Представительные органы местного самоуправления муниципального образования. Представительный орган муниципального образования: порядок формирования, структура, компетенция
В системе территориальной власти центральное место занимают представительные (законодательные) органы местного самоуправления. Они являются выборными структурами и наделяются полномочиями представлять интересы граждан, принимать от их имени решения, обязательные для выполнения на территории МО. Рассмотрим далее особенности представительных самоуправления РФ.
Общие сведения
Члены местного самоуправления - это особые субъекты - депутаты, - выражающие волю всего населения, проживающего в МО. Они обеспечивают реализацию прав граждан, голосовавших и за них, и против, а также вообще не участвовавших в выборах, но входящих в местное сообщество. Являясь представителями всего населения, депутатам надлежит в своей деятельности и своих решениях учитывать мнение разных социальных слоев.
Финансирование
Затраты на обеспечение работы представительного органа местного самоуправления муниципального образования закрепляются отдельной строкой бюджета в соответствии с общефедеральной классификацией. Распоряжение (управление) средствами в какой-либо форме в ходе исполнения бюджета не допускается. Исключение составляют случаи финансирования непосредственной деятельности членов представительного органа местного самоуправления. Это предписание направлено на предотвращение несанкционированных расходов бюджетных средств.
Статус
Представительные получают права юрлица и обособленным имуществом. Кроме этого, они:
- От своего имени приобретают и реализовывают права (имущественные и неимущественные).
- Могут участвовать в судопроизводстве в статусе истца, ответчика.
- Имеют печать, штамп, бланки с соответствующей символикой, расчетные счета в банках и кредитных учреждениях.
Общие правила формирования
Основной способ создания представительных органов местного самоуправления - это муниципальные выборы. В них участвует все население. Специфика образования представительного органа может различаться в зависимости от численности проживающих граждан.
Законодательная структура не образуется, если в поселении количество жителей, наделенных избирательным правом, не достигает 100 чел. В таких ситуациях полномочия представительного органа местного самоуправления реализует сход граждан. Если численность жителей, наделенных избирательным правом, больше 100 человек, организуются выборы законодательной структуры.
Сход граждан определяет число членов представительного органа и продолжительность их полномочий. Если от населения соответствующей инициативы не поступило, эти вопросы решаются на основании положений регионального законодательства.
Способы создания
В ФЗ № 131 предусмотрено два варианта образования представительного органа местного самоуправления. Это:
- Выбор депутатов населением. Этот вариант считается основным. В этом случае количество депутатов представительного органа местного самоуправления, выбираемых от одного поселения, не должно быть больше 2/5 от общего числа его членов.
- Формирование органа из глав поселений, включенных муниципальный район, и депутатов, выбранных с равной нормой представительства без учета численности населения.
Второй вариант реализуется, если соответствующая инициатива была поддержана в течение года с даты ее выдвижения не менее 2/3 поселений. Предложение о применении такого порядка создания законодательной структуры должно оформляться решением представительного органа местного самоуправления, находящегося в границах района. В этом акте должны указываться норма представительства, дата начала деятельности законодательной структуры. Последняя не может при этом устанавливаться ранее дня окончания срока полномочий органа, образованного первым способом.
Нюансы
Свои полномочия представительный орган местного самоуправления может реализовывать при избрании минимум 2/3 от законом установленного числа членов.
Вновь сформированная структура собирается на первое свое заседание в срок, закрепленный уставом муниципалитета. При этом он не должен быть больше 30 дней с даты образования органа в правомочном составе.
Численность членов
Количество депутатов законодательного органа муниципалитета определяется в уставе МО. При этом в ФЗ № 131 могут устанавливаться пределы этой численности в зависимости от вида муниципалитета.
Так, количество членов законодательной структуры поселения, городского округа в т. ч. не должна быть меньше:
- 7 чел., если проживает меньше 1 тыс. жителей;
- 10 чел. - при численности 1-10 тыс. чел.;
- 15 - 10-30 тыс. жителей;
- 20 чел. - 30-100 тыс. чел.;
- 25 - 100-500 тыс. жителей.;
- 35 чел. - больше 500 000 жителей.
В составе представительного органа по муниципальному району не может быть меньше 15 депутатов, а по внутригородской территории города фед. значения - менее 10.
Компетенция
Законодательство закрепляет перечень вопросов, находящихся в исключительном ведении представительного органа местного самоуправления. Это:
- Принятие устава МО, внесение в него дополнений и корректировок.
- Утверждение бюджета и отчетов по его исполнению.
- Установление, отмена, изменение местных сборов в соответствии с положениями НК.
- Принятие программ развития муниципалитета, утверждение отчетов по их выполнению.
- Определение порядка распоряжения муниципальной собственностью.
- Установление правил принятия постановлений о формировании, ликвидации, реорганизации муниципальных предприятий, тарификации их услуг и работ, кроме случаев, закрепленных федеральным законом.
- Утверждение порядка участия МО в межмуниципальном сотрудничестве.
- Определение порядка организационного, материального и технического обеспечения работы местных структур власти.
- Контроль исполнения территориальными органами и их служащими полномочий.
- Принятие решения об отправке главы МО в отставку.
Дополнительные полномочия
Иные вопросы, решение которых может входить в компетенцию представительного органа, устанавливаются федеральным законодательством, законами, уставами субъектов и МО. Законодательная структура в соответствии с указанными нормативными документами может наделяться полномочиями на:
- Принятие решения об организации и проведении местного референдума.
- Реализацию законодательной инициативы в представительном органе регионального уровня.
- Назначение выборов депутатов.
- Заслушивание отчетов, представленных должностными лицами администрации МО, руководителей муниципальных организаций, учреждений, предприятий об их текущей работе, внесение по ним представлений.
- Назначение выборов главы МО.
- Установление правил поступления на должности и освобождения от них руководителей муниципальных организаций, учреждений, предприятий.
- Утверждение документации территориального планирования и прочих градостроительных актов.
- Назначение голосования по отзыву члена законодательного органа, главы МО, по вопросам перенесения границ муниципалитета и его преобразования.
- Утверждение правил реализации нормотворческой инициативы гражданами.
- Организацию и проведение слушаний, инициированных проживающим в муниципалитет населением или законодательным органом.
- Определение порядка назначения и правил проведения опроса населения.
- Утверждение структуры административного аппарата МО.
- Установление порядка организации собрания, конференции граждан.
- Создание контролирующего органа, определение режима и условий его деятельности, а также его полномочий.
- Установление сроков и порядка рассмотрения обращений от населения в органы местной власти МО.
- Утверждение списка объектов собственности МО, для создания и преобразования которых необходимо согласие законодательной структуры МО.
- Установление правил приватизации муниципальной собственности в соответствии с положениями федеральных законов.
- Определение порядка организации конкурса открытого типа по размещению муниципального заказа, финансирование которого осуществляется на бюджетные средства.
- Установление правил привлечения заемного капитала, в т. ч. за счет эмиссии (выпуска) ценных бумаг).
Функции
Законодательный орган любого муниципалитета исполняет 3 функции:
- Контрольную.
- Учредительную.
- Правотворческую.
Первая состоит в надзоре за исполнением норм законодательства и иных юридических актов. Учредительная функция выражается в утверждении порядка выборов главы муниципалитета, формирования структур власти в соответствии с положениями устава МО. Ключевой же функцией является нормотворчество. Оно предполагает принятие представительным органом местного самоуправления актов, обязательных для исполнения на всей территории муниципалитета.
