают в него подчас неодинаковый смысл. Так, В. Орландо полагал, что функция контроля имеет целью осуществление постоянного и активного надзора со стороны парламента над всеми отраслями администрации, а также право представителя (парламентария) выражать членам правительства любое желание, сомнение или недовольство .

Г. Еллинек под контролем понимал проверку важных для государства действий его органов и членов с точки зрения соответствия их определенным нормам. Он также считал, что контроль может быть политическим или правовым. В правовой контроль входят: административный, финансовый и парламентский контроль. Последний осуществляется путем парламентской критики действий правительственных органов, при помощи конституционных средств: интерпелляции, резолюции (порицания), назначения парламентского следствия. В то же время Г. Еллинек отмечал, что все они могут служить как политическим целям, так и целям правового контроля . Так, в парламентарных государствах вотумы недоверия, по общему правилу, применяются только по политическим основаниям.

В настоящее время современные исследователи, достаточно подробно рассматривающие указанную проблематику в своих работах, как правило, не дают определение парламентского контроля, а перечисляют его формы:

Вопросы к высшим органам государства и высшим должностным лицам,

Интерпелляция,

Постановка вопроса о вотуме недоверия или внесение резолюции порицания правительству,

Отказ правительству в доверии,

Доклады и отчеты правительства и министров о своей деятельности,

Парламентские слушания,

Парламентские расследования,

Деятельность парламентских омбудсманов и других органов при парламенте,

Импичмент,

Участие в формировании исполнительных органов государственной власти,

Контроль за исполнением государственного бюджета,

Ратификация и денонсация международных договоров и др. и раскрывают их содержание.

Исключением являются М.М. Утяшев и А.А. Корнилаева. По их мнению, парламентский контроль - это осуществляемый высшим законодательным (представительным) органом государственной власти комплекс различных мер по постоянному наблюдению и проверке деятельности системы, а также по устранению выявленных в результате такой проверки нарушений и предупреждению возможных несоответствий .

В современной зарубежной литературе используется несколько определений понятия "парламентский контроль".

Парламентский контроль, по мнению французских исследователей, - это комплекс мер, позволяющий палатам составить мнение о деятельности Правительства и свергнуть его в случае глубокого несогласия с проводимой политикой .

Однако наиболее полным, хотя поэтому и излишне громоздким, является определение, данное Ракитской И.А: парламентский контроль означает парламентский процесс проверки и определения (или оказания влияния) формы поведения других, в частности правительства и органов управления, при непосредственной (парламентское большинство) и/или косвенной (оппозиция) возможности применения санкций или обязательного в правовом отношении принятия решения, а также выражения политической позиции в результате получения информации, ее переработки и оценки, включающей одобрение и критику. Коротко: парламентский контроль над правительством (исполнительной властью) при непосредственной или косвенной возможности применения санкций ("проверка с возможным применением санкций") .

Представляется, что парламентский контроль может быть определен как система норм, регулирующая установленный порядок проведения наблюдения и проверки в основном деятельности органов исполнительной власти, который осуществляется как парламентским большинством и оппозицией, так и вспомогательными органами высшего законодательного органа и направлен на оценку этой деятельности с возможным применением санкций (вотума недоверия, резолюции порицания, импичмента и т.п.).

Из приведенной формулировки следует, что субъектами правоотношений в области осуществления парламентского контроля являются:

во-первых, парламент и правительство в парламентарной Германии (во Франции и США помимо правительств еще и президенты - в случае привлечения их к уголовной ответственности или к импичменту соответственно);

во-вторых, правительственное большинство в парламенте и оппозиция (в ФРГ), оппозиционное президенту либо поддерживающее его парламентское большинство и оппозиционные к нему парламентарии (в США);

в третьих, оппозиционное президенту парламентское большинство и оппозиция этого большинства в парламенте либо оппозиционное президенту и правительству.

Для определения парламентского контроля важное значение имеет его компетенция. Компетенция зависит от формы правления, формы государственного устройства, исторических условий, степени демократичности страны, соотношения в ней политических сил и ряда иных факторов.

Так, в президентских республиках парламенты не принимают участия в формировании правительства, ограничен их контроль за деятельностью исполнительной власти.

В федеративных государствах компетенция представительных органов поделена между федерацией и ее субъектами.

В государствах с тоталитарным режимом конституции могут закреплять за парламентом значительные права, но на практике большинство их полномочий оказываются фиктивными.

Во многих странах компетенция парламента недостаточно четко регламентируется конституционными актами. Многие конституции закрепляют некоторые формы парламентского контроля за исполнительной властью и участия парламента во внешнеполитическом процессе.

В некоторых же конституциях компетенция более детализирована (Швейцария, Испания, Индия). Так, в соответствии с Конституцией Испании Генеральные кортесы осуществляют законодательную власть, принимают бюджет, контролируют деятельность Правительства, определяют свою внутреннюю структуру и порядок деятельности, принципы организации государственных органов и взаимоотношения между ними, основы правового положения личности и статус государственных служащих, административно-территориальное устройство государства, основы статуса региональных автономных образований.

В некоторых странах парламент наделен правом формирования или участия в формировании других органов. Так, парламенты Скандинавских стран и Финляндии выбирают из своей среды определенное число депутатов в консультативный орган северных стран -- Северный совет. В тех государствах, где имеются специальные органы конституционного контроля, парламенты, как правило, принимают участие в назначении их членов (Австрия, Франция, Португалия, Бельгия и др.) либо назначают всех членов такого органа (ФРГ) .

К контрольным или контрольно-политическим парламентским функциям относятся прерогатива парламента по осуществлению контроля над деятельностью тех или иных институтов, прежде всего правительства и правительственных органов.

Эти прерогативы обеспечиваются в палатах посредством разного рода контрольных актов парламента: резолюций доверия и недоверия, резолюций и докладов по вопросам экономической и финансовой деятельности правительства, резолюций по отчетам органов, которые палаты ставят под свой контроль, запросов и интерпелляций.

Значительна роль парламентских комиссий в осуществлении контрольных функций парламента. Сравнительно узкая специализация комиссий, их небольшой численный состав позволяют с большей глубиной и компетентностью "курировать" отдельные области государственной деятельности. Регламенты палат предоставили комиссиям большие возможности получения информации в рамках соответствующей предметной компетенции. Характерно, что в этом случае регламенты, в целом исключительно внимательные к вопросам процедуры, никак процедурно не ограничили сбор и использование информации комиссиями.

Комиссии осуществляют контроль за законностью нормотворческой деятельности правительства, принимая в необходимых случаях порицающие резолюции, невыполнение которых, хотя непосредственно и не влечет санкций, но в конечном итоге может привести к отставке отдельных министров и даже кабинета в целом; а также за подзаконностью дискредитационной деятельности исполнительной власти: в частности, по требованию комиссий правительство (соответствующее министерство) должно представлять по требованию комиссий отчеты о выполнении законов и резолюций.

В случае, представляющем особый общественный интерес, палаты, согласно Конституции, могут проводить парламентское расследование, для чего создается парламентская комиссия ad hoc, обладающая практически неограниченными возможностями получения интересующих ее сведений, а следовательно, и контроля. Прерогативы по проведению парламентских расследований одновременно входят в комплекс тех функций, которые мы определили как юрисдикционные, судебные функции .

В тех странах, где осуществляется достаточно жесткий парламентский контроль за исполнительной властью, как правило, создается большое число не функциональных, а отраслевых постоянных комиссий, которые имеют право знакомиться с документами соответствующих органов исполнительной власти и свои отчеты по этим вопросам представляют парламенту. В ряде стран организованы специальные постоянные комиссии для контроля за деятельностью правительств, обычно им же предоставлено право ставить перед парламентом вопрос о доверии правительству.

В ряде стран парламенты или палаты вправе создавать следственные и ревизионные комиссии, которые носят временный характер и призваны рассматривать конкретные дела. При том роль таких комиссий может быть весьма различной. Имеется немало примеров из парламентской практики, когда их образование было направлено на расследование и придание гласности злоупотреблений со стороны представителей исполнительной власти.

К созданию таких комиссий парламенты чаще всего прибегали в тех странах, в которых правительство не несет политической ответственности перед парламентом. В то же время деятельность таких комиссий иногда носила явно антидемократический характер. Общеизвестна роль, которую играла, например, комиссия Палаты представителей Конгресса США по расследованию антиамериканской деятельности. Она выступала нарушителем демократических прав и свобод, преследуя граждан за политические убеждения или просто по доносу. Граждане, признанные этой комиссией "нелояльными" к существующему строю, ограничивались в правах, в том числе и в праве на занятие определенных должностей. Нередко результаты работы следственных и ревизионных комиссий, если это невыгодно правящим кругам, не выносятся на обсуждение парламента.

В парламентах создаются и другие органы. В странах, в которых парламент осуществляет контроль за правительством и администрацией, имеются специальные парламентские органы контроля: ревизоры, контролеры, омбудсмены, особые представительства и др. Финансовым ревизорам принадлежит, например, право проверки счетов и отчетности о расходовании государственных средств .

В ряде стран некоторые полномочия парламента при определенных обстоятельствах осуществляются более узкими коллегиями депутатов. Так, в Испании в палатах парламента создаются депутатские комиссии во главе с председателями палат, которые обеспечивают отправление властных полномочий палат в период между сессиями и в некоторых других случаях. В Швеции в случае войны или непосредственной опасности войны Риксдаг может заменять военная делегация. Аналогичную роль в кризисной ситуации играет общий комитет Бундестага и Бундесрата ФРГ.

В некоторых странах создаются иные органы для контроля за исполнительной властью. Так, во Франции в 70--80-е гг. были образованы специальные парламентские представительства: по делам Европейских сообществ, по планированию, по демократическим вопросам и др. Они образуются из депутатов обеих палат на основе пропорционального представительства от партийных фракций. Первое из таких представительств получает всю необходимую документацию о деятельности институтов Европейского Союза, заслушивает министров, дает правительству свои рекомендации .

Конституционная практика знает следующие формы контроля парламента за деятельностью исполнительной власти:

Обсуждение основных направлений правительственной политики, бюджета и отчета о его выполнении,

Парламентские запросы,

Контрольная деятельность постоянных комиссий и специальных расследовательских комиссий, а также других специальных органов парламента и особых должностных лиц, назначаемых парламентом или его палатами,

Выражение недоверия правительству или отдельным министрам.

Как правило, после созыва нового состава парламента пли открытия очередной сессии по правительственному заявлению (посланию главы государства) на пленарном заседании парламента развертывается широкая дискуссия, в ходе которой депутаты дают оценку всей правительственной политике или отдельным ее аспектам. Однако большая или меньшая степень воздействия на правительство выступлений депутатов зависит от того, пользуется ли оно поддержкой парламентского большинства или нет.

Особой разновидностью контроля считается институт депутатского запроса, который адресуется правительству в целом или отдельным министрам. Порядок внесения запросов и их рассмотрения установлен в регламентах парламентов. Они имеют две формы: устный или письменный вопрос и интерпелляция. Действенной формой является интерпелляция, хотя в некоторых странах она и не применяется (Франция, Великобритания).

Как правило, интерпелляции используются в нижней палате, поскольку их обсуждение может привести к выражению недоверия правительству. В регламентах довольно детально регламентируются все стадии прохождения интерпелляции: порядок ее внесения, ознакомление палаты с ней, передача правительству или соответствующему министру, установление времени ответа на нее, ознакомление депутатов с ответом, проведение дискуссии по ответу и порядок постановки вопроса о доверии правительству или министру. В регламентах предусматривается возможность ее отклонения палатой или председателем, требование ее поддержки определенным числом депутатов в случае, когда министр не может дать ответа на интерпелляцию. Несмотря на ограничения, к этой форме контроля депутаты прибегают довольно часто. И в практике нередки случаи, когда ее обсуждение приводило к отставке правительства.

Письменный или устный вопрос используется скорее как средство информации, так как прения и голосование по ним не проводятся, но и эта форма позволяет держать исполнительную власть под определенным контролем. Для ответа на такие вопросы отводятся специальные часы. Иногда с этой процедуры начинаются заседания палаты.

В ряде стран контроль за деятельностью правительства и его администрации осуществляют постоянные парламентские комиссии. Особенно эффективна в этом отношении деятельность финансовых комиссий. Контрольными правами наделены, например, постоянные комитеты Сената США, шведского Риксдага, комиссия Бундестага по вопросам обороны, комиссии по иностранным делам некоторых парламентов. Но парламенты большинства стран могут создавать и специальные расследовательские комиссии (комитеты). Чаще всего такие комитеты создаются в странах, где не предусмотрена политическая ответственность правительства перед парламентом. Они имеют право запрашивать информацию и документы не только от государственных органов, но и от общественных организаций. Их деятельность широко освещается в печати .

