Служение государству и обществу. Понятие, значение и принципы государственной службы

Практика государственной службы свидетельствует, что служебное поведение государственных служащих должно основываться на прочных нравственных принципах.

Под нравственными принципами государственной службы понимается:

Совокупность норм, выражающих требования государства и общества к нравственной сущности служащего, к характеру его взаимоотношений с государством, на службе у которого он находится, с гражданским обществом, которому он служит, обеспечивая взаимодействие государства и его граждан в защите их прав, свобод и законных интересов.

Система общих ценностей и правил, регулирующих взаимоотношения государственных служащих между собой в процессе их совместной профессиональной деятельности с целью создания надлежащего морально-психологического климата в коллективе и повышения эффективности государственной службы.

Наука и практика показывают, что общими нравственными принципами служебной деятельности государственных служащих являются следующие принципы.

Принцип служения государству и обществу, требующий бескорыстной и безупречной службы на благо государства и гражданского общества.

Принцип законности. Это важнейший этический принцип, обязывающий должностных лиц, всех государственных служащих неукоснительно соблюдать букву и дух законов, в том числе о государственной службе и кадровой деятельности. В любой правовой системе все правовые нормы имеют свой нравственный смысл, каждый правовой акт имеет свою нравственную ценность. Важно, чтобы в законе право и мораль соответствовали друг другу.

Этот принцип требует верховенства Конституции РФ, федеральных законов над иными нормативно-правовыми актами, положениями и инструкциями. Для чиновников должно стать правилом, что неисполнение, попрание закона не только противоправно, но и глубоко аморально. К сожалению, у нас еще низок уровень правовой культуры государственных служащих, весьма распространены правовой нигилизм, скептическое отношение к праву. Отсюда проистекают правовая противоречивость и слабость государственной власти, двойные стандарты в правоприменительной практике, безответственность и безнаказанность, правовая безграмотность ряда служащих.

Принцип гуманизма, предписывающий признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Этот принцип требует от чиновника уважать каждого человека, признавать суверенитет личности и ее достоинство, быть вежливым, тактичным, толерантным. Причем, это должно проявляться не только внешне, но должно стать внутренним императивом чиновника. Данный принцип показывает то, что чиновник существует и действует для человека, а не человек для чиновника.

Принцип ответственности, обязывающий государственных служащих нести не только юридическую, но и нравственную ответственность за принимаемые управленческие и кадровые решения. Такой подход не в традициях российской ментальности. Но его надо использовать, брать на вооружение, чтобы чиновники чувствовали моральную ответственность за свое служебное поведение и деятельность.

Принцип справедливости, требующий разумного использования властных полномочий, защиты прав и законных интересов граждан. Удовлетворение потребности в справедливости властей – самое важное из моральных ожиданий общества. Любая несправедливость, допускаемая чиновником, наносит моральный ущерб авторитету власти. Этот принцип требует внимательного и справедливого подхода при назначении служащих на новую должность, учета всех его достоинств и заслуг.

Принцип лояльности, означающий осознанное, добровольное соблюдение служащими установленных государством, отдельными его структурами правил, норм, предписаний своего служебного поведения. Он предполагает верность государственной службе, уважение и корректность по отношению к государственным и общественным институтам. Он требует, чтобы государственный служащий не наносил вред имиджу государства, всячески способствовал укреплению его авторитета. В соответствии с этим принципом, чиновник обязан проявлять лояльность по отношению к: государству, государственному строю; политическому большинству, находящемуся у власти (правящей группе); ко всем ветвям власти; к государственным институтам (армии, милиции, министерствам, ведомствам и т.д.); к обществу, населению; к другим государственным служащим.

Принцип политической нейтральности, который требует, чтобы государственная служба и кадровая деятельность были вне политики, вне непосредственной борьбы за власть. Проявление политико-идеологических пристрастий, ориентация на какие-либо политические группировки в системе государственной службы неуместны и вредны. Вместе с тем, государственно-служебные отношения не могут не носить политический характер, поскольку государственная служба – это институт государства. А всё, что связано с государством и государственной властью – это явления политические. Вопрос заключается в степени политизации государственной службы. Индикатором политизации можно считать уровень вовлечения аппарата и отдельных служащих в политику. Поэтому нельзя нарушать меру допустимости политизации государственного аппарата.

Таким образом, нравственные принципы государственной службы понимаются как совокупность норм, выражающих требования государства и общества к нравственной сущности государственной службы, к кадровой политике и деятельности, к характеру взаимоотношений служащего с государством, обществом и другими служащими.