Особенности нормотворческого процесса
Правовые акты, принятые представительным органом, в течение 10 дней передается главе МО для подписания и обнародования. Это должностное лицо наделено правом отклонить документ. В таком случае он также в десятидневный срок возвращается представительному органу с мотивированным отказом или с предложениями о внесении дополнений или изменений.
В случае отклонения акта главой муниципалитета законодательная структура должна рассмотреть его повторно. При одобрении документа в ранее принятой редакции (без изменений) большинством, составляющим не меньше 2/3 от установленного количества депутатов, глава муниципалитета обязан подписать его в течение 7 дней и обнародовать.
Специфика контрольной функции
Надзор представительного органа - важнейшее направление его деятельности. Контроль может осуществляться за:
- Исполнением бюджета. Финансовый контроль может быть текущим, последующим либо предварительным. В последнем случае в процессе обсуждения и утверждения актов о расходно-доходных статьях, других решений, связанных с бюджетными вопросами, производится анализ последствий их принятия. В рамках текущего контроля проводятся заседания комитетов, комиссий, сформированных при представительном органе. Последующий надзор осуществляется при анализе и утверждении отчетов по исполнению бюджетов.
- Реализацией органами и служащими полномочий, связанных с разрешением вопросов территориального значения. Законодательная структура на своих заседаниях заслушивает отчеты главы МО и администрации о результатах их работы, других органов территориального самоуправления, в т. ч. о решении задач, поставленных самим представительным органом перед ними.
- Соблюдением положений правовых актов, принятых на муниципальном уровне. При необходимости законодательный орган выносит постановления о внесении в эти нормативные документы изменений и дополнений, проведении проверок их исполнения.
- Соблюдением порядка распоряжения и управления собственностью муниципалитета. Этот вид контроля считается обобщающим. В ходе него проводится и финансовая, и правовая проверка.
Организация работы
Она осуществляется в соответствии с положениями устава МО. За организацию работы законодательной структуры ответственен глава муниципалитета. Если это лицо исполняет обязанности руководителя администрации, то из членов представительного органа выбирается председатель. Именно на него возлагаются полномочия по организации деятельности законодательной структуры.
Для предварительного анализа и подготовки вопросов, включаемых в повестку сессии, содействия в исполнении решений, контроля их выполнения формируются комитеты, комиссии и иные структурные подразделения.
Задачи председателя
Глава представительного органа местного самоуправления:
- Координирует подготовку заседаний и вопросов, выносимых на обсуждение.
- Проводит заседания.
- Утверждает распорядок работы органа.
- Выступает в качестве представителя законодательной структуры во взаимодействии с местными органами власти этого и других муниципалитетов, организациями и гражданами.
- Созывает заседания, доводит до сведения должностных лиц время и дату их проведения, а также проект повестки.
- Руководит деятельностью аппарата законодательного органа. Председатель вправе нанимать и увольнять работников, налагать дисциплинарные взыскания, решать вопросы о поощрении.
- Координирует работу комиссий и комитетов.
- Подписывает протоколы, составленные по ходу заседаний, иные документы, принятые представительным органом.
- Реализует другие полномочия, предусмотренные в уставе МО и регламенте законодательной структуры.
Заседания представительного органа
Их периодичность, порядок проведения закрепляются уставом муниципалитета или регламентом законодательной структуры. Заседания - основная форма деятельности органа. Оно не считается правомочным, если в нем участвует меньше половины избранных депутатов. Заседания должны проводиться не реже 1 раза в 3 мес.
Обсуждение вопросов по повестке осуществляется открыто. Благодаря этому любое заинтересованное лицо может присутствовать на заседании. В федеральном законодательстве, однако, предусматриваются случаи, когда обсуждение осуществляется в закрытом режиме.
На заседаниях у каждого депутата есть один голос. Решения принимаются путем открытого голосования.
Обязательность наличия представительных органов местного самоуправления. В соответствии с Европейской хартией местного самоуправления право на местное самоуправление осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, выбранных путем свободного тайного, равного, прямого и всеобщего голосования. Согласно ч. 2 ст. 130 Конституции РФ органы местного самоуправления могут быть как выборными, так и создаваемыми на других принципах. В системе органов, формируемых в муниципальном управлении, ведущая роль принадлежит представительным органам местного самоуправления. Они, состоящие из депутатов, решают от имени избравшего их населения наиболее важные вопросы местной жизни. В российском законодательстве обязательность наличия выборных органов местного самоуправления установлена Законом об общих принципах организации местного самоуправления, в соот,ветст-вии с которым наличие выборных органов местного самоуправления муниципальных образований является обязательным (п. 2 ст. 14).
Однако в 1995–1996 гг. получила широкое распространение практика противодействия глав субъектов Федерации возникновению самостоятельной местной власти. В ряде регионов не принимались законы, устанавливающие порядок проведения муниципальных выборов; отсутствовали принятые в установленном порядке уставы муниципальных образований, имелись другие нарушения. Выборы органов и должностных лиц местного самоуправления не назначались и не проводились, так как отсутствовали соответствующие законы субъекта Федерации.
Исходя из закрепленного в законодательстве принципа обязательности наличия выборных органов местного самоуправления для устранения подобных ситуаций был принят Федераль-
ный закон от 26 ноября 1996 г. «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»1. Этот Закон применяется при нарушении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления в случаях, если:
законодательным (представительным) органом субъекта Федерации не принят закон, устанавливающий порядок проведения муниципальных выборов;
представительным органом местного самоуправления или на местном референдуме не принят устав муниципального образования;
в муниципальном образовании отсутствует выборный представительный орган местного самоуправления;
полномочия органов местного самоуправления осуществляются должностными лицами, назначенными органами государственной власти;
законом субъекта Федерации не установлен порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований;
истекли установленные сроки полномочий выборных органов и должностных лиц местного самоуправления;
выборы депутатов представительных органов или выборных должностных лиц местного самоуправления, в том числе повторные или досрочные выборы, не назначены уполномоченным органом или должностным лицом в установленные сроки;
отсутствуют органы или должностные лица, уполномоченные назначать выборы депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;
муниципальные образования упразднены, объединены или преобразованы в порядке, противоречащем законодательству;
органы местного самоуправления упразднены или самораспустились в порядке, противоречащем законодательству, либо фактически перестали исполнять свои полномочия;
в нарушение законодательства не реализуются конституционные права граждан, проживающих на территории муниципального образования, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления муниципального образования.
1 См.: СЗ РФ. - 1996. - № 49. - Ст. 5497.
Дата выборов представительных органов местного самоуправления может назначаться судом. Такие выборы уже назначались судом в ряде муниципальных образований Кемеровской, Брянской и других областей.
В отдельных поселениях уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Федерации может предусматриваться возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан. Реально это осуществимо только в небольших муниципальных образованиях. Например, Закон Мурманской области от 18 ноября 1996 г. «О собраниях (сходах) граждан в Мурманской области» устанавливает, что в поселениях с числом избирателей до 500 человек полномочия представительных органов местного самоуправления осуществляется собраниями (сходами) граждан, предусмотренными уставом муниципального образования. Только в этом случае представительные органы местного самоуправления не избираются.