Для осуществления своих контрольных полномочий парламенты могут создавать особые органы и назначать специальных должностных лиц: ревизоров, контролеров, омбудсменов, уполномоченных и др. Так, в целях проведения финансового контроля и контроля за управлением государственным имуществом в Польше, Болгарии, Румынии, Венгрии созданы счетные (контрольные) палаты. Те же функции возложены в ряде стран на парламентских ревизоров. Они регулярно докладывают парламентам о результатах своих проверок.

В мировой практике последних десятилетий получил значительное распространение новый институт, ранее неизвестный большинству стран с развитыми демократическими и правовыми традициями. Это так называемый институт омбудсмена. Впервые он возник в Швеции в начале XIX века, и долгое время оставался чисто шведским правовым феноменом. Однако в XX веке после второй мировой войны он стремительно завоевывает популярность в разных странах мира. Сегодня аналогичный институт имеют в своей государственно-правовой системе около ста государств мира.

Под омбудсменом понимается "достойное доверия независимое лицо, уполномоченное парламентом на охрану прав отдельных граждан и на опосредованный парламентский контроль в форме надзора за всеми государственными должностями, но без права изменения принятых ими решений" .

Сегодня около ста государств мира имеют такой институт, хотя он обладает различной компетенцией, правовым статусом, организационными формами, возможностями воздействия. При всех национальных отличиях основные функции омбудсмена состоят в том, что он принимает жалобы граждан на нарушения их прав и свобод действиями (или бездействием) правительственных чиновников и ведомств, рассматривает их и выносит свои заключения. И хотя эти заключения носят рекомендательный характер (то есть чиновники не обязаны им следовать), в подавляющем большинстве случаев рекомендации омбудсмена принимаются к исполнению .

Международная ассоциация юристов приняла следующее определение термина "омбудсмен": "служба, предусмотренная Конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которая ответственна перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочена проводить расследования, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады" .

Но при этом права омбудсменов различны. В одних странах они осуществляют контроль за соблюдением прав и свобод граждан (Польша, Великобритания, Новая Зеландия), в других -- вообще за соблюдением законности в деятельности администрации (Норвегия, Дания), в третьих -- наряду с этим контролируют соблюдение законности также в органах местного самоуправления и судах (Швеция, Финляндия), в том числе соблюдение прав и свобод граждан. В ФРГ функции контроля за законностью в деятельности военной администрации и защиты прав военнослужащих возложены на уполномоченного Бундестага по вопросам обороны.

Также следует заметить, что в мировой практике известны три модели института омбудсмена, которые различаются его местом в государственно-правовой системе, порядком его назначения, подчиненностью (подотчетностью) той или иной ветви власти или отсутствием таковой, объемом полномочий и т.д. Эти три модели - следующие:

1. Исполнительный омбудсмен. Он является органом исполнительной власти, назначается правительством или президентом, ему подконтролен и подотчетен. Это довольно редко встречающийся вариант, который существует во Франции (Медиатор) и назначается Советом Министров. Также похожий институт действует в некоторых штатах США. Собственно, это спорный вопрос: можно ли французского медиатора отнести к омбудсмену.

2. Независимый омбудсмен. Он представляет собой особую и самостоятельную ветвь власти, уровень которой соответствует уровню законодательной, исполнительной и судебной власти. При этом он может быть назначен президентом или парламентом, но после назначения не подчиняется назначившему его органу. Такая модель омбудсмена существует в Португалии (Проведор юстиции), Намибии и Нидерландах.

3. Парламентский омбудсмен. Он находится в системе законодательной ветви власти, назначается (избирается) парламентом и подотчетен (или подконтролен) ему. Он выступает в качестве органа парламента, но обладает широкими полномочиями, придающими ему определенную самостоятельность и независимость от самого парламента. Основной задачей классического парламентского омбудсмена является контроль над деятельностью администрации и ее должностных лиц (в отличие от двух других моделей, в которых его контроль распространяется как на исполнительную, так и на законодательную власть) .

В большинстве стран, где существует институт омбудсмена, он принадлежит именно парламентской модели. Это естественно, поскольку исторически омбудсмен - дитя парламента. Он возник именно как орган парламентского контроля над администрацией, как результат борьбы парламента (т.е. представителей народа) за права и свободы человека и гражданина, провозглашенные конституцией, но попираемые исполнительной властью. Парламентская модель более органична не только с точки зрения истории, но и в современном контексте, поскольку основные нарушения прав граждан имеют место при их взаимоотношениях с исполнительными органами государственной власти. Именно чиновники повинны в большей части нарушений гражданских прав и свобод.

Для осуществления своих задач омбудсмены наделены определенными правами. Так, в Великобритании парламентский комиссар по контролю за администрацией обладает правом проводить расследование деятельности центральных административных органов по жалобам, которые поступают к депутатам от избирателей. В Скандинавских странах и Финляндии они могут проводить проверки документов соответствующих органов, присутствовать на их заседаниях, получать требуемые справки. Кроме того, они выступают в качестве государственных обвинителей при привлечении к ответственности членов правительства в порядке импичмента. Однако в связи с отсутствием специального аппарата их деятельность недостаточно эффективна.

Одним из главных способов реализации омбудсменом своих контрольных функций является процесс рассмотрения жалоб граждан. Гражданин обращается к нему в случае неудовлетворения решением, порядком его принятия или поведением должностного лица, т.е. тогда, когда нарушаются его права органом государственной власти или чиновником (например, неправильное или несвоевременное решение дела, слишком узкое толкование правовых норм и т.д.).

Как правило, доступ к омбудсмену устанавливается прямой, не предусматривающий каких-либо посредников между ним и гражданином. Однако в некоторых странах введен принципиально иной вариант: любая жалоба должна поступать через члена парламента (такой "парламентский фильтр" существует в Великобритании и Франции). Простой и прямой доступ является важным достоинством службы омбудсмена, позволяющим гражданам не испытывать формальных затруднений при подаче жалобы и осуществлении контакта с омбудсменом. Такие жалобы чаще всего не облагаются госпошлиной.

Как правило, для подачи жалобы устанавливаются определенные ограничения, касающиеся сроков (например, жалоба должна быть подана в течение года или двух с момента обжалуемого действия), а также требования исчерпания иных средств правовой защиты.

С момента принятия жалобы начинается работа по ее рассмотрению, т.е. омбудсмен приступает к выяснению обстоятельств дела, поскольку большая часть жалоб нуждается в дополнительных материалах и изучении. Процедура эта не формализована. При проведении проверки по жалобе омбудсмен имеет право знакомиться с различными документами министерств и ведомств (зачастую даже секретность не может являться препятствие для доступа омбудсмена к этим документам), изучать эти документы, требовать представления необходимых материалов и информации от официальных лиц, проводить проверочные действия, требовать объяснения от должностных лиц, государственных служащих и граждан. Все органы и организации, к которым обращается омбудсмен, обязаны взаимодействовать с ним и оказывать ему содействие в определенных законом формах.

Однако широкие надзорные функции омбудсмена за деятельностью различных органов и должностных лиц с целью защиты прав и законных интересов граждан не сводятся только к процессу разрешения жалоб граждан. Кроме рассмотрения жалоб, омбудсмены могут контролировать деятельность государственных органов и иными способами. Чаще всего омбудсмены наделены правом проводить расследование по долгу службы, т.е. при отсутствии жалобы заинтересованных лиц. При обнаружении случаев нарушения прав граждан омбудсмены могут начать производство по собственной инициативе (но этого не могут, например, омбудсмены в Великобритании и Новой Зеландии).

В основную функцию омбудсмена входит контроль за деятельностью исполнительных органов. Этот контроль является внешним и своего рода чрезвычайным. Он осуществляется по инициативе омбудсмена либо по жалобам граждан.

Контрольные мероприятия омбудсмена направлены, прежде всего, на реализацию прав граждан и исправление нарушений в функционировании государственной администрации. Он добивается этого используя арсенал средств, специфичных только для него - методы убеждения, критику, гласность. В его распоряжении нет административных, императивных полномочий. Существование этого института направлено на развитие и совершенствование нетрадиционных способов воздействия на административное поведение.

Итак, институт омбудсмена в правовых системах демократических стран сумел стать важным механизмом защиты прав человека и укрепления законности в деятельности государственных органов. Широкие надзорные функции за деятельностью аппарата и должностных лиц всех уровней, которыми наделен омбудсмен с целью защиты прав и законных интересов граждан, определяют его высокий авторитет и широкое признание общественностью. Это связано со многими демократическими чертами, характеризующими его статус и обеспечивающими эффективность его деятельности: независимым положением в системе государственных органов; открытостью и доступностью для всех граждан, нуждающихся в защите своих прав и свобод; отсутствием формализованных процедур разбирательства жалоб и обращений; бесплатностью оказания гражданам помощи и т.д. Эти и другие принципы, на которых основывается деятельность омбудсмена, имеют особое значение для выполнения им функции защиты прав и свобод человека от злоупотреблений и произвола со стороны государственного аппарата и должностных лиц .

В отличие от президентских республик в парламентарных республиках и монархиях, а также в полупрезидентских республиках в руках парламента находится еще одно средство контроля -- постановка вопроса о доверии, точнее, отказ правительству в доверии и вынесение резолюции порицания. Это право в странах с двухпалатной системой парламентов обычно принадлежит нижней палате. Однако использование такой формы контроля, как правило, связано с различными ограничениями. Нередко в регламентах содержится требование внесения резолюции недоверия определенным числом депутатов, устанавливается запрет повторного внесения ее в течение определенного срока, например на той же сессии (Франция), резолюция снимается при постановке правительством вопроса о доверии и т.д.

Следует также отметить, что применение той формы контроля является неэффективным там, где правительство опирается на поддержку парламентского большинства. Кроме того, вотуму недоверия оно может противопоставить роспуск парламента. Иногда простая угроза роспуска заставляет депутатов, опасающихся за исход новых выборов, оказывать поддержку правительственным мероприятиям.

Таким образом, одной из важнейших функций парламента, как известно, является контроль за исполнительной властью. Он необходим, прежде всего для того, чтобы не позволить администрации фактически узурпировать власть в государстве, нивелировать деятельность демократических институтов. Это, естественно, возможно лишь при условии, что такой контроль является достаточно действенным. Очевидно, что он не должен быть и неоправданно жестким, и излишне обременительным для правительства. Иначе последнее просто не сможет эффективно работать. В этой связи задача законодателя, по нашему мнению, состоит в том, чтобы создать такую систему парламентского контроля, которая явится надежной гарантией от превышения правительством своих полномочий и одновременно не будет чрезмерно стеснять его, позволит надлежащим образом проводить национальную политику.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Парламентский контроль в Российской Федерации

1. Сущность и формы осуществления парламентского контроля

1.1 Сущность осуществления парламентского контроля

Контроль - это одна из основных функций системы управления. Контроль осуществляется на основе наблюдения за поведением управляемой системы с целью обеспечения оптимального функционирования последней (измерение достигнутых результатов и соотнесение их с ожидаемыми результатами). На основе данных контроля осуществляется адаптация системы, то есть принятие оптимизирующих управленческих решений.

Парламентский контроль - контроль парламента как органа законодательной власти за деятельностью исполнительной власти, прежде всего, правительства.

Контрольные функции парламента, по мнению ряда исследователей, могут проявляться уже непосредственно в его законотворческой деятельности: депутаты и комитеты в ходе разработки и принятия законов обсуждают сложившееся положение, существующие проблемы и дают оценку работе ответственных органов государственной власти. Однако, в целях осуществления парламентского контроля законодательный орган, как правило, наделяется рядом особых полномочий и использует специальные процедуры. Обязанность отчитываться перед парламентом также может быть конституционно закреплена за правительством и иными государственными учреждениями.

Формы и методы парламентского контроля также различаются в зависимости от формы правления, государственного устройства. Наибольшее значение имеет в парламентских и полупрезидентских республиках. В президентских республиках его значение существенно меньше.

Этимологические особенности слова «контроль» позволяют определить, что под контролем понимается установление правильности обстоятельств дела. Однако в конституционно-правовом значении под этим словом понимается нечто иное, причем разные авторы вкладывают в него подчас неодинаковый смысл.

Г. Еллинек под контролем понимает проверку важных для государства действий его органов и членов с точки зрения соответствия их определенным нормам. Он также выделял контроль политический и правовой. Разновидностями правового являются: административный, финансовый и парламентский контроль. Последний осуществляется посредством критики действий органов правительства при помощи конституционных средств: интерпелляции, резолюции, назначения парламентского следствия. Также Г. Еллинек отмечал, что все они могут служить как политическим целям, так и целям правового контроля.