Главным условием формирования цивилизованной этики являются:

1) стабильность власти и законодательства, в частности, не только нормативно-правовое закрепление общих социально приемлемых стандартов поведения, регламентирующих деятельность служащего, но и борьба с негативным проявлением коррупции;

2) пропаганда, создающая образ государственного служащего, обладающего высокими моральными принципами;

3) осуждение коррупции, стяжательства, нечестной конкуренции.

Контрольные вопросы:

1. Обозначьте основные категории административной этики.

2. Покажите специфические характеристики этики государственной службы.

3. Раскройте нравственные принципы служебной деятельности государственных и муниципальных служащих.

Раздел 3. ЭТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ И МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЫ

Моральный аспект генезиса аномалий государственной и муниципальной службы.

Аксиомы власти

Природа государственной власти определяется той целью, ради которой она создается; эта цель – часть самого государства. Это значит, что политическая власть служит родине, т.е. национальному духовному расцвету: в этом служении она обретает, формулирует, ограждает и обеспечивает естественное право, придавая ему форму положительного правопорядка.

Политическое властвование возлагает на человека величайшую ответственность; властвующий по самому призванию своему есть законодатель естественной правоты.

Законодатели, организаторы, судьи только тогда стоят на высоте своего призвания, когда они руководствуются волею к цели права, а потому и к праву: когда они рассматривают всякое положительное право, как явление естественной правоты и сами выступают в жизни ее исследователями и творцами. Именно это имел ввиду Платон, когда говорил о «власти философов» и о «философствовании правителей».

Властвующий должен иметь верное понятие о верховной цели государства и его средствах. Его правосознание должно иметь свои корни в доброй воле и патриотизме.

Он должен непоколебимо верить в благородство государственности и в жизненную духовную необходимость политического единения. Он должен совмещать в себе изощренное видение права с непреклонною волею к его властному осуществлению, углубленное чувство ответственности со способностью к императивному решению. Властитель, стоящий на высоте, видит в своем публичном полномочии не выгоду, но обязанность и ответственное бремя.

Во всяком государстве и при всяком строе власть должна принадлежать лучшим людям. По своей цели и по своему существу государство аристократично. Эта аксиома непоколебима со времен Конфуция, Гераклита, Аристотеля.

В самой идее государства и самой идее власти заложено начало духовного достоинства, ибо достоинство государства определяется его целью. А достоинство власти устанавливается ее призванием и ее общественным рангом. Государственная власть есть именно благая сила и духовная сила, но именно поэтому ее жизненная успешность определяется ее духовной правотой и благородством.

Ильин И.А.в своей работе «О сущности правосознания» обозначил аксиомы власти.

Первая аксиома. Государственная власть должна принадлежать правовому полномочию.

Вторая аксиома . Государственная власть должна быть едина. Единство государственной власти следует понимать не в смысле единства «органа» или нераспределенности функций и компетенций, но в смысле единого организационного воленаправления.

Третья аксиома. Государственная власть должна осуществляться лучшими людьми, удовлетворяющими этическому и политическому цензу. В порядке политической целесообразности этого требует принцип авторитета власти и принцип добровольного признания ее со стороны правосознания подчиненных.

Четвертая аксиома. Политическая программа может включать в себя только такие меры, которые преследуют общий интерес.

Пятая аксиома. Программа власти может включать в себя только осуществимые меры и реформы.

Шестая аксиома. Власть связана распределяющей справедливостью. Режим, поддерживающий без достаточных оснований несправедливые привилегии, есть режим противополитический. Он компрометирует достоинство государственной власти и подрывает волю к государственному единению.

Весь сайт Законодательство Типовые бланки Судебная практика Разъяснения Фактура Архив

Статья 5. Принципы государственной службы.

Государственная служба основана на принципах:
1) верховенства и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав;
2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия: обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина;
3) единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;
4) разделения законодательной, исполнительной и судебной власти;
5) равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;
6) обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации;
7) единства основных требований, предъявляемых к государственной службе;
8) профессионализма и компетентности государственных служащих;
9) гласности в осуществлении государственной службы;
10) ответственности государственных служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей;
11) внепартийности государственной службы; отделения религиозных объединений от государства;
12) стабильности кадров государственных служащих в государственных органах.