Наименование представительного органа местного самоуправления. В соответствии с п. 4 ст. 14 Закона об общих принципах организации местного самоуправления наименования органов местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии законами субъектов Федерации с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. Так, Московская областная Дума, принимая Закон «О местном самоуправлении в Московской области», заложила в нем единое для всех муниципальных образований области наименование органов местного самоуправления. В соответствие со ст. 16 этого Закона представительный орган местного самоуправления называется Советом депутатов. Поясняется, что это сделано для удобства граждан, так как «приезжая из одного региона области в другой, они будут знать, как и к кому обратиться в случае необходимости»1. Такая позиция не выдерживает критики: название органа не влияет на его полномочия, да и наши граждане не такие уж безграмотные. Представляется, что если структуру органов местного самоуправления устанавливает
1 Баранов Ю.В. Комментарий к решению Московской областной Думы «Об исполнении органами и должностными лицами местного самоуправления Московской области Закона Московской области «О местном самоуправлении в Московской области»//Подмосковные известия. – 1996. – 10 окт.
население, то оно должно и название представительного органа определять самостоятельно.
Численный состав представительного органа местного самоуправления. В уставе муниципального образования устанавливается численный состав представительного органа местного самоуправления. Его численность зависит от размеров муниципального образования, исторических и иных местных традиций. В советский период, например, численный состав Советов народных депутатов был искусственно раздут. Так, в соответствии с Законом РСФСР о выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов 1989 г. в поселковые и сельские Советы избиралось до 50 депутатов, в районные – до 75, а в городские – до 200 депутатов1. Считалось, что чем шире состав Совета, тем больше трудящихся пройдут школу государственного управления на пути к коммунистическому самоуправлению2. Однако это верно только отчасти. Деловое рассмотрение вопросов и организованная работа при такой численности Советов были значительно затруднены.
В то же время сокращение численности представительных органов местного самоуправления приводит к снижению эффективности контроля за исполнительными органами. Представительные органы вынуждены либо сокращать число своих комитетов (комиссий), либо включать одних и тех же депутатов в состав нескольких комиссий, что также препятствует их эффективной работе.
Ориентиры в определении численного состава представительного органа местного самоуправления даны в Законе об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Так, если на день вынесения решения суда о назначении даты выборов депутатов представительного органа местного самоуправления не принят устав муниципального образования, не установлен его численный состав, а также если на день вступления в силу Закона об общих принципах организации местного самоуправления представительные органы не избирались, выборы были признаны недействительными, несостоявшимися, или избрано
1 См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. – С. 73.
2 См.: Васильев В.И. Местное самоуправление. – М., 1999. – С. 179.
Органы и должностные лица местного самоуправления 215
недостаточное для осуществления полномочий представительного органа число депутатов, то он избирается в составе:
50 депутатов – для муниципальных образований, имеющих численность населения более 500 тыс. человек;
30 – с численностью населения от 200 тыс. до 500 тыс. человек;
20 – с численностью населения от 50 тыс. до 200 тыс. человек;
10 – с численностью населения от 10 тыс. до 50 тыс. человек;
7 депутатов – для муниципальных образований, имеющих численность населения менее 10 тыс. человек.
8 соответствии с Законом Приморского края «О местном самоуправлении в Приморском крае»1 численность представительных (выборных) органов местного самоуправления установлена от 5 до 25 депутатов. Такое вмешательство в компетенцию муниципальных образований безусловно противоречит федеральному законодательству.
Вопрос о численном составе представительного выборного органа местного самоуправления является весьма важным для эффективности его деятельности. Как правило, члены представительных органов осуществляют свою депутатскую деятельность без отрыва от постоянного места работы. Вся их деятельность в представительном органе функционально не определена даже на уровне регламентов, временная нагрузка тоже нигде не обозначена.
Видимо, научное обоснование численного состава муниципальных представительных органов должно разрабатываться с учетом многих факторов при установлении единой цели: превращение представительного органа в эффективно работающее учреждение.
Предметы ведения представительного органа местного самоуправления. В п. 3 ст. 15 Закона об общих принципах организации местного самоуправления четко определены следующие предметы исключительного ведения представительных органов местного самоуправления:
1 См.: Ведомости Думы Приморского края. – 1996. – № 16.
1) принятие общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования, предусмотренных уставом муниципального образования;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
4) установление местных налогов и сборов;
5) формирование порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
6) контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований.
Полномочия представительных органов местного самоуправления определяются уставами муниципальных образований. Причем основу их составляют предметы ведения местного самоуправления и исключительные полномочия их представительных органов, закрепленные федеральным законодательством. Выделение предметов исключительного ведения представительных органов местной власти обеспечивает им возможность оказывать решающее влияние на руководство хозяйственным комплексом муниципального образования. Не случайно они выделены из общего перечня предметов ведения местного самоуправления. Их содержание и значимость показывают, что выборный представительный орган местного самоуправления постоянно связан со всеми сферами жизнедеятельности местного населения, а его контрольные полномочия обеспечивают ему возможность проверять деятельность всех органов и должностных лиц местного самоуправления по исполнению ими своих обязанностей.
К исключительным полномочиям представительного органа местного самоуправления этот Закон также относит принятие решения о проведении местного референдума (ст. 22), установление льгот по уплате местных налогов и сборов (ст. 39). Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе власти субъекта Федерации.
Вопросы, составляющие предметы исключительного ведения представительного органа местного самоуправления, не могут
Органы и должностные лица местного самоуправления 217
передаваться другим органам и должностным лицам местного самоуправления.
Это минимальный перечень полномочий представительного органа местного самоуправления, закрепленный федеральным законодательством. Другие полномочия определяются уставами муниципальных образований. Например, Устав Истринского района Московской области, помимо вышеперечисленных, называет следующие: установление порядка создания, деятельности и ликвидации предприятий, организаций и учреждений, находящихся в собственности муниципального образования; утверждение договоров, подписанных от имени Истринского района; определение порядка назначения и проведения районных народных обсуждений; толкование устава и решений, принятых Советом депутатов Истринского района.
Однако практика показывает, что полномочия представительных органов местного самоуправления, гарантированные федеральным законом, не дополняются на местном уровне. Если же уставом предусмотрена должность главы муниципального образования, то полномочия представительного органа, как правило, редко выходят за рамки, гарантированные федеральным законодательством. Это свидетельствует о том, что реальная власть на местах принадлежит главе муниципального образования.
В уставах и региональном законодательстве необходимо больше внимания уделять закреплению распорядительных полномочий представительных органов местного самоуправления, поскольку хотя они и не запрещены, но и не предусмотрены ни федеральным, ни региональным законодательством. Здесь уместно пойти по пути позитивного закрепления распорядительных и иных полномочий, не давая исчерпывающего перечня контрольных полномочий представительных органов в отношении исполнительного аппарата. Следует предусмотреть исключительные полномочия представительных органов как производные от полновластия населения на территории муниципального образования, в сущности, делегированные им местным населением, которое вправе контролировать их исполнение.
Организация работы представительного органа местного самоуправления. Деятельность представительного органа местног самоуправления определяется регламентом соответствующе!
218____________________________Глово 4
органа, в котором устанавливается порядок созыва сессии, ведения заседания и принятия решений. Регламенты часто публикуются местной прессой.
В советский период основной формой работы местных Советов были сессии. Сессия (от лат. sessio – заседание) – это промежуток времени, в течение которого происходят пленарные заседания представительного органа и его комиссий1. Регулярность проведения сессий местных Советов жестко закреплялась союзным и республиканским законодательством. Например, в соответствии с Законом РСФСР от 29 июля 1971 г. «О районном Совете народных депутатов РСФСР» (в ред. от 3 августа 1979 г.2) сессии районного Совета народных депутатов проводились не реже четырех раз в год. Связано это было с тем, что проекты решений спускались сверху, а на сессии проходило формальное утверждение уже готовых решений. Сессии созывались исполнительными комитетами Советов и длились один день3.