Стоит отметить, что в современной зарубежной литературе существует несколько определений парламентского контроля:

Так, по мнению французских исследователей, парламентский контроль - это «комплекс мер, позволяющий палатам составить мнение о деятельности Правительства и свергнуть его в случае глубокого несогласия с проводимой политикой».

По мнению немецкого автора В. Стеффани парламентский контроль означает парламентский процесс проверки и определения формы поведения других, в частности правительства и других органов управления, при непосредственной или косвенной возможности применения санкций или обязательного в правовом отношении принятия решения, а также выражения политической позиции в результате получения информации, ее переработки и оценки, включающей одобрение и критику. Данное определение хоть и является более полным, чем у французских авторов, однако оно менее предпочтительно в силу своей излишней громоздкости.

А.Н. Игнатов и Ю.А. Красиков определяют парламентский контроль как осуществляемый высшим законодательным (представительным) органом государственной власти комплекс мер по постоянному наблюдению и проверке деятельности системы, а также по устранению выявленных в результате такой проверки нарушений и предупреждению возможных несоответствий.

На наш взгляд, более предпочтительным является определение Н.Л. Зайцева, согласно которому, парламентский контроль - это «…система норм, регулирующая установленный порядок проведения, наблюдения и проверки в основном деятельности органов исполнительной власти, который осуществляется как парламентским большинством и оппозицией, так и вспомогательными органами высшего законодательного органа и направлен на оценку этой деятельности с возможным применением санкций (вотума недоверия, резолюции порицания, импичмента и т.п.)».

Исходя из данного определения видно, что субъектами данных правоотношений являются парламент и правительство.

Объектом парламентского контроля является деятельность органов исполнительной власти и ее должностных лиц. Цель парламентского контроля - выявление неправомерности или неэффективности деятельности Правительства.

К основным способам парламентского контроля относятся письменные и устные вопросы правительству, для которых предусмотрена специальная процедура на заседании парламента (в России носит название «правительственный час») и особая форма документа: парламентский запрос, направляемый в соответствующий орган всей палатой, или депутатский запрос отдельного её члена; интерпелляция, постановка вопроса о доверии, парламентское расследование, резолюция порицания.

В государствах, где право на парламентский контроль закреплено за законодательным органом, закон также устанавливает и обязанности подлежащего данному контролю круга лиц и учреждений по отношению к парламенту в рамках осуществления им контрольных функций. Сюда может входить обязанность отвечать в установленный срок на парламентские и депутатские запросы, являться на заседание палаты для ответа на вопросы её членов, обязанность предоставлять все запрашиваемые парламентом документы и материалы, обязанность уйти в отставку в случае выражения недоверия.

Парламентский контроль носит, как правило, политический характер. В этой связи в ряде государств существуют ограничения для членов правительства на критику действий кабинета и на конкретные шаги, направленные против него. Так, например, концепция коллективной ответственности правительства в Великобритании предполагает, что член правительства не только не имеет права публично выступать против решений кабинета министров, но также голосовать против них в палате общин.

Реже парламентский контроль имеет административную природу и осуществляется через специальные органы: счётную палату, счётный суд и другие. Как правило, это касается финансового и финансово-экономического контроля.

Таким образом, парламентский контроль представляет собой контроль парламента как органа законодательной власти за деятельностью исполнительной власти, прежде всего, правительства. Объектом парламентского контроля является деятельность органов исполнительной власти и ее должностных лиц. Субъектами данных правоотношений являются парламент и правительство. Цель парламентского контроля - выявление неправомерности или неэффективности деятельности Правительства.

1.2 Формы парламентского контроля

Классификацию форм парламентского контроля современные авторы проводят по разным основаниям. По мнению Н.И. Маусова, классифицировать формы парламентского контроля следует следующим образом:

- парламентский контроль, осуществляемый самим парламентом, входящими и не входящими в его структуру органами и должностными лицами;

- упреждающий, сопутствующий и последующий парламентский контроль;

- парламентский контроль, осуществляемый в определенных сферах (соблюдения прав и свобод человека, в финансово-бюджетной сфере, в сфере обороны и безопасности и т.д.).

Таким образом, критериями классификации парламентского контроля будут являться: органы, осуществляющие парламентский контроль; время осуществления парламентского контроля; содержание; процедура и основания парламентского контроля, действующий политический режим и т.д.

1. В зависимости от органов, осуществляющих парламентский контроль, выделяют:

- парламентский контроль, осуществляемый собственно парламентом (примером является парламентский запрос Государственной Думы РФ);

- парламентский контроль, осуществляемый входящими в структуру парламента органами и должностными лицами (палатами, комитетами, комиссиями (в том числе расследовательскими), отдельными депутатами.

Парламентский контроль, осуществляемый органами и должностными лицами, которые не входят в структуру парламента (Счетной палатой, Комиссией по правам человека при парламенте, Уполномоченным по правам человека; в качестве зарубежных примеров можно назвать такие структуры, как научно-информационные службы Конгресса США, омбудсмен для вооруженных сил в Швеции, Федеральная счетная палата Германии).

2. По времени осуществления парламентского контроля:

- упреждающий парламентский контроль, осуществляемый как самим парламентом, так и его вспомогательными органами, целью которого является недопущение незаконной и неэффективной деятельности исполнительной власти.

- сопутствующий парламентский контроль, наиболее часто применяемый в сфере финансово-бюджетного контроля, задачей которого является осуществление контроля парламента за выполнением того или иного закона в ходе его реализации.

- последующий парламентский контроль, направленный на проверку правильности не только исполнения законов исполнительной властью, но и действия (или бездействия) ее представителей, т.е. неправильного решения в определенной ситуации.

- в сфере соблюдения прав человека;

- в финансово-бюджетной сфере;

- в сфере обороны и безопасности;

- в сфере охраны окружающей среды и т.д.

Мировой опыт свидетельствует о том, что существуют и другие классификации парламентского контроля.

4. Информативный (консультативный) контроль (например, общие и частные запросы, проведение совещаний на открытых или закрытых заседаниях комитетов или комиссий, расследования, проводимые следственными комитетами (Германия) и т.д.).

5. Санкционирующий (резолютивный) или решающий парламентский контроль (решение вопросов войны и мира, ратификация международных договоров и т.д.).

6. В зависимости от расстановки политических сил в парламенте: парламентский контроль, осуществляемый парламентским большинством и парламентский контроль, осуществляемый оппозицией.

7. Специальный и общий парламентский контроль.

8. По процедуре: гласный и негласный.

9. По поводам контроля: конкретный и абстрактный.

В науке конституционного права существует мнение, согласно которому Государственная Дума Федерального Собрания РФ обладает ограниченными контрольными полномочиями и возможностями оказывать влияние на Правительство. Это обусловлено в первую очередь историческими особенностями нашей страны и сложившимися вследствие этого формой правления, политическим режимом и социально-политической и социально-экономической обстановкой.

Россия по форме правления является полупрезидентской или полупарламентской (смешанной) республикой с доминирующим положением Президента в структуре государственной власти, поэтому действующий государственный режим можно весьма условно назвать дуалистическим, характеризующимся практическим равновесием законодательной и исполнительной ветвей власти. Президент в России является главой государства, избирается гражданами на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Согласно ст. 32 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Президент руководит не Правительством в целом, а силовыми министерствами, как Верховный Главнокомандующий. Президент с согласия Государственной Думы назначает Председателя Правительства. По предложению Председателя Правительства Президент назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. По мнению некоторых авторов, по своему правовому положению Президент РФ может рассматриваться наряду с Председателем Правительства как глава исполнительной власти. Но не стоит забывать о том, что взаимоотношения Президента и Правительства могут быть различными. В российской Конституции не предусмотрена обязательность формирования Правительства из представителей партии, которые обладают в нижней палате парламента большинством. Ч. 3 ст. 13 Конституции РФ закрепляет положение о том, что в Российской Федерации существует многопартийная система. Однако вследствие отсутствия у партий четкой идеологической и социальной базы, партийные фракции в Государственной Думе довольно слабы для осуществления эффективного парламентского контроля.

Таким образом, выделяют следующие формы парламентского контроля: парламентский контроль, осуществляемый самим парламентом, входящими и не входящими в его структуру органами и должностными лицами; упреждающий, сопутствующий и последующий парламентский контроль; парламентский контроль, осуществляемый в определенных сферах (соблюдения прав и свобод человека, в финансово-бюджетной сфере, в сфере обороны и безопасности и т.д.). Действующее российское законодательство предусматривает разнообразные формы парламентского контроля.

2. Парламентский контроль в Российской Федерации

2.1 Вопросы, парламентские запросы и отчеты правительства

Вопрос - это требование парламентария об информации по какой либо проблеме, обращенное к правительству в целом или члену исполнительного органа. Вопросы могут быть устными или письменными. Обычно на заседаниях палат выделяется время для ответов на вопросы. На письменные вопросы ответы могут быть как письменными так и устными. Положение о данной форме парламентского контроля закрепляются в п. «ж» ч. 1 ст. 7 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и ч. 1, 2 ст. 38 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы вправе задавать членам Правительства вопросы на заседании соответствующей палаты, а члены Правительства обязаны на них отвечать. Вопросы направляются не менее чем за 5 дней до проведения заседания. Депутат, предварительно задавший письменный вопрос, после ответа приглашенного должностного лица вправе задать еще один уточняющий устный вопрос и в конце рассмотрения данного пункта повестки дня выступить в течение не более 5 минут по существу письменного вопроса. После получения ответа на уточняющий устный вопрос депутаты имеют возможность в пределах отведенного на обсуждаемый вопрос времени задать приглашенному должностному лицу интересующие их вопросы. Прения по ответам на устные вопросы не проводятся.

Запрос - это обращение, как правило, палаты или группы парламентариев к исполнительной власти (правительству) в целом. Его основное отличие от вопроса, во-первых, в том, что он сам по себе может содержать какую-либо оценку действий правительства. В-третьих, ответ на него, как правило, письменный. В-четвертых, как по запросу, так и по ответу на него могут развернуться дебаты. По их результатам возможно голосование по вопросу о доверии к правительству или одному из членов (запрос с возможностью такого последствия именуют нередко интерпелляцией). Запросы особенно развиты в парламентарных республиках и в парламентарных монархиях.

Данная форма парламентского контроля регулируется нормами, содержащимися в ст. 13, 14 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Парламентский запрос принимается большинством голосов от общего числа членов или депутатов соответствующей палаты, а запрос члена Совета Федерации или депутата Государственной Думы направляется должностному лицу членом соответствующей палаты.

Должностное лицо, которому доставлен запрос, должно дать на него ответ в устной (на заседании соответствующей палаты) или письменной форме не позднее чем через 15 дней со дня получения запроса или в иной установленный палатой срок. Письменный ответ оглашается председательствующим на заседании, копии письменного ответа направляются всем членам палаты парламента, от имени которой был отправлен запрос.

Запрос члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы направляется ими самостоятельно и не требует оглашения на заседании палаты. Должностное лицо, которому направлен такой запрос, должно дать на него ответ не позднее чем через 30 дней со дня его получения или иной установленный инициатором срок.

Что касается отчетов органов и должностных лиц исполнительной власти, - эти полномочия свойственны почти всем парламентам, но не всегда реализуются на практике. Отчетные процедуры состоят в докладе парламенту об эффективности работы исполнительной власти. Отчеты бывают очередными - проводящимися, как правило, раз в год, так и внеочередными, представленными по требованию парламента.

Положение об отчетах Правительства по исполнению бюджета закрепляется ч. 10 ст. 36 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации». Ежегодно не позднее 1 июня текущего года Правительство РФ представляет в Государственную Думу и Счетную палату РФ отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в форме федерального закона; одновременно с отчетом об исполнении бюджета за отчетный финансовый год в Госдуму вносятся отчеты об исполнении бюджетов федеральных целевых бюджетных фондов, а также целый ряд документов в соответствии со ст. 275, 276 Бюджетного кодекса РФ.

Счетная палата дает заключение по отчету Правительства об исполнении федерального бюджета, в которое включаются заключения по каждому разделу и подразделу функциональной классификации расходов бюджетов Российской Федерации. Государственная Дума рассматривает отчет об исполнении федерального бюджета в течение 1,5 месяца после заключения Счетной палаты РФ (ст. 279 БК РФ), при этом заслушиваются доклады руководителя Федерального казначейства, министра финансов, Генерального прокурора РФ, а также могут быть заслушаны председатели Конституционного, Высшего Арбитражного, Верховного Судов РФ, которые могут выступить с анализом дел, связанных с бюджетными спорами и нарушениями в бюджетной сфере в течение года. Госдумой может быть принято решение либо об утверждении отчета об исполнении федерального бюджета, либо о его отклонении.