Комментарий к статье 5

В ст. 5 Закона закрепляются основные принципы государственной службы. Принцип - центральное понятие, руководящая идея, основание системы; он обобщает и распространяет какое-либо положение на все реалии той области, из которой абстрагирован.
Комментируемый Закон является базовым законом, регулирующим отношения государственной службы. Его нормы исходны для всех иных законов и других нормативных актов, как федеральных, так и субъектов РФ. Поэтому принципы, закрепленные в данном Законе, выражают не просто его содержание, раскрывают его смысл, они образуют исходные начала организации государственной службы в Российской Федерации, учитываются законодателем при принятии новых, отмене или изменении действующих нормативно - правовых актов о государственной службе.
Все федеральные органы и органы государственной власти субъектов РФ обязаны проводить в жизнь эти принципы. Государственные служащие должны руководствоваться ими в своей работе.
Закон устанавливает как правовые основы организации государственной службы, так и основы правового положения государственных служащих. Поэтому в принципах государственной службы находят свое отражение, прежде всего, общие принципы организации и деятельности государства и его властных структур, закрепленные в Конституции РФ (ст. ст. 2, 4, 10 и др.) либо вытекающие из нее. Вместе с тем в ст. 5 Закона сформулированы и специальные принципы, присущие государственной службе.
1) основывается на принципе верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями и т.п.
Этот принцип является всеобщим, не имеет и не может иметь каких-либо исключений для кого бы то ни было. Обязанность всех органов государственной власти, всех государственных служащих соблюдать Конституцию РФ и федеральные законы на территории Российской Федерации является необходимым условием функционирования государства и реализации законности. Эта обязанность возведена в ранг конституционного принципа ч. 2 ст. 4 Конституции РФ.
Верховенство Конституции РФ и федеральных законов на всей территории страны не может быть предметом договоренностей между субъектами РФ, а равно между ними и федеральными органами.
Установление предварительных условий, каких бы то ни было других прямых или косвенных ограничений действия федеральных законов не имеет юридической силы ввиду ущемления суверенитета Российской Федерации.
Решения органов государственной власти и их должностных лиц, противоречащие Конституции РФ и предписаниям федеральных законов, признаются недействительными с момента их принятия.
Отказ или уклонение от действий, предписанных федеральными законами, влечет установленную законом ответственность государственных служащих.
Этот принцип требует, чтобы организация всей государственной службы осуществлялась на основе и во исполнение Конституции РФ и федеральных законов.
Исходя из требования верховенства Конституции РФ, каждый государственный служащий обязан осуществлять свою государственную должность в духе следующих конституционных принципов: демократизм, законность, равноправие и полноправие граждан, гуманизм, государственное единство, равноправие и самоопределение народов, разделение властей, идеологическое многообразие, многопартийность.
2) В подп. 2 п. 1 комментируемой статьи предусматривается, что государственная служба основана на принципе приоритета прав и свобод человека и гражданина.
И это не случайно. Человек, его права и свободы, их непосредственное действие признаются Конституцией РФ (ст. ст. 2, 18) высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства и государственных служащих. В конечном счете данный принцип определяет главный смысл и содержание деятельности государственных служащих. С учетом этого при отборе кандидатов на государственные должности особое внимание должно уделяться их способности и готовности учитывать в своей работе интересы граждан. Серьезным нарушением приоритета прав и свобод следует считать случаи, когда сами государственные служащие не соблюдают права человека, защита которых является сущностью их деятельности. Что касается членства в той или иной партии или общественном объединении, то сам по себе этот факт не может рассматриваться как препятствие к пребыванию на государственной службе.
Государственная служба должна вновь обрести у граждан доверие, пошатнувшееся за последние годы. Однако эта цель не будет достигнута, если просто "стричь газон", т.е. увольнять старый аппарат и постоянно набирать новый.
На данном этапе гораздо важнее приблизить систему управления к гражданам. Избавить людей от предубеждений в отношении к ней сможет только тот государственный служащий, который работает в непосредственном контакте с гражданами и активно противодействует попыткам нарушения их прав и законных интересов.
3) Комментируемая статья указывает, что государственная служба основывается на принципе единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. Этот принцип непосредственно вытекает из федеративного устройства страны, которое основывается на государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти Российской Федерации и ее субъектов (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ).
Федеральная служба находится в ведении Российской Федерации, а государственная служба субъектов Федерации - в их совместном ведении (Конституция РФ, п. "т" ст. 71, п. "л", "н" ч. 1 ст. 72). В рамках этого разграничения объем полномочий Российской Федерации должен быть достаточным для организации государственной службы как единого организационно - правового института власти. Реализация принципа единства государственной службы объективно требует единого правового регулирования основ организации государственной службы и правового положения государственных служащих Российской Федерации. Именно эту задачу и решает комментируемый Закон.
4) В Конституции РФ (ст. 10) закреплен принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. В комментируемой статье (подп. 4) установлено, что и государственная служба основана на этом принципе. Соответственно дифференцируется государственная служба в органах представительной, исполнительной и судебной властей. Неясным остается служба в органах прокуратуры. Включение прокуратуры в главу 7 Конституции РФ "Судебная власть" не означает, что этот орган принадлежит к судебной власти.