В настоящее время формы работы представительных органов местного самоуправления законодательно не определены. Организационно-правовые формы работы предусматриваются в уставах муниципальных образований или регламентах. В этих актах довольно редко используется слово «сессия», а говорится, как правило, о заседаниях.
Главной формой деятельности выборного представительного органа местного самоуправления является его работа в пленарном составе. Содержание и эффективность пленарной, сессионной деятельности во многом предопределяет результативность других организационно-правовых форм деятельности депутатов (муниципальных советников, членов городских дум и собраний).
Пленарная, сессионная деятельность является главной, основной формой их функционирования, поскольку только на сессии муниципального совета (думы, собрания и т.д.) решаются вопросы исключительного ведения представительного органа муниципального образования. Это прямо закреплено в Законе
1 См.: Конституционное (государственное) право: Справочник/Под ред. В.И. Лафитского. – М.: Юрист, 1995. – С. 146.
2 См.: ВВС РСФСР. - 1979. - № 32. - Ст. 785.
3 См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Указ. соч. – С. 73.
Органы и должностные лица местного самоуправления
об общих принципах организации местного самоуправления, в соответствии с п. 4 ст. 15 которого представительный орган местного самоуправления принимает решения в коллегиальном порядке. Только здесь решается вопрос об избрании руководителя представительного органа, который в соответствии с уставом муниципального образования может быть главой муниципального образования. Уставы некоторых муниципальных образований предусматривают порядок утверждения структуры муниципального представительного органа, образования и упразднения постоянных комиссий и депутатских групп, принятия решений о досрочном прекращении полномочий представительного органа местного самоуправления и его депутатов.
По отдельным направлениям своей деятельности представительный орган местного самоуправления образует постоянные комиссии – основные рабочие службы. В комиссиях проходит вся подготовительная часть по выработке решений представительного органа.
В уставе муниципального образования или в регламенте работы представительного органа указывается периодичность проведения заседаний (сессий) представительного органа. Например, сессии Совета депутатов Подольского района созываются не реже одного раза в два месяца, а председатель Тверской городской Думы назначает заседание не реже одного раза в квартал.
Виды заседаний представительного органа местного самоуправления. Заседания могут быть очередными и внеочередными, пленарными и проводимыми по комиссиям и комитетам, открытыми и закрытыми. Очередные заседания проводятся планово, в сроки, предусмотренные уставами муниципальных образований и регламентами работы представительных органов. Очередную сессию представительного органа созывает председатель думы (совета, собрания и т.д.) или глава местного самоуправления, который может быть главой местной администрации. Первая сессия созывается не позднее 14–20 дней после избрания представительного органа. Сессия правомочна при наличии не менее двух третей общего числа депутатов. Все вопросы на сессии представительного органа решаются на основе устава муниципального образования и регламента работы самого представительного органа. Некоторые вопросы конституционного свойст-
220_______________________________________Глава 4
ва решаются на сессии представительного органа квалифицированным большинством, т.е. двумя третями общего количества (например, вопрос о самороспуске представительного органа). Руководители всех предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности, расположенных на территории муниципального образования, обязаны по требованию представительного органа или главы местного самоуправления являться на сессию совета (думы) для дачи ответов на запросы депутатов и предоставления информации по вопросам, входящим в компетенцию данного органа. Неявка названных лиц без уважительной причины влечет ответственность, предусмотренную за неисполнение решения представительного органа местного самоуправления.
Внеочередные заседания созываются при наличии необходимых для этого обстоятельств. Регламенты представительных органов предусматривают особый порядок созыва внеочередного заседания. Например, согласно регламенту Тверской городской Думы внеочередные заседания проводятся по предложению главы города, председателя Думы, не менее одной трети числа избранных депутатов, постоянной комиссии и не позднее недельного срока. При созыве внеочередного заседания целесообразно извещать депутатов о повестке дня.
Заседания могут быть пленарными, когда в работе принимают участие все депутаты одновременно, и проводимыми по комиссиям и комитетам, на которых депутаты предварительно обсуждают вопросы, планируемые к внесению на рассмотрение представительного органа. Правовые акты, как правило, принимаются представительным органом местного самоуправления только после предварительного обсуждения проектов в комиссиях, к ведению которых относятся данные вопросы.
Заседания представительного органа в основном являются открытыми. На них могут присутствовать жители муниципального образования, представители общественных объединений, органов территориального общественного самоуправления, должностные лица исполнительных органов местного самоуправления, представители органов государственной власти, средств массовой информации и др. Закрытые заседания проводятся в особых случаях. Список приглашенных на заседание определяется представительным органом. При этом следует от-
Органы и должностные лица местного самоуправления
метить, в соответствии со ст. 7 Закона о прокуратуре прокуроры вправе присутствовать на заседаниях органа местного самоуправления, в том числе на закрытых.
Принятие правовых актов представительным органом местного самоуправления. Правовые акты представительных органов обычно называются решениями. Представительный орган принимает решения коллегиально. Порядок принятия и вступления в силу решений представительного органа устанавливается в уставе муниципального образования и конкретизируется регламентом.
Для принятия решения представительным органом необходим кворум, который обеспечивается присутствием двух третей или половины числа избранных депутатов. В соответствии с регламентом рассмотрение проекта решения представительного органа местного самоуправления может осуществляться в несколько стадий (чтений). Например, при первом чтении происходит обсуждение документа, принятие его за основу, при втором – вносятся поправки и изменения и документ принимается в целом.
Многие решения представительного органа местного самоуправления принимаются простым большинством голосов. Гарантией исполнения этих актов является обязательность исполнения решений представительного органа всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами (п. 1 ст. 44 Закона об общих принципах организации местного самоуправления).
Внесение изменений и дополнений в устав муниципального образования обычно принимается квалифицированным большинством в две трети голосов. Если это предусмотрено законодательством региона, акты представительного органа подписывает глава муниципального образования, ему может быть предоставлено право вето. Например, в соответствии со ст. 16 Устава г. Тулы глава города обладает правом отлагательного вето на решения городской Думы, которое в течение семи календарных дней с момента принятия решения в письменном виде направляется в городскую Думу. Вето главы города может быть отклонено городской Думой на повторном заседании по рассматриваемому вопросу двумя третями установленной численности ее
депутатов. В случае преодоления городской Думой вето главы города последний обязан подписать решение и обнародовать его в течение трех дней.
В соответствии с п. 2 ст. 19 Закона об общих принципах организации местного самоуправления нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).
Коллегиальные выборные органы. Во всех странах в системе местного самоуправления всегда существуют выборные органы, которые занимают основное место в этой системе. Среди выборных органов главное значение имеет коллегиальный представительный орган, состоящий из избранных депутатов или советников. В подавляющем большинстве стран они избираются прямыми выборами, в общинах (низовом звене) - всегда прямыми выборами, но в некоторых странах Востока (Алжир, Сенегал, Марокко, Египет, Индонезия и др.) некоторая часть советников (а иногда - все) избирается непрямыми выборами (делегируется нижестоящими советами, общественными объединениями), нередко особое представительство имеют женщины (Индия, Бангладеш и др.).
В России во всех муниципальных образованиях представительные органы избираются прямыми выборами. Их названия определяются уставами муниципальных образований с учетом национальных, исторических и иных местных традиций. Иногда варианты названий предлагаются в законах субъектов Федерации о местном самоуправлении (Совет, собрание, комитет и др.), в некоторых случаях такие законы допускают только одно название (Советы депутатов Мордовии). Используются также названия: городская дума, муниципалитет и др. Все муниципальные органы в России однопалатные.