Таким образом, вопросы - это требование парламентария об информации по какой либо проблеме, обращенное к правительству в целом или члену исполнительного органа; запросы - обращение, как правило, палаты или группы парламентариев к исполнительной власти (правительству) в целом. Что касается отчетов органов и должностных лиц исполнительной власти, - эти полномочия свойственны почти всем парламентам, но не всегда реализуются на практике. Отчеты бывают очередными - проводящимися, как правило, раз в год, так и внеочередными, представленными по требованию парламента.

2.2 Деятельность комитетов, комиссий палат Федерального Собрания и уполномоченного по правам человека

Согласно части 3 ст. 101 Конституции РФ Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, а также проводят парламентские слушания по вопросам своего ведения. Комитеты и комиссии образуются, как правило, по принципу пропорционального представительства депутатских объединений. Состав утверждается Думой большинством голосов от общего числа депутатов.

Федеральный закон «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации» регулирует расследование палатами Федерального Собрания фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для государства, а именно: факты грубого или массового нарушения гарантированных Конституцией прав и свобод человека и гражданина; обстоятельства, связанные с возникновением чрезвычайных ситуаций техногенного характера и с негативными последствиями чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Также закон устанавливает основания, формы, процедуру парламентского расследования, права и обязанности должностных лиц, привлекаемых к участию в данном расследовании.

При осуществлении своей деятельности комиссия вправе:

1. Запрашивать и получать в установленном порядке от Правительства, иных федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, учреждений и организаций, копии документов, относящихся к предмету парламентского расследования, а также информацию, необходимую для проведения парламентского расследования. Должностные лица обязаны предоставить указанную информацию в течение 15 дней.

2. Приглашать для дачи объяснений по расследуемым комиссией фактам и обстоятельствам должностных лиц, а также граждан, обладающих специальными знаниями либо информацией, которая может способствовать парламентскому расследованию.

3. Опрашивать приглашенных лиц, только если они не являются подозреваемыми или обвиняемыми.

4. Предложить должностным лицам и гражданам предоставить объяснения и изложить ответы на поставленные комиссией вопросы в письменной форме, а также направить в комиссию информацию, которая, по их мнению, может способствовать парламентскому расследованию.

Стоит также отметить, что важным вопросом при введении в практику государственной и общественной жизни института парламентского расследования является разграничение таких расследований от предварительного расследования, проводимого компетентными органами в соответствии с нормами Уголовно-процессуального кодекса РФ, и от судебного следствия.

Утверждение демократических ценностей и гарантий прав и свобод человека и гражданина - основополагающий принцип построения современных политических систем. В его практическом осуществлении важное значение имеет институт уполномоченного по правам человека в России (омбудсмена).

Омбудсмен осуществляет свою деятельность в соответствии с Федеральным конституционным законом «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», который был принят 26 февраля 1997 г. Статья 15 Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека» предусматривает, что Уполномоченный рассматривает жалобы граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства на действия или бездействие государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, но при этом российский омбудсмен не принимает жалобы на решения Государственной Думы или Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Существенной характеристикой правового статуса омбудсмена является его независимость, определяющая компетенцию его деятельности. Очевидно, что деятельность Уполномоченного по правам человека в России распространяется лишь на органы исполнительной власти. Учреждение в России института Уполномоченного по правам человека означает признание государством необходимости создания дополнительных механизмов защиты прав человека. Главной характеристикой института Уполномоченного является его субсидиарность по отношению к другим правозащитным институтам.

Таким образом, Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, а также проводят парламентские слушания по вопросам своего ведения. Комитеты и комиссии образуются по принципу пропорционального представительства депутатских объединений. Утверждение демократических ценностей и гарантий прав и свобод человека и гражданина - основополагающий принцип построения современных политических систем. В его практическом осуществлении важное значение имеет институт уполномоченного по правам человека в России (омбудсмена).

3. Деятельность счетной палаты и парламентские слушания. Ответственность правительства РФ и отрешение президента от должности

3.1 Деятельность счетной палаты РФ и парламентские слушания

Счетная палата РФ - постоянно действующий орган государственного финансово-бюджетного контроля, подотчетный Федеральному Собранию РФ.

Основными задачами Счетной палаты являются:

Определение целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собственности;

Оценка обоснованности доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов;

Проведение экспертизы проектов федеральных законов, иных нормативных актов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета;

Осуществление контроля за законностью и своевременностью движения средств бюджета в Центральном Банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях Российской Федерации и т.д.

Председатель Счетной палаты назначается на должность Государственной Думой сроком на 6 лет. Заместитель председателя назначается на должность Советом Федерации на тот же срок. При формировании Счетной палаты Совет Федерации и Государственная Дума назначают по 6 аудиторов сроком на 6 лет.

Для осуществления возложенных на нее задач Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды, на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

Осуществляя свои полномочия, Счетная палата вправе проводить ревизии и тематические проверки, не вмешиваясь в оперативную деятельность проверяемых организаций. О результатах ревизий и тематических проверок Счетная палата информирует Совет Федерации и Государственную Думу. В случаях выявления нарушений в хозяйственной, финансовой или иной деятельности, наносящей государству ущерб и требующей пресечения, Счетная палата вправе давать администрации проверяемой организации предписания, обязательные для исполнения. В случаях неоднократного неисполнения или ненадлежащего исполнения предписаний Счетная палата вправе по согласованию с Госдумой принять решение о приостановлении всех видов финансовых, платежных и расходных операций по банковским счетам проверяемых организаций. Счетная палата должна регулярно представлять сведения о своей деятельности средствам массовой информации.

Положения о парламентских слушаниях содержатся в п. «г» ч. 1 ст. 7 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». Парламентские слушания проводятся по инициативе Совета Государственной Думы, комитетов и комиссий, а также депутатских объединений. На парламентских слушаниях депутатами обсуждаются вопросы, отнесенные к ведению Госдумы. Результатом парламентского слушания является принятие рекомендации по обсуждаемому вопросу, если такое решение одобрено большинством принявших участие в слушаниях депутатов. Данные рекомендации могут быть опубликованы в печати и размещены в Фонде информационных ресурсов Думы. Цель парламентских слушаний заключается в огласке и привлечении внимания общества к той или иной проблеме посредством СМИ. В ходе этой формы парламентского контроля он реализуется, как правило, в сфере исполнения бюджета, осуществления внешней политики, проведения приватизации и т.д.

Таким образом, счетная палата РФ - постоянно действующий орган государственного финансово-бюджетного контроля, подотчетный Федеральному Собранию РФ. Для осуществления возложенных на нее задач, Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Парламентские слушания проводятся по инициативе Совета Государственной Думы, комитетов и комиссий, а также депутатских объединений. На парламентских слушаниях депутатами обсуждаются вопросы, отнесенные к ведению Госдумы. Результатом парламентского слушания является принятие рекомендации по обсуждаемому вопросу, если такое решение одобрено большинством принявших участие в слушаниях депутатов.

3.2 Ответственность Правительства РФ перед Госдумой

Отреш ение президента от должности

Ст. 117 Конституции РФ предусматривает ответственность Правительства перед Государственной Думой, но стоит отметить, что выражение недоверия высшему органу исполнительной власти весьма затруднено. Мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству может быть внесено группой в составе не менее 1/5 от общего числа депутатов Госдумы. Это требование о недоверии является более высоким, чем требование к резолюции порицания во Франции (10%). Госдума рассматривает данные вопрос в течение семи дней после его внесения. Согласно ч. 2, 4 ст. 149 и ч. 6 ст. 150 Регламента Государственной Думы вопрос о недоверии Правительству исключается из порядка работы палаты в случае, когда в ходе обсуждения депутаты-инициаторы выражения недоверия отзывают подписи и при этом их численность становится менее 90 человек. Нижняя палата принимает постановление о недоверии Правительству большинством голосов от общего числа депутатов Думы, после чего Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением парламента. Если Дума в течение трех месяцев повторно выражает недоверие Правительству, Президент также объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу. Некоторые исследователи, например, Окуньков Л.А., относят процедуры вотума недоверия Правительству к отечественным «парламентским реликтам», отмечая, что подобная ситуация стимулирует лишь создание «карманного» законодательного органа, послушного воле главы государства, но не подлинного выразителя воли народа.

В России крайне затруднено отрешение Президента от должности. Ст. 93 Конституции РФ гласит, что отрешение Президента возможно только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении другого тяжкого преступления, которое подтверждено заключением Верховного Суда о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда о соблюдении порядка выдвижения обвинения. Решение Государственной Думы о выдвижении обвинения и решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должны быть приняты 2/3 голосов от общего числа каждой из палат по инициативе не менее 1/3 депутатов Государственной Думы и при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой. Помимо этого, решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента. Если в этот срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.

Таким образом, мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству может быть внесено группой в составе не менее 1/5 от общего числа депутатов Госдумы. Нижняя палата принимает постановление о недоверии Правительству большинством голосов от общего числа депутатов Думы, после чего Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением парламента. Если Дума в течение трех месяцев повторно выражает недоверие Правительству, Президент также объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу. Отрешение Президента возможно только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении другого тяжкого преступления, которое подтверждено заключением Верховного Суда о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда о соблюдении порядка выдвижения обвинения.

Заключение

Таким образом, рассмотрев особенности парламентского контроля в Российской Федерации, можно сделать следующие выводы:

Парламентский контроль представляет собой контроль парламента как органа законодательной власти за деятельностью исполнительной власти, прежде всего, правительства. Объектом парламентского контроля является деятельность органов исполнительной власти и ее должностных лиц. Субъектами данных правоотношений являются парламент и правительство. Цель парламентского контроля - выявление неправомерности или неэффективности деятельности Правительства.

Выделяют следующие формы парламентского контроля: парламентский контроль, осуществляемый самим парламентом, входящими и не входящими в его структуру органами и должностными лицами; упреждающий, сопутствующий и последующий парламентский контроль; парламентский контроль, осуществляемый в определенных сферах (соблюдения прав и свобод человека, в финансово-бюджетной сфере, в сфере обороны и безопасности и т.д.). Действующее российское законодательство предусматривает разнообразные формы парламентского контроля.

Вопросы - это требование парламентария об информации по какой либо проблеме, обращенное к правительству в целом или члену исполнительного органа; запросы - обращение, как правило, палаты или группы парламентариев к исполнительной власти (правительству) в целом. Что касается отчетов органов и должностных лиц исполнительной власти, - эти полномочия свойственны почти всем парламентам, но не всегда реализуются на практике. Отчеты бывают очередными - проводящимися, как правило, раз в год, так и внеочередными, представленными по требованию парламента.

Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, а также проводят парламентские слушания по вопросам своего ведения. Комитеты и комиссии образуются по принципу пропорционального представительства депутатских объединений. Утверждение демократических ценностей и гарантий прав и свобод человека и гражданина - основополагающий принцип построения современных политических систем. В его практическом осуществлении важное значение имеет институт уполномоченного по правам человека в России (омбудсмена).

Счетная палата РФ - постоянно действующий орган государственного финансово-бюджетного контроля, подотчетный Федеральному Собранию РФ. Для осуществления возложенных на нее задач, Счетная палата осуществляет контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную и иные виды деятельности, обеспечивает единую систему контроля за исполнением федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов. Парламентские слушания проводятся по инициативе Совета Государственной Думы, комитетов и комиссий, а также депутатских объединений. На парламентских слушаниях депутатами обсуждаются вопросы, отнесенные к ведению Госдумы. Результатом парламентского слушания является принятие рекомендации по обсуждаемому вопросу, если такое решение одобрено большинством принявших участие в слушаниях депутатов.

Мотивированное предложение о выражении недоверия Правительству может быть внесено группой в составе не менее 1/5 от общего числа депутатов Госдумы. Нижняя палата принимает постановление о недоверии Правительству большинством голосов от общего числа депутатов Думы, после чего Президент вправе объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением парламента. Если Дума в течение трех месяцев повторно выражает недоверие Правительству, Президент также объявляет об отставке Правительства либо распускает Государственную Думу. Отрешение Президента возможно только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении другого тяжкого преступления, которое подтверждено заключением Верховного Суда о наличии в действиях Президента признаков преступления и заключением Конституционного Суда о соблюдении порядка выдвижения обвинения.

Библиография

парламентский контроль правительство президент

1. Конституция Российской Федерации: принята на всенарод. голосовании 12 дек. 1993 г.: [в ред. федер. конституционного закона от 30 дек. 2008 г. №7-ФКЗ] // Российская газета. - 1993.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ [с изм. от 01.01.2013 г.] // Консультант Плюс. 2013 г.