Численный состав представительного органа обычно колеблется в пределах от 5 до 30 депутатов, иногда бывает болыне.В отдельных зарубежных государствах иногда одновременно с депутатами избираются их заместители, которые не имеют права решающего голоса на заседаниях представительного органа. В России это не практикуется. В законах некоторых субъектов РФ установлена минимальная и максимальная численность для разных звеньев представительных органов (например, в поселках Мордовии и сельских Советах - 11 - 15 человек, в районах и городах - 15-35). Иногда содержится требование: если муниципальное образование состоит из нескольких селений, каждое из них должно быть представлено в муниципальном представительном органе.
Правовое положение депутата. Основы правового положения депутата представительного органа местного самоуправления в РФ определяются Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г., законами субъектов РФ о местном самоуправлении, специальными законами о статусе депутата местного представительного органа и выборного должностного лица, которые приняты в некоторых субъектах РФ. Некоторые уточняющие положения содержатся и в уставах муниципальных образований. Поскольку депутат является представителем избравшего его населения и выразителем его воли в представительном органе, предусматриваются определенные гарантии его деятельности и некоторые депутатские привилегии. Вместе с тем законодательство устанавливает для депутатов и некоторые ограничения и запреты, связанные с их положением.
К числу гарантий деятельности депутата относятся: 1) срок его полномочий не может быть меньше двух лет, что дает возможность всесторонне проявить себя в работе (сокращение срока возможно только в особых условиях - при досрочном отзыве); 2) срок депутатских полномочий не может быть сокращен в период депутатской работы. Если депутат избран на 4 года, нельзя установить ему двухлетний срок в результате принятия нового закона (устава). Нововведение будет относиться только к вновь избранным депутатам и обратной силы не имеет. Исключение - досрочный роспуск всего представительного органа; 3) местный иммунитет - ограниченная неприкосновенность депутата и выборного должностного лица. Они не могут быть задержаны правоохранительными органами (кроме задержания на месте преступления), подвергнуты обыску, привлечены к уголовной ответственности без согласия прокурора субъекта Федерации.
Депутаты представительного органа местного самоуправления участвуют в его работе в различных формах: в пленарных заседаниях; в заседаниях и повседневной работе постоянных комиссий (комитетов), созданных представительных органом; путем обращения с депутатскими вопросами и Запросами к различным должностным лицам; работают с избирателями в своем избирательном округе (в небольших поселениях округ включает муниципальное образование целиком). В отличие от депутатов парламента депутаты представительных органов в муниципальных образованиях работают либо на постоянной основе (депутаты-профессионалы, получающие за эту работу денежный оклад) либо без отрыва от производства (получают заработную плату по месту работы и компенсацию расходов за выполнение депутатских обязанностей). Этот вопрос решается уставами муниципальных образований. В некоторых из них депутаты работают только на постоянной основе, в других часть депутатов работает на постоянной основе, а другая часть совмещает эти обязанности с другой работой (например, в г. Астрахани на постоянной основе работают председатели постоянных комиссий), в небольших муниципальных образованиях депутаты работают только на общественных началах. Если депутат работает на постоянной основе, ему предоставляются определенные социальные гарантии (социальное страхование за счет средств муниципального образования, медицинское обслуживание и др.) на уровне муниципальных служащих. Депутатам, работающим на общественных началах, как говорилось, компенсируются затраты, связанные с депутатской работой, а также обычно за время участия в заседаниях представительного органа (в редких случаях - и в заседаниях его постоянных комиссий) выплачивается фиксированное почасовое вознаграждение.
Для депутатов предусмотрены запреты и ограничения, связанные с их положением. Они не могут быть одновременно депутатами Государственной Думы РФ, законодательного (представительного) органа, другого местного представительного органа, совмещать эту работу с государственной службой (однако законы многих субъектов РФ и уставы муниципальных образований разрешают депутатам оставаться, например, директорами государственных предприятий). Депутат, работающий на постоянной основе, не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, кроме научной, преподавательской, творческой работы. Депутаты не вправе приобретать объекты, находящиеся в муниципальной собственности. Есть и другие ограничения.
Как говорилось, одна из депутатских гарантий - закрепление за ним срока, на который он избран. Депутат может досрочно прекратить исполнение своих обязанностей только в случаях досрочного отзыва избирателями, утраты гражданства РФ, выезда на постоянное место жительства за пределы данного муниципального образования; добровольной отставки (письменного заявления депутата о сложении им своих обязанностей), по естественным причинам (смерть, объявление депутата безвестно отсутствующим или умершим по решению суда), упразднения данного муниципального образования, наконец, при вступлении в законную силу в отношении депутата обвинительного приговора суда (не обязательно с лишением свободы).
Компетенция представительного органа. Компетенция представительного органа местного самоуправления в общей форме определена конституциями (решение местных дел), более детально определяется законами. В России Федеральный закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. устанавливает только исключительную компетенцию представительного органа независимо от звена территориального деления, т.е. называет те полномочия, которые вправе осуществлять только такой орган, и никакой другой. К исключительным полномочиям представительного органа местного самоуправления относятся:
1) издание общеобязательных правил по предметам ведения муниципального образования при условии, что это предусмотрено его уставом;
2) принятие местного бюджета и утверждение отчета исполнительного органа муниципального образования о его исполнении;
3) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов о их исполнении;
4) установление местных налогов и сборов (в пределах сумм, установленных законом);
5) установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью (само же управление и распоряжение ею осуществляется исполнительным органом муниципального образования и другими муниципальными органами под контролем представительного органа). Представительный орган по своему характеру (да и собирается он периодически) повседневным управлением и распоряжением собственностью заниматься не может, хотя не исключено, что вопросы купли-продажи каких-то крупных объектов будут решаться на заседании представительного органа;
6) контроль за деятельностью других органов местного самоуправления и должностных лиц в формах, предусмотренных уставом муниципального образования (в некоторых зарубежных странах у представительного органа, например, есть право досрочно смещать избранного им мэра).
Перечисленные шесть полномочий представительного органа - это минимум, а не максимум принадлежащей ему компетенции. Это полномочия, которые не могут осуществляться другими органами местного самоуправления, кроме схода (общего собрания жителей муниципального образования там, где нет избранного представительного органа). Только отдельные из этих полномочий и лишь частично могут быть временно делегированы другим органам самоуправления (например, главе администрации - право издать нормативные правила по вопросу охраны зеленых насаждений в городе), большинство же таких исключительных полномочий делегироваться не могут.
Кроме того, в соответствии с законами (в России - законами субъектов Федерации) устав муниципального образования может предусмотреть другие полномочия его представительного органа. Некоторые из таких полномочий, по существу, конкретизируют, развивают названные выше, другие являются новыми. Так, в уставах некоторых городов России (Астрахань, Волгоград и др.) говорится, что в рамках законов представительный орган может создавать муниципальные банки, создавать внебюджетные и валютные фонды 1 , принимать решения о выделении ссуд и займов из городского бюджета, утверждает по представлению мэра схемы управления городом, устанавливает правила торговли, устанавливает льготы в целях стимулирования отдельных видов предпринимательской деятельности, учреждает собственные средства массовой информации, устанавливает порядок использования нежилых помещений и т.д. Некоторые положения относятся к вопросам культуры, другие - к пользованию природными ресурсами, третьи - к предоставлению земельных участков и др. Представительные органы местного самоуправления некоторых муниципальных образований на своих заседаниях утверждают (не утверждают) в должности высших муниципальных чиновников, представляемых главой местной администрации. Проект закона может быть представлен не только по вопросам местного самоуправления, но по любым вопросам, находящимся в компетенции субъекта Федерации.
Срок полномочий и порядок деятельности. Срок полномочий представительного органа местного самоуправления в разных странах колеблется от двух (США) до шести лет (Франция). В России этот срок в соответствии с Федеральным законом 1995 г. не может превышать пяти лет. Конкретно срок определяется уставом каждого муниципального образования. Есть сроки в два и три года, но обычно устанавливается четырехлетний срок. Продление срока, определенного уставом, не разрешается, хотя на практике это бывает. В определенных случаях полномочия представительного органа могут быть прекращены досрочно в связи с ответственностью органов и должностных лиц местного самоуправления.
Порядок работы представительного органа определяется уставом муниципального образования и регламентом, принимаемым представительным органом. Он работает коллегиально, обсуждая вопросы и принимая решения на заседаниях. Для заседания необходим кворум - должно присутствовать большинство членов представительного органа, решение принимается большинством голосов присутствующих (при кворуме), а иногда требуется большинство списочного состава представительного органа. Последнее обычно требуется для принятия нормативных актов, бюджета и решения других важнейших
1 Выше сказано, что понятие внебюджетных фондов теперь исключено из Бюджетного кодекса.
вопросов. В некоторых муниципальных образованиях депутаты созываются на заседание по мере надобности, но чаще в определенный промежуток времени, когда работает представительный орган. Этот промежуток времени объявляется сессией, которая состоит из одного или обычно нескольких заседаний (с 9-10 часов до 18 часов с перерывами). Для сессии утверждается повестка дня (другие вопросы не могут рассматриваться), для заседания тоже может утверждаться повестка дня (это делается всегда, если сессия состоит из одного заседания). Очередное заседание в ходе сессии может продолжать обсуждать вопрос, не завершенный на предыдущем заседании. На другой сессии этого делать нельзя, вопрос, по которому обсуждение не завершено и решение не принято, должен на другой сессии рассматриваться с самого начала (внесения). В небольших муниципальных образованиях сессии созываются чаще (иногда - один раз в месяц), в крупных - 3-4 раза в год. Возможно проведение и внеочередных заседаний. Они могут объявляться внеочередными сессиями, а могут и не объявляться таковыми.
На своих сессиях, заседаниях представительный орган принимает нормативные акты местного самоуправления, устанавливает местные налоги и сборы и решает все остальные вопросы, относящиеся к его исключительному ведению.
Руководящие и внутренние органы. Работой пленарного заседания представительного органа руководит избираемый им председатель. Нередко избирается заместитель председателя, иногда секретарь (он ведает документами представительного органа). На заседаниях представительный орган может создавать свои постоянные отраслевые комитеты (по вопросам местных дорог, благоустройства, муниципального жилья и др.) и временные комитеты или комиссии. Постоянные комитеты (комиссии) создаются на весь срок полномочий представительного органа и наделены определенными полномочиями. Они готовят вопросы к пленарному заседанию, проекты решений, но обязательных решений они принимать не могут. Временные комиссии создаются для выполнения отдельных задач. Небольшие представительные органы в муниципальных образованиях постоянных комиссий не создают, а просто поручают отдельным членам представительного органа те или иные участки работы - образование, дороги, пожарную охрану и т.д. Для подготовки к рассмотрению вопросов на заседаниях представительного органа комиссии (комитеты) образуют рабочие группы. В их состав включаются депутаты, различные специалисты (экономисты, бухгалтеры, социологи и др.), представители заинтересованных организаций. Постоянные комиссии, а также избранные ими (или, что чаще, на заседании представительного органа) их председатели не подчинены главе муниципального образования (например, они вправе контролировать работу различных служб и ставить эти вопросы на сессиях), но они должны сотрудничать с администрацией в решении общих задач. Контроль комиссий - это положительный фактор и для администрации: указывая на недостатки, он помогает совершенствовать ее работу.
32.Представительный орган муниципального образования: понятие, структура, состав.
Представительный ОМС – это выборный орган местного самоуправления, наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, представляющий интересы населения и принимающий от его имени муниципальные правовые акты, действующие на территории муниципального образования.
Наличие представительного органа обязательно в МО. В исключительных случаях, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, представительный орган поселения не формируется. Его полномочия осуществляются сходом граждан.
Структура определяется населением самостоятельно:
Руководящие органы представительного органа.
Функционально-отраслевые структурные элементы (комиссии: постоянные и временные)
Объединения депутатов (фракции, депутатские группы)
Аппарат представительного органа.
Руководящие органы:
Председатель - им может быть избранный на заседании представительного органа депутат, либо глава муниципального образования, если уставом предусмотрено что он по должности входит в представительный орган и является его председателем.
Председатель и его заместители работают в составе представительного органа на освобожденной основе и получают вознаграждение на основе местного бюджета. Представительный орган может иметь в своем составе не более 10% депутатов работающих на освобожденной основе.
Представительный орган состоит из депутатов, избираемых на муниципальных выборах. Численный их состав определяется Уставом МО. Численность представительного органа зависит от:
Размеров МО
Исторических, религиозных, национальных и иных традиций
Объёма работы представительного органа и т.д.
Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек. Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.
Срок полномочий представительного органа не более 5-и лет. Как правило, 4 года. Приступает к работе представительный орган после избрания 2/3 от установленного числа депутатов – эта норма называется нормой представительства.
Порядок формирования представительного органа: общее и особенное. Основания досрочного прекращения.
Представительный ОМС – это выборный ОМС, наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, представляющий интересы населения и принимающий от его имени муниципальные правовые акты, действующие на территории МО. Наличие представительного органа обязательно в МО.
Если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, представительный орган поселения не формируется. Его полномочия осуществляются сходом граждан.
2 способа формирования:
1) Формируется из глав поселений , входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений , избираемых представительными органами поселений из своего состава.
Он формируется по первому варианту, если такое решение в течение 1 года со дня выдвижения соответствующей инициативы поддержано представительными органами не менее чем 2/3 поселений , входящих в состав муниципального района.
2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании . При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать 2/5 от установленной численности представительного органа муниципального района.
Приступает к работе представительный орган после избрания 2/3 от установленного числа депутатов – эта норма называется нормой представительства.
Срок, на который избирается представительный орган, устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет . В случае досрочного роспуска не позднее, чем через 3 месяца должны быть назначены новые выборы.
Досрочное прекращение полномочий:
1) Если соответствующим судом установлено, что представительным органом принят НПА, противоречащий КРФ, ФЗ, основным и текущим законам субъектов, а так же уставу МО
2) В случае принятия решения о самороспуске в порядке, установленном уставом муниципального образования
3) Вступление в силу решения суда субъекта о неправомочности данного состава депутатов в представительном органе.
4) Преобразование муниципального образования.
Компетенция представительного органа: понятие, виды. Порядок ее осуществления
Представительный ОМС – это выборный ОМС, наделенный собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, представляющий интересы населения и принимающий от его имени муниципальные правовые акты, действующие на территории МО.
Компетенция определяется: видом МО и характером вопросом местного значения.