3. О Правительстве Российской Федерации: федер. конституционный закон от 17 дек. 1997 г. №2-ФКЗ [в ред. от 03.12.2012 №4-ФКЗ] // Собрание законодательства РФ. - 1997.

4. Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: федер. конституционный закон от 26.02.1997 №1-ФКЗ. Собрание законодательства РФ. - 1997.

5. О парламентском расследовании Федерального Собрания РФ: федеральный закон от 27.12.2005 №196-ФЗ // Собрание законодательства РФ. -2005.

6. О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ: ФЗ от 08.05.1994 №3-ФЗ [в ред. от 23.12.2003 №186-ФЗ] // Собрание законодательства РФ. - 2004. ст. 3466.

7. Абрамов, Г.А. Парламентский контроль. Сравнительный анализ стран / Г.А. Аванесов. - М.: Юристъ, 2010. - 246 с.

8. Боровков, А.Н. Теория права: учебник: в 2 т. Т. 2 / А.Н. Боровков. - М.: Проспект, 2011. - 457 с.

9. Горемыкин, В.А. Новое в законодательстве РФ / В.А. Горемыкин, А.Ю. Богомолов. - М.: Инфра-М, 2012. - 324 с.

10. Есаков, Г.А. Парламентская система РФ/ Г.А. Есаков. - М.: «Проспект», 2007. - 298 с.

11. Зайцев, Н.Л. Закон в России / Н.Л. Зайцев. - М.: Инфра-М, 2008. - 358 с.

12. Игнатов, А.Н., Красиков, Ю.А. Курс российского права: В 2-х т. Т. 1. - М.: Инфра-М, 2011. - 502 с.

13. Комментарий к Основам законодательства Российской Федерации / под ред. В.Н. Аргунова. - М.: Норма-М, 2008. - 512 с.

14. Коренев, А.П. Парламентская система России / - 3-е изд., испр. / А.П. Коренев. - СПб.: СпецЛит, 2012. - 369 с.

15. Курбангалеев, О.А. Правовые основы России / О.А. Курбангалеева. - М. ГроссМедиа, 2013. - 288 с.

16. Маусов, Н.И. РФ - Конституционное государство / Н.И. Маусов. - М.: «Дашков и Ко», 2012. - 227 с.

17. Памбухчиянц, О.В. Государственные права и свободы: учебник / О.В. Памбухчиянц. - М.: «Дашков и К», 2012. - 636 с.

18. Половцева, Ф.П. Право Российской Федерации: учебник / Ф.П. Половцева. - М.: Инфра-М, 2010. - 248 с.

19. Попов, Л.Л. Конституционное право: учебник / Л.Л. Попов. - М.: Инфра-М, 2009. - 432 с.

20. Рубин, Ю.Б. Конституционное право: история и современность: учеб. / Ю.Б. Рубин. - 9-е изд., перераб. и доп. - М.: Маркет. ДС, 2010. - 320 с.

21. Савицкая, Г.В. Законодательство в РФ и его особенности / Г.В. Савицкая. - М.: ИП «Новое знание», 2009. - 688 с.

22. Хелферт Э. Право современной России / Э. Хелферт. - М.: Аудит: Юнити, 2012. - 663 с.

Размещено на Allbest.ru

Подобные документы

Парламентский запрос и запрос члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы. Отчеты Правительства об исполнении бюджета. Деятельность комиссий палат Федерального Собрания. Деятельность Уполномоченного по правам человека Российской Федерации.

реферат , добавлен 22.03.2014


Анализ современной практики и нормативно-правовой базы парламентского контроля. Механизм осуществления парламентского контроля, а также пути его дальнейшего развития с целью эффективного функционирования исполнительной власти в Российской Федерации.

курсовая работа , добавлен 18.05.2010


Конституционно-правовые основы организации и деятельности Федерального Собрания Российской Федерации. Полномочия Государственной Думы, принятие ею постановлений. Взаимодействие палат Федерального Собрания РФ. Функции и задачи деятельности Правительства.

дипломная работа , добавлен 31.03.2018


Конституционно-правовые основы деятельности Уполномоченного по правам человека Российской Федерации. Основания досрочного освобождения от должности. Компетенция и роль уполномоченного. Общий порядок отзыва депутатов краевого Законодательного Собрания.

контрольная работа , добавлен 18.09.2013


Понятие Уполномоченного по правам человека, его сущность и особенности, история становления и развития данного института в России, его законодательное регулирование. Порядок назначения и освобождения от должности Уполномоченного, функции и деятельность.

курсовая работа , добавлен 31.03.2009


История становления и законодательное регулирование института омбудсмена. Характеристика порядка назначения и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Основное содержание компетенции государственного служащего.

курсовая работа , добавлен 20.10.2011


Понятие парламента, двухпалатная структура Федерального Собрания. Порядок формирования палат Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думы. Компетенция Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

курсовая работа , добавлен 26.01.2011


Теоретико-правовое и конституционно-отраслевое исследование особенностей и закономерностей возникновения и развития отечественного института Уполномоченного по правам человека. Компетенция, назначение, освобождение от должности Уполномоченного в РФ.

дипломная работа , добавлен 15.05.2014


Разделение власти как фундамент парламентской деятельности. Институциональный процесс разделения власти. Правовая модель федерального парламентского контроля. Особенности развития правовой модели законодательных органов субъектов Российской Федерации.

курсовая работа , добавлен 18.09.2014


Анализ становления и развития института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. Характеристика государственных систем защиты прав и свобод граждан. Исследование компетенции Уполномоченного, основ деятельности сотрудников аппарата.

• Савченко Марина Станиславовна
• Жирова Елена Николаевна

Ключевые слова

ПАРЛАМЕНТ / ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ / ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ОРГАН СУБЪЕКТА РФ / КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ / ЦЕЛИ / ПРИНЦИПЫ ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ / PARLIAMENTS / PARLIAMENTARY CONTROL / LEGISLATURE OF THE SUBJECT OF THE RUSSIAN FEDERATION / CONTROL POWERS / PURPOSES / PRINCIPLES OF PARLIAMENT CONTROL

Аннотация научной статьи по государству и праву, юридическим наукам, автор научной работы - Савченко Марина Станиславовна, Жирова Елена Николаевна

Данная статья посвящена институту парламентского контроля в Российской Федерации, его роли и значении в структуре функций парламента России. Авторы статьи анализируют различные подходы к понятию парламентского контроля в теории конституционного права, в федеральном и региональном законодательстве. Формулируется авторское определение парламентского контроля . Делается акцент на необходимости четкого закрепления данного термина в действующем законодательстве Российской Федерации. В статье отражены цели парламентского контроля , дана их характеристика. Авторы выделяют ключевые и второстепенные цели парламентского контроля . В статье дается характеристика , закрепленных в федеральном законе. Авторами предлагается расширить перечень данных принципов парламентского контроля , с целью более глубокого понимания его сущности. Особое внимание авторы статьи уделяют роли и значимости института парламентского контроля в Российской Федерации, его влиянии на развитие правового гражданского общества в России. Выделяют особую роль парламента как представительного учреждения народа, выражающего его волю. Дается оценка эффективности осуществления парламентского контроля российским парламентом на современном этапе развития страны. Затрагиваются вопросы о направлениях совершенствования парламентского контроля

Похожие темы научных работ по государству и праву, юридическим наукам, автор научной работы - Савченко Марина Станиславовна, Жирова Елена Николаевна,

• Развитие правовых основ парламентского контроля в Узбекистане: основные положения закона "о парламентском контроле"

  2016 / Хакимов Рахим Расулжонович

• Парламентский контроль в системе государственного контроля в Российской Федерации

  2015 / Карасев А.Т., Гиздатов А.Р.

• Правовое регулирование контроля в субъектах российской Федерации (на примере Приволжского федерального округа)

  2014 / Дудко Игорь Геннадьевич, Алехин Александр Ефимович, Томилин Олег Олегович, Жгучев Павел Борисович

• О принципах деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации

  2016 / Цанунин Анатолий Александрович, Волков Андрей Юрьевич

The present article is devoted to the institute of the Parliament control in Russian Federation, its role and importance in the structure of functions of the Parliament of Russia. The authors of the article analyze the different approaches to the notion of the Parliament control in the theory of constitutional law, in federal and regional legislation. The author’s definition of the Parliament control is formulated. The focus on the necessity of the clear setting of the present term in the present legislation of the Russian Federation is made. In the article there were reflected the ways of the Parliament control, there were given their characteristics. The authors state the key and secondary aims of the Parliament control set in the federal law. In the article there was given the characteristics of the principles of the Parliament control set in the federal law. The authors offer to extend the list of present principles of the Parliament control with the aim of the deeper understanding of its essence. The authors pay to the special attention to the role and the importance of the institute of the Parliament control in the Russian Federation, its influence on the development of the legal civil society in Russia. The special role of the Parliament as a representative institution of the people expressed its role. The assessment of the effectiveness of the execution of the Parliament control by the Russian Parliament on the modern stage of the country’s development is given. The problems of the trends of the improvement of the Parliament control are touched

Текст научной работы на тему «Парламентский контроль: понятие и назначение»

УДК 342.534

12.00.00 Юридические науки

ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ: ПОНЯТИЕ И НАЗНАЧЕНИЕ

Савченко Марина Станиславовна д.ю.н., профессор, заведующий кафедрой государственного и международного права

Жирова Елена Николаевна магистрант 1 -го курса юридического факультета Кубанский государственный аграрный университет, Краснодар, Россия

Данная статья посвящена институту парламентского контроля в Российской Федерации, его роли и значении в структуре функций парламента России. Авторы статьи анализируют различные подходы к понятию парламентского контроля в теории конституционного права, в федеральном и региональном законодательстве. Формулируется авторское определение парламентского контроля. Делается акцент на необходимости четкого закрепления данного термина в действующем законодательстве Российской Федерации. В статье отражены цели парламентского контроля, дана их характеристика. Авторы выделяют ключевые и второстепенные цели парламентского контроля. В статье дается характеристика принципов парламентского контроля, закрепленных в федеральном законе. Авторами предлагается расширить перечень данных принципов парламентского контроля, с целью более глубокого понимания его сущности. Особое внимание авторы статьи уделяют роли и значимости института парламентского контроля в Российской Федерации, его влиянии на развитие правового гражданского общества в России. Выделяют особую роль парламента как представительного учреждения народа, выражающего его волю. Дается оценка эффективности осуществления парламентского контроля российским парламентом на современном этапе развития страны. Затрагиваются вопросы о направлениях совершенствования парламентского контроля

Ключевые слова: ПАРЛАМЕНТ, ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ, ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫЙ ОРГАН СУБЪЕКТА РФ, КОНТРОЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ, ЦЕЛИ, ПРИНЦИПЫ ПАРЛАМЕНТ -СКОГО КОНТРОЛЯ

UDC 342.534 Legal sciences

PARLIAMENTARY CONTROL: NOTION AND APPOINTMENT

Savchenko Marina Stanislavovna Dr.Sci.Leg., Professor, Head of the Department of State and International Law

Zhirova Elena Nicolaevna

First year undergraduate of the Faculty of Law

Kuban State Agrarian University, Krasnodar, Russia

The present article is devoted to the institute of the Parliament control in Russian Federation, its role and importance in the structure of functions of the Parliament of Russia. The authors of the article analyze the different approaches to the notion of the Parliament control in the theory of constitutional law, in federal and regional legislation. The author"s definition of the Parliament control is formulated. The focus on the necessity of the clear setting of the present term in the present legislation of the Russian Federation is made. In the article there were reflected the ways of the Parliament control, there were given their characteristics. The authors state the key and secondary aims of the Parliament control set in the federal law. In the article there was given the characteristics of the principles of the Parliament control set in the federal law. The authors offer to extend the list of present principles of the Parliament control with the aim of the deeper understanding of its essence. The authors pay to the special attention to the role and the importance of the institute of the Parliament control in the Russian Federation, its influence on the development of the legal civil society in Russia. The special role of the Parliament as a representative institution of the people expressed its role. The assessment of the effectiveness of the execution of the Parliament control by the Russian Parliament on the modern stage of the country"s development is given. The problems of the trends of the improvement of the Parliament control are touched

Keywords: PARLIAMENTS, PARLIAMENTARY CONTROL, LEGISLATURE OF THE SUBJECT OF THE RUSSIAN FEDERATION, CONTROL POWERS, PURPOSES, PRINCIPLES OF PARLIAMENT CONTROL

Парламентский контроль: понятие и назначение

Контроль является одной из основных составляющих управления, именно он обеспечивает так называемую обратную связь между первоначальными

планами и достигнутыми результатами. Особое место в системе контроля занимает государственный контроль, осуществляемый в целях организации выполнения законов и иных нормативных правовых актов, соблюдения государственной дисциплины, должного использования финансовых средств и имущества. Самостоятельным обособленным институтом государственного контроля является парламентский контроль.

Осуществление контрольной функции парламентом является одной из важнейших составляющих его деятельности. Согласно положениям Конституции РФ в целях контроля за исполнением федерального бюджета палаты парламента наделяются полномочием формирования Счетной палаты РФ (ч.5 ст. 101); Правительство РФ обязано отчитываться об исполнении федерального бюджета, а также ежегодно представлять отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по тем вопросам, которые были поставлены государственной Думой (п «а» ч.1 ст. 114).

Существуют различные мнения о соотношении законодательной и контрольной функций парламента, но наиболее предпочтительной точкой зрения, является та, согласно которой, деятельность парламента рассматривается в единстве его представительной, законодательной и контрольной функций. Контрольная деятельность выделяется как самостоятельная правовая форма деятельности, позволяющая наиболее полно раскрыть политико-правовую природу представительных органов .

В настоящее время юридической наукой не разработано четкое и однозначное определение парламентского контроля. Федеральное законодательство, регламентирующее порядок его осуществления, не поясняет данный термин, возможно, считая его очевидным, или, напротив, чрезмерно многозначным. В Федеральном законе от 7 мая 2013 г. №77-ФЗ «О парламентском контроле» отсутствует понятие парламентского контроля. Оно было сформулировано в ст.2 законопроекта №315329-5 «О парламентском контроле в Российской Федерации», в котором «под парламентским кон-

тролем понималось осуществление палатами Федерального Собрания Российской Федерации, законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации отнесенных к их компетенции контрольных полномочий по обеспечению соблюдения, исполнения и применения соответственно Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и других нормативных правовых актов Российской Федерации, конституций (уставов), законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации».

В научной литературе можно встретить понятия парламентского контроля. Так, ученый-юрист Гиздатов А.Р. отмечает, что парламентский контроль - это конституционно-правовая возможность и практика высшего законодательного представительного органа государственной власти, парламентариев, и образуемых структурных органов мониторинга и проверки законности осуществления полномочий органами исполнительной власти и их должностными лицами с целью последующей оценки их деятельности и возможного применения мер реагирования.

По мнению Утяшева М.М. и Корниловой А.А. парламентский контроль - это осуществляемый высшим законодательным (представительным) органом государственной власти комплекс различных мер по постоянному наблюдению и проверке деятельности системы органов государственной власти, а также по устранению выявленных в результате такой проверки нарушений и предупреждение возможных последствий .

На наш взгляд наиболее ёмкое понятие парламентского контроля дает автор Зубарев А.С., который под парламентским контролем понимает комплекс правовых мер, осуществляемых палатами Федерального Собрания Российской Федерации, законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации, по установлению соответствия Конституции Российской Федерации и законода-

тельству Российской Федерации деятельности органов исполнительной власти по реализации законов .

В нормах регионального законодательства встречаются попытки формулирования дефиниции парламентского контроля или контрольных полномочий парламента, но в большинстве случаев в региональных законах закреплена лишь возможность парламентского контроля. Так, в статье 3 закона Вологодской области «О контрольных полномочиях Законодательного Собрания Вологодской области» под контрольными полномочиями понимается права и обязанности по осуществлению контроля за соблюдением и исполнением федерального и областного законодательства государственными и муниципальными органами, организациями и должностными лицами.

Таким образом, под парламентским контролем можно понимать функцию федерального и региональных парламентов по обеспечению соответствия деятельности исполнительных органов государственной власти Конституции РФ, конституциям (уставам) субъектов РФ, федеральному и региональному законодательству и эффективной реализации принимаемых парламентами законов. Правовая сущность парламентского контроля просто и точно разъяснена видным русским правоведом С. А. Котляревским: «Если парламент участвует в осуществлении законодательной власти, он не может быть равнодушным к исполнению этих законов».

Исходя из анализа понятия парламентского контроля, можно сформулировать его цели. Согласно ст. 3 №77-ФЗ «О парламентском контроле», основными целями парламентского контроля являются:

1) обеспечение соблюдения Конституции Российской Федерации, исполнения федеральных конституционных законов, федеральных законов;

2) защита гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина;

3) укрепление законности и правопорядка;

4) выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов Российской Федерации, повышение эффективности системы государственного управления и привлечение внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их устранения;

5) противодействие коррупции;

6) изучение практики применения законодательства Российской Федерации, выработка рекомендаций, направленных на совершенствование законодательства Российской Федерации и повышение эффективности его исполнения.

Из цели парламентского контроля «обеспечение соблюдения Конституции Российской Федерации, исполнения федеральных конституционных законов, федеральных законов» следует, что прочность и незыблемость конституционного строя зависит от соблюдения Основного Закона страны и прямо пропорциональна законопослушности граждан. Целью парламентского контроля в этой сфере является постоянное внимание парламента к укреплению всех элементов механизма обеспечения соблюдения Конституции РФ. По мнению А.Н. Черткова, ключевой ценностной целью парламентского контроля выступает обеспечение конституционных прав и свобод человека и гражданина как высшей ценности.

Исходя из содержания цели парламентского контроля: «выявление ключевых проблем в деятельности государственных органов Российской Федерации, повышение эффективности системы государственного управления и привлечение внимания соответствующих государственных органов и должностных лиц к выявленным в ходе осуществления парламентского контроля недостаткам в целях их устранения», можно отметить, что главная проблема развития нашей страны на современном этапе - это низкая эффективность государственной власти. Без качественного государ-

ственного управления, без высокой персональной ответственности должностных лиц, нельзя решить задачи, поставленные перед обществом и страной. Институт парламентского контроля в данной связи выступает одним из ключевых звеньев системы государственного управления. От его эффективности зависит реализация решений Президента РФ, органов исполнительной власти, исполнение бюджетных обязательств, а в итоге -обеспечение прав и законных интересов граждан.

В настоящее время большое внимание уделяется борьбе с коррупцией. Отсюда очевидно, что одной из целей парламентского контроля в России, закрепленной в законодательстве, является противодействие коррупции. Исходя из цели, основным требованием к содержанию парламентского контроля, которое может быть применено в области антикоррупционной политики, является анализ и оценка состояния дел в сфере противодействия коррупции, осуществляемые правоохранительными органами. Таким образом, одним из важных направлений борьбы с коррупцией выступает повышение качества представительной власти, посредством эффективной реализации парламентского контроля.

Основу понимания сущности парламентского контроля составляют принципы, закрепленные в ст. 3 Закона №77-ФЗ, в соответствии с которой парламентский контроль в Российской Федерации осуществляется на основе принципов законности, соблюдения прав и свобод человека и гражданина, разделения властей, самостоятельности и независимости субъектов парламентского контроля, системности и гласности.

Как видим, законодатель ставит на первое место принцип законности. Данный принцип является общеправовым, универсальным, требующим точного и неуклонного соблюдения и исполнения Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных правовых актов. Принцип законности охватывает собой все процедуры и стадии парламентского контроля. Соблюдение закона в процессе осуществле-

ния парламентского контроля является обязанностью не только парламентариев, но и всех остальных его участников.

Ряд российских ученых, например, А.Н. Чертков, принцип законности ставят на второе место в системе принципов парламентского контроля, в то время как базовым и основополагающим принципом, по их мнению, является принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина (принцип гуманизма). Согласимся с мнением ученого, так как на основе данного принципа реализуется конституционная норма о признании высшей ценностью человека как личности и утверждается приоритет его прав и свобод в деятельности государства.

С принципом гуманизма связан принцип уважения чести и достоинства личности, суть которого состоит в том, что субъекты парламентского контроля при осуществлении своих прав и функций в процессе проведения парламентского контроля не должны принимать решений и действий, унижающих честь и человеческое достоинство участника парламентского контроля.

Значимым принципом парламентского контроля является принцип разделения властей. В правовой литературе этот принцип трактуется как один из принципов демократического государства, суть которого заключается в том, что функции государственной власти - законодательная, исполнительная и судебная - должны осуществляться различными органами, независимыми друг от друга и сдерживающими друг друга. Он характеризует один из способов усиления роли российского парламента в системе разделения властей, путем расширения его контрольных полномочий, поскольку наличие эффективных правовых механизмов парламентского контроля позволяет выявлять и предотвращать факты неправомерного поведения его субъектов, включая органы государственной власти, должностных лиц, различные государственные и негосударственные организации. Дан-

ный принцип рассматривается не только как система сдержек и противовесов, но и как руководящая основа взаимодействия ветвей власти.

Из принципа разделения властей вытекает принцип самостоятельности и независимости субъектов парламентского контроля, означающий, что субъекты контроля должны обладать организационной, функциональной независимостью от юридических или физических лиц, деятельность которых явилась объектом парламентского контроля. Суть независимости органа парламентского контроля выражена в его праве самостоятельно определять предмет своей контрольной деятельности, методы контроля, содержание и формы отчетов. Данный принцип характеризует прямую связь эффективности контрольной деятельности от степени ее независимости. Современная практика показывает, что наиболее эффективно контрольные системы функционируют там, где им предоставлена максимальная независимость и соответствующий их целям и задачам ресурс.

В правоприменительной практике реализация принципа самостоятельности и независимости субъектов парламентского контроля не находит должного отражения. В первую очередь это обусловлено тем, что законодательные органы в нашей стране зависят от исполнительного органа через систему неформальных связей, ввиду того, что в руках последних сосредоточены основные властные и материальные ресурсы.

Важными являются принципы системности и гласности парламентского контроля. Принцип системности подразумевает системное комплексное построение и осуществление парламентского контроля, характеризует единство правовых основ контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности, нормативно закрепленную организацию взаимодействия субъектов контроля, нормативно установленную периодичность его осуществления.

Принцип гласности состоит в том, что результаты парламентского контроля должны быть общедоступны. Гласность парламентского кон-

троля - необходимый элемент современного демократического общества. Принцип гласности предусматривает возможность каждого гражданина ознакомиться с результатами контрольной деятельности парламента. Посредством данного принципа формируется общественное мнение о деятельности парламента в России. В частности, результаты парламентского контроля должны быть размещены на официальных сайтах палат Федерального Собрания, а также в официальных печатных изданиях.

Перечисленные выше принципы не являются исчерпывающими при осуществлении парламентского контроля, их можно охарактеризовать как общие принципы. Целесообразно выделить и специальные принципы осуществления парламентского контроля, которые наряду с общими, необходимо закрепить в законодательстве. К таковым следует отнести принципы плановости, объективности, ответственности всех участников парламентского контроля.

Принцип плановости, как отмечает Чертков А.Н., подразумевает составление (утверждение) плана контрольных мероприятий субъектами парламентского контроля на очередной календарный год. Наличие плана по проведению парламентского контроля сделает работу органов более четкой, организованной и оперативной .

Принцип объективности парламентского контроля, также предложенный Чертковым А.Н., заключается в том, что субъекты, осуществляющие парламентский контроль, обязаны строго соответствовать правилам служебного поведения, не допускать предвзятости и предубежденности, исключать какие-либо личные мотивы, соблюдать беспристрастность. Участники парламентского контроля, исходя из специфики их деятельности, должны обладать необходимым уровнем профессиональной подготовки, опытом, квалификацией. От степени их профессионализма зависит точность и достоверность результатов контрольных мероприятий.

Принцип ответственности участников парламентского контроля, предусматривающий наказание за ненадлежащее исполнение законодательства и другие действия, препятствующие проведению контроля. Субъекты, осуществляющие парламентский контроль несут ответственность за соблюдение законодательства, за достоверность результатов контроля. Субъекты парламентского контроля могут быть привлечены к ответственности за воспрепятствование проведению контрольных мероприятий. Это может выражаться в виде предоставления субъектам парламентского контроля недостоверных сведений или их сокрытие, невыполнение требований субъектов парламентского контроля.

Законодательное закрепление данных принципов позволило бы усилить контроль общества, представительных органов власти за деятельностью исполнительной власти в сфере надлежащего исполнения законодательства Российской Федерации.

Значение этих принципов заключается в том, что заложенные в них идеи выступают основой парламентского контроля, уточняют смысл и определяют пределы действия правовых норм и восполняют пробелы законодательства, регулирующего осуществление парламентского контроля.