Исключительной компетенция – входят вопросы, которые могут быть решены только представительным органом на его заседаниях:
1) принятие устава МО и внесение в него изменений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов
4) принятие планов и программ развития муниципального образования
5) определение порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий
7) контроль за исполнением ОМС и ДЛ местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
8) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.
Полномочия общего характера – могут осуществляться как самим представительным органом, так и исполнительными органами на основе принципа разграничения полномочий:
1) утверждение структуры местной администрации
2) создание контрольного органа
3) формирование избирательной комиссии муниципального образования;
4) назначение муниципальных выборов и местных референдумов;
7) осуществление финансового контроля;
8) установление порядка предоставления муниципальных гарантий, порядка предоставления бюджетных кредитов из бюджета МО;
Порядок деятельности представительного органа. Виды принимаемых актов.
Основной организационно-правовой формой деятельности представительного органа являются сессии или заседания. Они могут быть:
Очередными - порядок созыва и проведения устанавливается его регламентом.
Внеочередными – по мере необходимости, по письменному предложению его председателя, одной из постоянных комиссий, 1/3 депутатов, по письменному предложению главы МО.
Открытыми
Закрытыми. Порядок проведения закрытых заседаний предусматривается регламентом представительного органа
Заседание считается правомочным, если на нем присутствует более двух третей депутатов - кворумом .
В начале каждого заседания утверждается его повестка .
Основной функцией представительного органа является нормотворческая, поскольку все свои полномочия он реализует в форме правовых актов.
Вопросы, касающиеся наименования актов, порядка их принятия, определяются уставом.
Екатеринбургская гордума принимает:
Решения - акты, принятые по общеобязательным вопросам.
Постановления - по вопросам формирования постоянных и временных органов думы, признания полномочий депутатов, одобрения проектов решений, кадровым вопросам думы и иным вопросам внутренней организации деятельности умы.
Решения думы направляются на подпись главы думы не позднее 5-дневного срока со дня их принятия.
Решения, принятые думой, могут быть возвращены главой города для повторного рассмотрения. Если решения принимаются повторно, то глава города подписывает решение либо обращается в суд.
Постоянные комиссии представительного органа МО.
Из числа депутатов в представительном органе создаются постоянные или временные комиссии.
Постоянные комиссии в рамках своих направлений обычно:
осуществляют подготовку заключений по проектам правовых актов представительного органа
разрабатывают проекты решений и иных правовых актов;
организуют проведение депутатских слушаний;
содействуют депутатам, помощникам депутатов в их деятельности.
В екатеринбургской городской думе в обязательном порядке создаются следующие постоянные комиссии:
1. По бюджету и экономической политике
2. По местному самоуправлению, связям с общественностью и сми
3. По социальной политике
4. По городскому хозяйству и муниципальной собственности
5. По правоохранительной деятельности и вопросам военнослужащих. Предметы ведения:
Взаимодействие думы с ОВД, судом, прокуратурой
Программы и нормативные акты, направленные на укрепление правопорядка и
Борьбу с преступностью
Контроль за выполнением нормативных актов по вопросам призыва на военную
Численный состав комиссии не менее трех депутатов . Депутат не может быть членом более чем двух постоянных комиссий. Депутат может быть председателем только одного постоянного комитета комиссии.
Для подготовки рассматриваемых вопросов и организации депутатских слушаний комиссия может создавать рабочие группы с привлечением научных учреждений, специалистов и ученых.
Комиссии вправе запрашивать у ОГВ и ОМС, иных организаций, ДЛ материалы и документы, необходимые для их деятельности, если это не противоречит законодательству.
Представительные органы – это выборные органы, обладающие правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Представительный орган состоит из депутатов, численность которых определяется уставом территориальной единицы. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» количество депутатов ставит в зависимость от численности населения муниципального образования.
Данная пропорция выглядит следующим образом:
1) 7 депутатов – при численности населения менее 1 тыс. человек;
2) 10 депутатов – при численности населения от 1 до 10 тыс. человек;
3) 15 депутатов – при численности населения от 10 до 30 тыс. человек;
4) 20 депутатов – при численности населения от 30 до 100 тыс. человек;
5) 25 депутатов – при численности населения от 100 до 500 тыс. человек;
6) 35 депутатов – при численности населения свыше 500 тыс. человек.
Особо оговаривается численность депутатов муниципального района. Вне зависимости от его параметров она должна составлять не менее 15 человек.
Численность депутатов представительного органа внутригородского муниципального образования города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.
Закон «О Счетной палате Российской Федерации», напротив, относил решение вопроса о численном составе представительного органа только к уставу муниципального образования без всякой привязки к каким-либо дополнительным требованиям. В результате сложились небольшие по численности местные представительные органы (в среднем 10–30 депутатов), что у многих вызывало недоумение.
Вместе с тем недостатки такого подхода компенсировались правом части депутатов работать в представительных органах на постоянной, освобожденной основе. Действие этого разрешения в течение нескольких лет сыграло позитивную роль в повышении профессионализма депутатской работы и в конечном счете привело, к более высокой эффективности депутатского корпуса. К сожалению, Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» возвращается к советскому варианту: увеличение количества депутатов сопровождается одновременным установлением запрета на осуществление депутатских обязанностей на освобожденной основе. В ч. 5 ст. 40 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывается, что депутаты выполняют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от численности представительного органа, а при численности местной думы менее 10 человек – 1 депутат.
В отдельную группу выделяются представительные органы муниципальных районов. Они формируются двумя способами: в результате избрания на муниципальных выборах; в смешанном порядке, предполагающем избрание и вхождение в состав по должности. В первом варианте число депутатов, избранных из одного поселения, входящего в муниципальный район, не может превышать двух пятых от установленной численности представительного органа. Во втором варианте представительный орган избирается из депутатов представительных органов поселений в составе района по норме представительства, равной для всех поселений независимо от численности населения. Норма представительства определяется уставом муниципального района. Помимо депутатов, в состав представительного органа района по должности включаются главы поселений, расположенных в границах муниципального района.
В поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек представительный орган не образуется. В этом случае его функции выполняет сход граждан. Прежде такое допускалось уставом муниципального образования независимо от количества проживающих. Понятно, что такие муниципальные образования должны быть небольшими и преимущественно сельскими. В любом случае недопустима ситуация, когда местное самоуправление остается без представительного органа или схода граждан.
Срок полномочий представительного органа местного самоуправления определяется уставом муниципального образования. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает только срок полномочий депутатов местных представительных органов. Он же может быть менее 2 и более 5 лет. Сроки полномочий отдельного депутата и представительного органа могут и не совпадать, но, как правило, они идентичны.
Федеральное законодательство об основных гарантиях избирательных прав и об общих принципах организации местного самоуправления допускает изменения (продление или сокращение) срока полномочий органа власти. При этом, однако, решение об изменении срока полномочий применяется только к органам и должностным лицам местного самоуправления, избранным после вступления в силу соответствующего решения. Максимальный срок полномочий всех властных органов, в том числе и муниципальных, в соответствии с ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не может превышать 5 лет; минимальное время осуществления полномочий представительным органом не устанавливается. В соответствии с Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» срок полномочий депутата не может быть менее 2 лет. Это указание и служит единственным ориентиром нижней планки легислатуры представительного органа.
Согласно ч. 1 ст. 35 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» представительный орган муниципального образования может осуществлять свои полномочия при избрании не менее двух третей от установленного числа депутатов. В отсутствие этой нормы аналогичные положения содержались в уставах муниципальных образований, которые и восполняли пробел, существующий в законодательстве. Анализ комментируемой нормы позволяет сделать еще один вывод. Легислатура выборного органа самоуправления может не совпадать со сроком полномочий отдельного депутата, что довольно часто встречается на практике.