В науке по-прежнему много споров и дискуссий относительно важности и значимости каждого отдельно взятого принципа, относительно полноты отражения принципов парламентского контроля в действующем законодательстве. Только комплексное применение вышеизложенных принципов может способствовать эффективной реализации парламентского контроля, что, в свою очередь, повысит качество осуществления представительной власти и даст дополнительный импульс формированию правового государства в России.

Динамичное развитие России на пути демократических преобразований кардинально изменило облик нашего государства и приблизило его к развитому демократическому обществу, что вызвало необходимость про-

ведения ряда соответствующих изменений, в том числе, в сфере конституционно-правового регулирования и организации деятельности органов публичной власти, в первую очередь законодательных органов, участвующих в обеспечении правопорядка в России.

Законодательная власть занимает особое место в системе разделения властей, формирует правовой фундамент для эффекиивной работы всего государственного механизма, определяет правила поведения для всех участников общественных отношений, тем самым занимает первостепенное место в системе разделения властей. Именно она устанавливает правила поведения по отношению к другим ветвям государственной власти, определяет организацию и функционирование исполнительной и судебной власти, выполняет ориентирующую роль по отношению к ним, что не лишает их самостоятельности, а напротив, нацеливает на качественное и продуктивное их функционирование. Основополагающим фактором является то, что законодательная власть выполняет контрольную функцию, проверяя посредством различных форм качество и своевременность реализации законов.

Из вышеизложенного следует, что парламент - это представительное учреждение народа, выражающее его суверенитет, его волю, поэтому он имеет властные контрольные полномочия, распространяющиеся на другие центральные органы государства. Парламент является органом государственной власти и народного управления, призванным претворять в жизнь политику государства путем законодательной деятельности, учитывая интересы всех слоев населения, и контролировать исполнение принятых нормативных правовых актов, а также призывать к ответственности в случае их не исполнения или ненадлежащего исполнения.

Таким образом, парламентский контроль, осуществляемый палатами Федерального Собрания РФ, предназначен для выявления и предотвращения злоупотреблений и нарушений органами государственной власти и

должностными лицами при реализации нормативно-правовых актов. Многогранность контрольной деятельности парламента обуславливает многозначность содержания понятия парламентского контроля, единообразное определение которого до настоящего времени юридической наукой не разработано. Закрепление на законодательном уровне данного понятия и принципов его осуществления позволит исключить проблемы в определении предмета регулирования контрольной деятельности парламента и в применении нормативных актов, в которых оно используется.

Литература:

1. Федеральный закон от 07.05.2013 N 77-ФЗ (ред. от 04.11.2014) "О парламентском контроле"// Собрание законодательства Российской Федерации от 2013 г., №19, Ст. 2304.

2. Проект Федерального закона N 315329-5 "О парламентском контроле в Российской Федерации", внесенный 19 января 2010 г. депутатами Государственной Думы// Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. №30. Ст. 4232.

3. Выскребенцева М.Ю. К вопросу о законодательном закреплении парламентского контроля в современной России // Государственная власть и местное самоуправление, 2014, N 9.

4. Гиздатов А.Р. Сущность и формы парламентского контроля в Российской Федерации// Вопросы управления, 2014, №27.

5. Демидов М.В. Институт парламентского контроля и его политико-правовое значение в развитии российской государственности //Конституционное право и политика: Сборник материалов Международной научной конференции: Юридический факультет МГУ имени М.В. Ломоносова, 28 - 30 марта 2012 года, 2012.// СПС Консуль-тантПлюс.

6. Дюрягин И.Я. Право и управление. М., 2010.

7. Зубарев А.С. К вопросу об аутентичном толковании понятия "парламентский контроль"// Государственная власть и местное самоуправление, 2013, N 3.

8. Кондрат Е.Н. Комментарий к Федеральному закону от 7 мая 2013 г. N 77-ФЗ "О парламентском контроле" (постатейный), 2013. // Система ГАРАНТ.

9. Котляревский С.А. Власть и право. М., 1915.

10. Утяшев М.М., Корнилаева А. А. Контрольные функции региональных парламентов: Сравнительный анализ // Право и политика. 2001. № 1.

11. Под ред. Академика РАН Т.Я. Хабриевой Парламентское право России. Издательство Государственной Думы, М., 2013.

12. Чертков А.Н. Цели, принципы парламентского контроля и специфика их реализации в субъектах Российской Федерации//Законодательство и экономика, 2013, N 8.

1. Federal"nyj zakon ot 07.05.2013 N 77-FZ (red. ot 04.11.2014) "O parlament-skom kontro-le"// Sobranie zakonodatel"stva Rossijskoj Federacii ot 2013 g., №19, St. 2304.

2. Proekt Federal"nogo zakona N 315329-5 "O parlamentskom kontrole v Ros-sijskoj Federacii", vnesennyj 19 janvarja 2010 g. deputatami Gosudarstvennoj Dumy// Sobranie zakonodatel"stva Rossijskoj Federacii. 2012. №30. St. 4232.

3. Vyskrebenceva M.Ju. K voprosu o zakonodatel"nom zakreplenii parlament-skogo kontrolja v sovremennoj Rossii // Gosudarstvennaja vlast" i mestnoe samouprav-lenie, 2014, N 9.

4. Gizdatov A.R. Sushhnost" i formy parlamentskogo kontrolja v Rossijskoj Fe-deracii// Vo-prosy upravlenija, 2014, №27.

5. Demidov M.V. Institut parlamentskogo kontrolja i ego politiko-pravovoe znachenie v razvitii rossijskoj gosudarstvennosti //Konstitucionnoe pravo i poli-tika: Sbornik materialov Mezhdunarodnoj nauchnoj konferencii: Juridicheskij fa-kul"tet MGU imeni M.V. Lomonoso-va, 28 - 30 marta 2012 goda, 2012.// SPS Konsul"-tantPljus.

6. Djurjagin I.Ja. Pravo i upravlenie. M., 2010.

7. Zubarev A.S. K voprosu ob autentichnom tolkovanii ponjatija "parlamentskij kontrol""// Gosudarstvennaja vlast" i mestnoe samoupravlenie, 2013, N 3.

8. Kondrat E.N. Kommentarij k Federal"nomu zakonu ot 7 maja 2013 g. N 77-FZ "O parlamentskom kontrole" (postatejnyj), 2013. // Sistema GARANT.

9. Kotljarevskij S.A. Vlast" i pravo. M., 1915.

10. Utjashev M.M., Kornilaeva A.A. Kontrol"nye funkcii regional"nyh parla-mentov: Sravnitel"nyj analiz // Pravo i politika. 2001. № 1.

11. Pod red. Akademika RAN T.Ja. Habrievoj Parlamentskoe pravo Rossii. Iz-datel"stvo Gosudarstvennoj Dumy, M., 2013.

12. Chertkov A.N. Celi, principy parlamentskogo kontrolja i specifika ih rea-lizacii v sub#ektah Rossijskoj Federacii//Zakonodatel"stvo i jekonomika, 2013, N 8.

Понятие. Контроль определяют как систему наблюдения и проверки процесса функционирования соответствующего объекта в целях устранения отклонений от заданных параметров . В государствоведе- нии особо подчеркивается необходимость интерпретации контроля как обособленной, автономной формы управленческой деятельности 1 . Б. А. Страшун представляет контроль как «одну из неотъемлемых функций управления, позволяющую сопоставить фактический результат управленческой деятельности с желаемым, выявить недостатки и их причины» .

С учетом вышесказанного контроль есть деятельность по проверке соответствия поставленным целям достигнутых (достигаемых) результатов (в том числе по проверке исполнения принимаемых решений), призванная выявить и предупредить ошибки и недостатки, отклонения от требований управленческих решений. В указанном значении контроль выступает обособленной функцией управления, в том числе стратегического управления, которое осуществляют парламентские органы. К целям парламентского контроля относится проверка не только законности действий органов, организаций, должностных лиц, иных категорий исполнителей, но и целесообразности их действий по исполнению (применению) законодательства.

Главнейшая особенность парламента состоит в комплексном характере, многоплановости его деятельности, которая охватывает все виды управления, в том числе экономическое, социально-политическое, управление духовной жизнью общества. Значит, парламентский контроль в известном смысле универсален. Правовую основу федерального парламентского контроля составляют федеральные законы от 7 мая 2013 г. «О парламентском контроле», от 27 декабря 2005 г. «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации».

Формы и методы парламентского контроля. Выделяются организационные и функционально-процессуальные формы парламентского контроля.

Организационные формы включают в себя работу парламентских органов, их структурных подразделений (комитетов, комиссий, депутатских фракций, счетной палаты, др.). Контрольная деятельность перечисленных субъектов реализуется посредством функционально - процессуальных форм - сессии, заседания палат парламента, заседания комитетов и комиссий палат, парламентские расследования, экспертиза законопроектов, парламентские слушания, депутатские запросы, отчеты и доклады представителей исполнительных органов государственной власти. К числу таких форм следует отнести особые формы контроля за деятельностью Президента РФ и Правительства РФ: постановку вопроса о доверии или выражение недоверия Правительству РФ, отрешение Президента РФ от должности.

Своеобразие парламентского контроля может определяться характером контролирующего и контролируемого объектов, их масштабностью, временными параметрами существования и др. Особенность, например, парламентского контроля за органами исполнительной власти определяется, с одной стороны, конституционным статусом Правительства РФ как высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации, возглавляющего единую систему исполнительной власти и ответственного перед Президентом РФ. С другой стороны, правовым положением контрольных органов, которые предопределены формой акта, определяющего их статус (федеральный закон определяет статус Счетной палаты РФ; федеральный конституционный закон - Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации; постановления соответствующей палаты парламента - правовое положение комиссии по расследованию и т. п.).

Своеобразие форм парламентского контроля диктует методы реализации контрольных полномочий парламентскими органами. Под методами контроля понимают обычно приемы, способы осуществления контрольных мероприятий, например изучение практики исполнения законодательства, целенаправленного воздействия парламента, его органов на объекты контроля. Среди общих методов парламентского контроля важную роль играет сочетание убеждения и принуждения, что положительно влияет на результаты контрольной деятельности. К числу специальных методов парламентского контроля можно отнести истребование всевозможных документов, заслушивание отчетов, объяснений по возникшим вопросам и запросам.

Используя предоставленные полномочия, палаты парламента анализируют итоги проводимых проверок, разрабатывают и осуществляют мероприятия по устранению выявляемых недостатков и правонарушений в управленческой деятельности, в пределах отведенной компетенции воздействуют на содержание и качество работы подконтрольных объектов.

По результатам парламентского контроля, как правило, парламент принимает решения (высшая форма решения - закон).

Стадии парламентского контроля. В парламентском контроле можно выделить ряд стадий. Например, Н. Ф. Селивон предлагает шесть стадий контрольной деятельности, которые применимы и к современному парламентскому контролю: 1) выбор объекта контроля, постановка целей, определение времени и способа проведения контроля;

• 2) наблюдение за функционированием подконтрольных объектов, получение объективной информации о выполнении ими правил и поручений, их состоянии. Формы сбора информации - изучение данных учета, отчетов, проверка документов, ревизии, получение объяснений и др.; 3) анализ собранной информации, выявление тенденций, причин, разработка прогнозов; оценка допущенных несоответствий и нарушений; 4) выработка и принятие решений, рекомендаций по улучшению положения дел, мер по предотвращению нарушений законности и дисциплины, вредных последствий, ущерба, нецелесообразных действий и расходов, в том числе пресечение противоправной деятельности в целях недопущения вредных последствий, новых нарушений;
• 5) учет конкретных нарушений, определения их причин и условий;
• 6) исполнение решения, выполнение которого позволит устранить причины нарушений в будущем; выявление виновных, привлечение их к ответственности. В одних случаях контролирующие органы вправе самостоятельно решить вопрос об ответственности, в других - обязаны ставить вопросы об этом перед компетентными органами, должностными лицами .

Принципы парламентского контроля. Рассматривая принципы парламентского контроля, следует обратить внимание на наличие нескольких групп, которые классифицируются по объекту регулирования, форме выражения и содержанию.

Общие принципы организации и деятельности государства, закрепляемые Конституцией РФ и развиваемые законодательством, одновременно являются принципами организации парламентского контроля, так как, по сути, имеют универсальное значение: приоритет прав и свобод человека, народовластия, разделения властей, разграничения предметов ведения и полномочий, федерализма, политического и идеологического многообразия и т. д.

Представляется необходимым выделить принципы, лежащие в основе организации и деятельности конкретных органов, осуществляющих парламентский контроль (Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека), - это независимость, самостоятельность, др. Как правило, эти принципы закрепляются в Конституции РФ, в специальных федеральных конституционных законах, федеральных законах.