Полномочия представительных органов прекращаются по истечении срока их деятельности. Одновременно прекращаются полномочия депутатов. Случаи досрочного завершения деятельности представительного органа фиксируются Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Их несколько: вступление в силу решения суда субъекта Федерации о неправомочности состава депутатов, в том числе в связи со сложением ими своих полномочий; принятие самим представительным органом решения о самороспуске (в порядке, определенном муниципальным уставом); преобразование муниципального образования; роспуск представительного органа в порядке, предусматривающем ответственность перед государством.
Механизм такой ответственности впервые был установлен Законом «О Счетной палате Российской Федерации». В настоящее время ответственность местного самоуправления перед государством реализуется в несколько этапов. Решение суда о принятии представительным органом акта, противоречащего Конституции РФ, федеральному и региональному законодательству, служит основанием наступления такой ответственности. Речь идет о судебной оценке только нормативно-правовых актов представительных органов. В течение 3 месяцев со дня вступления решения суда в силу либо в иной срок, установленный в решении суда, муниципальный орган должен принять меры по его исполнению. Если этого не произойдет, высшее должностное лицо субъекта Федерации вносит в региональный законодательный орган проект закона о роспуске представительного органа. С момента вступления данного закона в силу полномочия такого органа прекращаются. Процедура роспуска, предусмотренная Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» упростилась. Из нее исключены федеральные органы власти, а прежде именно они являлись последней инстанцией в деле досрочного прекращения полномочий местных органов власти.
Последнее влечет досрочное завершение полномочий депутатов соответствующего органа. Региональный закон о роспуске должен предусматривать дату проведения новых выборов депутатов представительного органа местного самоуправления (не позднее чем через 3 месяца со дня вступления в силу решения о досрочном прекращении полномочий представительного органа).
В исключительном ведении представительного органа находится:
1) принятие устава муниципального образования, внесение изменений и дополнений;
2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах;
4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
5) определение порядка управления и распоряжения муниципальным имуществом;
6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий, учреждений, а также об установлении тарифов на их услуги;
7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами полномочий по решению вопросов местного значения.
Устав муниципального образования может дополнять этот перечень иными вопросами, решение которых зависит только от представительного органа власти. Вопросы, находящиеся в исключительном ведении, не могут передаваться другим органам местного самоуправления.
В Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопрос о полномочиях органов местного самоуправления решается нечетко. Так, в ст. 17 сказано, что они обладают полномочиями в соответствии с федеральным законодательством об общих принципах организации местного самоуправления и уставами муниципальных образований; в ст. 34 предусматривается, что полномочия определяются уставом; в ст. 35 говорится о том, что полномочия представительных органов определяются федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований.
Структура местного представительного органа включает в себя: руководящие органы, функционально-отраслевые подразделения (постоянные и временные комиссии), территориальные органы, аппарат.
К руководящим органам следует отнести председателя, его заместителей. Как правило, они избираются из состава депутатов представительного органа местного самоуправления. Возможен вариант, предусмотренный Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», когда организацию деятельности представительной власти осуществляет глава муниципального образования, избранный населением. Выбор того или иного варианта находится за уставом муниципального образования.
В зависимости от того, кто возглавляет думу (совет), устанавливаются содержание и объем полномочий руководителя представительного органа. Если это председатель, избранный из числа депутатов, его полномочия будут иметь две основные направленности: представительские и по руководству думой.
Находясь во главе представительного органа, председатель представляет его в отношениях с населением, органами государственной власти, органами местного самоуправления других муниципальных образований. Но более всего деятельность председателя связана с организацией работы представительного органа. Он осуществляет руководство подготовкой заседаний думы, созывает их, координирует деятельность постоянных комиссий и депутатов, дает им поручения. Председатель назначает и освобождает от должности сотрудников аппарата думы, обладает правом их приема и увольнения. В его ведении – распоряжение денежными средствами представительного органа в пределах утвержденной в бюджете муниципального образования сметы расходов думы.
Кандидаты на должность председателя выдвигаются депутатами, их группами, постоянными комиссиями (в том случае если председатель избирается из состава депутатов). Возможно самовыдвижение. Основаниями досрочного прекращения полномочий председателя являются отзыв избирателями (как депутата), отзыв депутатами, добровольное сложение своих обязанностей (на основании личного заявления), иные случаи, присущие выборным должностным лицам местного самоуправления.
Если же работой думы руководит председатель, являющийся одновременно главой муниципального образования, его полномочия завершаются досрочно в связи с отзывом избирателями с должности руководителя муниципального образования. Конечно, во внимание следует принимать и другие основания, предусмотренные законодательством о местном самоуправлении.
С уверенностью можно прогнозировать увеличение объема полномочий главы муниципального образования – председателя думы в сравнении с обычным руководителем представительного органа. Они не могут быть ограничены только представительскими полномочиями и обязанностями по руководству думой. Как высшее должностное лицо муниципального образования его глава, являющийся при этом председателем думы, осуществляет контроль за органами и должностными лицами местного самоуправления. В этом качестве он ответствен за определение приоритетов развития территории, реализацию региональных, межрегиональных и международных связей муниципального образования.
В составе представительных органов имеются функционально-структурные звенья. Это постоянные и временные депутатские комиссии. Численный состав комиссии обоих видов определяется представительным органом. Комиссии несут перед думой ответственность, они ей подотчетны.
В ведении комиссии находится, как правило, решение следующих вопросов: разработка проектов решений представительного органа, подготовка заключений по правовым актам думы, проведение депутатских слушаний, контроль за исполнением решений представительных органов. Комиссии выполняют преимущественно организационно-подготовительные и контрольные функции.
Формой работы постоянных и временных комиссий являются их заседания, периодичность проведения которых определяется регламентами представительных органов.
Территориальные органы думы представлены депутатскими группами, объединяющими депутатов на добровольной основе для совместной работы по осуществлению своих полномочий в избирательных округах. Подобные образования были широко распространены наряду с производственными депутатскими группами в советское время.
Организационно-правовыми формами деятельности местных представительных органов являются их заседания. Потребность в них диктуется коллективным стилем работы представительной власти. На заседаниях происходит формирование ее руководящих органов, решаются важнейшие вопросы местного значения, находящиеся в исключительном ведении представительных органов, реализуются их контрольные функции. Наконец, на заседаниях осуществляется правотворческая функция представительной власти. Все это в совокупности объясняет ведущее положение заседаний в общем числе организационно-правовых форм ее деятельности.
Заседания могут быть очередными и внеочередными, открытыми и закрытыми.
Очередные заседания проводятся в установленные регламентами сроки. Они созываются руководителем думы. Внеочередные заседания проводятся по мере необходимости, в силу возникших обстоятельств. Регламенты дум предусматривают для внеочередных заседаний особый порядок инициирования. Они проводятся по предложению председателя думы, одной из ее постоянных комиссий или группы депутатов определенной численности. Возможность настаивать на проведении внеочередного заседания обычно предоставляют также главе муниципального образования.
Открытое заседание предполагает присутствие всех заинтересованных участников, представителей общественности, средств массовой информации. Именно в таком режиме проходит большинство заседаний. Закрытые заседания организуются в особых случаях (например, при обсуждении вопроса об отзыве руководителя думы, досрочного прекращения полномочий кого-либо из депутатов). Вопрос о характере заседания решается самим представительным органом.