Кроме того, возможно выделение процессуальных (специальных) принципов парламентского контроля. Контроль как специфический вид социальной деятельности имеет принципы, на которых базируется его организация и его реализация: единство и полнота, объективность и точность, систематичность и оперативность, гласность, результативность, обоснованность, целесообразность.

Виды парламентского контроля. В основе выделения видов парламентского контроля лежат такие критерии, как субъекты контроля, сферы его осуществления, объекты, время осуществления контроля, цели контрольной деятельности.

Парламентский контроль как вид государственного контроля представляет собой законную деятельность таких субъектов, как палаты Федерального Собрания, региональные парламенты, внутрипар- ламентские органы (комитеты, комиссии, рабочие группы, подразделения аппарата); специализированные органы парламентского контроля, входящие или не входящие в структуру парламентских органов (счетные палаты); отдельные представители парламентских органов (парламентарии, их помощники, должностные лица парламента); органы и должностные лица, выполняющие функцию парламентского контроля наряду с решением иных задач (уполномоченные по правам человека).

По сферам осуществления выделяют парламентский контроль в сферах: соблюдения прав и свобод человека и гражданина; обеспечения национальной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации; решения кадровых вопросов; исполнения разных отраслевых разделов законодательства правоприменительными органами, должностными лицами, например, в сфере действия бюджетного законодательства. Данный перечень весьма условный и, конечно, открытый.

По объектам парламентский контроль можно разделить на внутренний и внешний. Объектом внутреннего контроля со стороны парламентских органов в целом является деятельность комитетов, комиссий, подразделений аппарата, парламентариев, счетных палат, входящих в структуру парламентских органов, и других звеньев. Объектом контроля со стороны комитетов, комиссий парламента может стать деятельность руководства парламента, подразделений аппарата парламента. Таким образом, структурные звенья парламента одновременно выступают и субъектами, и объектами контрольной деятельности. Внешний контроль означает проверочные действия в отношении организационно не подчиненных парламенту объектов (государственные и муниципальные органы, учреждения, негосударственные объединения). Внешний и внутренний контроль имеют как общие черты (например, использование одних и тех же организационно-правовых форм работы), так и существенные отличия. Во-первых, внешний контроль распространяется на подконтрольные объекты лишь в части соблюдения ими действующего законодательства. Во-вторых, в процессе контроля парламент, его органы, парламентарии не вмешиваются в оперативную деятельность объектов контроля, чтобы не нарушить их самостоятельный статус.

Возможно выделение конкретного и абстрактного парламентского контроля. Конкретный контроль характеризуется принятием решения по конкретному делу или уже произошедшему событию (террористический акт в Беслане послужил основанием для проведения парламентского расследования комиссией парламента), абстрактный не связан с конкретным явлением, событием (например, упреждающий контроль за исполнением бюджета).

По времени осуществления парламентский контроль может быть предварительным, текущим (оперативным) и последующим (контроль по факту). Особая роль отводится предварительному контролю, который предупреждает нежелательные отклонения, предохраняет от негативных последствий в результате тех или иных принимаемых решений и действий (или бездействия). Предварительный (превентивный) контроль предполагает проведение экспертиз, выдачу заключений, проверку учреждений или организаций до осуществления ими определенных действий, что позволяет предотвратить нарушения до того, как они произойдут. Он проводится уполномоченными на контрольную деятельность органами, которые дают заключения по результатам проверки, экспертизы. Или, например, Совет Федерации одобряет принятый Государственной Думой закон до подписания его Президентом РФ, т. е. проводит своего рода экспертизу принятого закона, а до принятия Думой законопроект проходит через ее комитеты, комиссии, также подвергаясь проверке. Таким образом, реализуя законотворческую функцию, парламентарии осуществляют предварительный контроль.

Большое значение имеет и текущий контроль. Фактическое проведение в жизнь любого решения, выполнение требований правовых актов связаны с повседневной оперативной работой, обеспечивающей их правильную реализацию. Основные формы такого контроля - сбор и анализ информации (требование представления отчетов, объяснений должностных лиц, проведения экспертиз). Текущий контроль осуществляется комитетами, комиссиями, парламентариями. Важная организационная форма такого контроля - парламентские слушания.

Последующий контроль, или контроль по факту, является более традиционным и естественным, он закрепляется в законе как прямая обязанность контролирующего органа, может повлечь за собой привлечение к ответственности нарушителей, компенсацию причиненного ущерба, предотвращение нарушений в будущем (выражение вотума доверия либо недоверия Правительству РФ, участие в работе комиссий по расследованию и т. д.). Цель последующего контроля - проверка результативности уже проведенных мероприятий, обобщение опыта, анализ целесообразности используемых в управлении методов. Последующий парламентский контроль осуществляется парламентскими комиссиями по расследованию, образованными в целях, например, изучения обстоятельств какого-либо происшествия, неправильного применения закона, приведшего к трагическим последствиям; Уполномоченным по правам человека, одно из направлений деятельности которого - восстановление нарушенных прав и свобод граждан.

Исходя из задач и целей парламентского контроля, выделяют обязательный (например, определенные виды законов подлежат обязательному рассмотрению в Совете Федерации - ст. 106 Конституции РФ) и факультативный парламентский контроль, осуществление которого составляет право, но не обязанность парламентских органов.

Решающий (санкционирующий) контроль предполагает выработку парламентом определенной позиции по тому или иному вопросу или принятие на основе полученной информации решения (ратификация международных договоров, решение вопросов о введении военного либо чрезвычайного положения). При этом решающий контроль может включать санкции (вотум недоверия правительству). Консультативный контроль не содержит обязательного решения для подконтрольного субъекта (обсуждение полученной информации на заседаниях комитетов, комиссий, палат парламента; вопросы к правительству).

Опираясь на мировой опыт, можно назвать и другие классификации парламентского контроля: в зависимости от формы правления - парламентский контроль в президентской, полупрезидентской и парламентской республиках, а также конституционной монархии; в зависимости от состояния политического и государственного режима - реальный и «спящий» парламентский контроль; по критерию избранной процедуры - гласный и негласный; по основаниям проведения - «юридический (основание - правонарушение должностного лица) и политический (основание - политика, проводимая исполнительной властью)» идр.

Счетная палата РФ. В Конституции РФ (ч. 5 ст. 101) предусмотрено, что для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату РФ, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом.

Счетная палата РФ является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля), образуемым Федеральным Собранием РФ и подотчетным ему. Согласно Федеральному закону от 5 апреля 2003 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» в рамках своих задач Счетная палата обладает организационной, функциональной, а также финансовой независимостью.

Поскольку Федеральное Собрание РФ лишено прямых контрольных полномочий в части исполнения федерального бюджета, контроль от лица Федерального Собрания РФ в этой сфере деятельности осуществляется конституционным институтом законодательной власти - Счетной палатой РФ, и этот контроль носит непосредственный характер. При наличии четко поставленных перед Счетной палатой задач она через свои специфические контрольные полномочия позволяет парламенту осуществлять косвенный контроль за деятельностью исполнительной власти страны, производящей бюджетные расходы. Сам характер предписанных законодательством задач и полномочий Счетной палаты, потребность в усилении через нее роли парламента в контроле за исполнением государственного бюджета обусловлены существующей необходимостью становления, развития и закрепления демократических институтов правового государства, защиты прав и интересов народа.

Счетная палата РФ формируется сроком на шесть лет при участии депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации РФ и Президента РФ. По представлению Президента РФ каждая из палат назначает и освобождает от должности половину аудиторов Счетной палаты РФ, Председателя Счетной палаты назначает на должность и освобождает от должности Государственная Дума по представлению Президента РФ, а заместителя также по представлению Президента РФ - Совет Федерации большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и общего числа членов Совета Федерации соответственно. Законом специально оговаривается, что указанные должностные лица не могут состоять в родственных отношениях с Президентом РФ, Председателем Правительства РФ, руководителем Администрации Президента РФ, председателями палат парламента, Генеральным прокурором РФ, Председателем Следственного комитета РФ, председателями высших судов РФ.

Образуемая в Счетной палате Коллегия, в состав которой входят Председатель Счетной палаты, его заместитель, аудиторы Счетной палаты, руководитель аппарата с правом совещательного голоса, рассматривает вопросы планирования и организации работы Счетной палаты. Основу аппарата Счетной палаты составляют инспекции, которые специализируются на определенных функциональных задачах и непосредственно осуществляют контрольные и экспертно-аналитические мероприятия.

Компетенция Счетной палаты РФ определена Конституцией РФ, БК РФ, Федеральным законом «О Счетной палате Российской Федерации», а также регламентом Счетной палаты.

Контрольные полномочия Счетной палаты распространяются на все государственные органы (в том числе их аппараты) и учреждения в Российской Федерации, на федеральные внебюджетные фонды, государственные корпорации и государственные компании, а также на органы местного самоуправления, предприятия, организации, банки, страховые компании и другие финансово-кредитные учреждения, их союзы, ассоциации и иные объединения вне зависимости от видов и форм собственности, если они получают, перечисляют, используют средства из федерального бюджета или используют федеральную собственность либо управляют ею, а также имеют предоставленные федеральным законодательством или федеральными органами государственной власти налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества.

Осуществляя контрольные полномочия в отношении различных объектов, Счетная палата выступает как орган внешнего парламентского контроля. Она осуществляет контроль за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению, определяет эффективность и целесообразность расходов государственных средств и использования федеральной собственности.

Определяя задачи Счетной палаты, законодатель наделил этот орган полномочием проверять обоснованность доходных и расходных статей проектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов, проводить финансовую экспертизу проектов федеральных законов, а также иных нормативных правовых актов по бюджетно-финансовым вопросам, вносимым на рассмотрение Государственной Думы, проектам международных договоров Российской

Федерации, влекущих правовые последствия для федерального бюджета, что характерно для предварительного контроля.

На Счетную палату возложен контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных финансово-кредитных учреждениях России. Счетная палата обязана регулярно предоставлять Совету Федерации и Государственной Думе информацию о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий. Таким образом, парламент участвует не только в начальной и конечной стадиях финансового цикла, но и, сформировав специальный контрольный орган, осуществляет текущий контроль за исполнением бюджета.

Комплекс контрольных мероприятий, осуществляемых в рамках предварительного и текущего (оперативного) контроля, существенно дополняется комплексными ревизиями, тематическими проверками, экспертно-аналитической деятельностью, проводимыми как по поручениям палат Федерального Собрания, а также по запросам Президента РФ, Правительства РФ, депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, так и по инициативе самой Счетной палаты.

В результате проведенных Счетной палатой контрольных мероприятий органам государственной власти, иным государственным органам, руководителям объектов аудита (контроля) могут быть направлены представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Российской Федерации. Если в представлении не указан иной срок, то оно должно быть рассмотрено в течение 30 дней со дня поступления. О выполнении полученных от Счетной палаты замечаний и предложений и о принятии соответствующих мер она должна быть уведомлена адресатом незамедлительно. Практика работы Счетной палаты в сфере воздействия на руководителей подконтрольных объектов посредством направляемых в их адрес представлений показывает, что Счетная палата, прежде чем получить ответ, вынуждена еще несколько раз обращаться к адресатам конкретных представлений с «предложением-просьбой» ускорить ход реализации намеченных в представлениях мероприятий.

В отличие от представления предписание Счетной палаты - это обязательное для исполнения указание-требование Палаты, адресованное должностным лицам объектов аудита (контроля) в случае выявления нарушений, наносящих государству серьезный ущерб и требующих безотлагательного пресечения, а также в случаях умышленного и систематического несоблюдения и игнорирования порядка и сроков рассмотрения представлений Счетной палаты, создания искусственных препятствий для проведения контрольных мероприятий. Счетная палата вправе требовать устранения допущенных нарушений.

При выявлении в ходе контрольного мероприятия нарушений Счетная палата направляет органу, уполномоченному принимать решение, уведомление о применении бюджетных мер принуждения. В то же время Закон не закрепляет за Счетной палатой каких-либо полномочий самостоятельно применять юрисдикционные санкции к проверяемым предприятиям и их должностным лицам. Кодекс РФ об административных правонарушениях предусматривает возможность применения административных наказаний за невыполнение вынесенных Счетной палатой распоряжений, требований, предписаний, представлений в судебном порядке. Инспекторы Счетной палаты (п. 3 ч. 5 ст. 28.3 КоАП РФ) вправе лишь составлять протоколы об административных правонарушениях (ч. 1 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6 КоАП РФ). Однако в случаях неоднократного неисполнения или ненадлежащего исполнения предписаний Коллегия Счетной палаты может принять решение о приостановлении всех видов финансовых платежей и расчетных операций по счетам проверяемых предприятий, учреждений и организаций, предварительно получив согласие Государственной Думы.