Государственная служба организуется и осуществляется с непременным учетом многообразия и специфики сфер государственной деятельности. С этой точки зрения к государственной относится служба в различных специализированных отраслях: военная служба, служба в органах внутренних дел, таможенных, налоговых органах, налоговой полиции и др. Для регулирования этих и подобных им видов службы характерно то, что оно обычно является системным, охватывающим службу в органах всех уровней или отрасли (сферы) в целом.
5) Согласно ч. 4 ст. 32 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе. Исходя из данной нормы, комментируемый Закон устанавливает, что государственная служба основана на принципе равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Из этого вытекает, что при поступлении и прохождении государственной службы запрещена всякая по признакам пола, социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
В Законе ничего не говорится о физических и моральных качествах государственных служащих. Однако совершенно ясно, что государственным служащим может быть лишь гражданин, способный по состоянию здоровья и своим деловым качествам профессионально обеспечивать выполнение функций, возложенных на соответствующий государственный орган. Что касается условий доступа граждан к государственной службе в соответствии с профессиональной подготовкой, то это означает следующее: претенденту необходимо иметь образование и подготовку, соответствующие содержанию и объему полномочий этой должности. При этом принцип равнодоступности к государственной службе реализуется посредством участия граждан в конкурсе на вакантные государственные должности государственной службы (см. коммент. к ст. 22).
Правоограничения, предусмотренные в Законе (ст. 11), не ослабляют действия принципа равного доступа граждан к государственной службе и не означают исключений из него. Они естественно вытекают из факта осуществления государственными служащими властных полномочий и специфики конкретных служебных функций.
6) Комментируемая статья Закона предусматривает обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством Российской Федерации. В данном положении следует различать два аспекта. Во-первых, речь идет об обязательности решений вышестоящих в порядке подчиненности государственных органов и должностных лиц, принятых в пределах их компетенции. Во-вторых, речь идет об обязательности приказов, распоряжений и указаний вышестоящих руководителей, отданных в пределах их должностных полномочий. Условием обязательности решений является их соответствие законодательству.
7) Согласно подп. 7 п. 1 Закона государственная служба основывается на принципе единства предъявляемых к ней основных требований. Основные требования являются едиными и для федеральной государственной службы, и для государственной службы субъектов Российской Федерации, и, соответственно, для деятельности госслужащих.
Единство государственной службы Российской Федерации обеспечивается установленной в Федеральном законе (глава V) системой органов государственной службы и определенными едиными задачами. Принцип единства основных требований осуществляется также посредством системного урегулирования и согласования статусов государственных должностей, последовательности взаимосвязей и процедур функционирования всех элементов института государственной службы. Например, в строгом соответствии с группами государственных должностей установлены квалификационные разряды (специальные звания), в соответствии с которыми, в свою очередь, к претендентам предъявляются предусмотренные Законом квалификационные требования и т.д. (см. коммент. к ст. ст. 6 и 7).
Принцип единства требований означает также, что все государственные служащие подчинены минимуму общих правил, независимо от того, служат ли они Российской Федерации или ее субъекту. Так, глава III Закона именуется "Основы правового положения государственного служащего", т.е. определяет права и обязанности лиц, находящихся как на федеральной, так и на государственной службе субъекта РФ. В Российской Федерации устанавливаются единая классификация государственных должностей, квалификационные разряды государственных служащих, единые права и обязанности (при различии служебных полномочий), единый порядок прохождения государственной службы и т.д.
Принцип единства требований обеспечивает независимость государственной службы от структурных и иных перестроек в системе органов власти.
8) Деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (государственную службу) следует считать высококвалифицированной профессией, имеющей значение для всего государства и требующей особого мастерства, приобретаемого и поддерживаемого в результате систематического и непрерывного образования. Вот почему в Законе (подп. 8 ст. 5) указывается, что государственная служба основана на принципе профессионализма и компетентности государственных служащих.
Этот принцип обязывает государственных служащих владеть процедурой деятельности органов государственной власти, знать свои права и обязанности; активно и в полной мере осуществлять функции и полномочия, предусмотренные законодательством и должностными положениями и инструкциями.
Закрепляя принцип профессионализма и компетентности, Закон признает, что положение государственных служащих в значительной степени зависит от них самих, и все они должны стремиться к достижению максимально высокого уровня своей деятельности.
9) Согласно подп. 9 комментируемой статьи государственная служба основывается на принципе "гласности в осуществлении государственной службы". Таким образом, в Законе впервые в нормативной форме закреплена обязанность государственных служащих предоставлять информацию. В соответствии с ч. 2 ст. 24 Конституции РФ органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Вместе с тем Федеральный закон (ст. 10) закрепляет и определенные рамки этого принципа, устанавливая, что государственный служащий обязан хранить государственную и иную охраняемую законом тайну и не разглашать служебную информацию. Поэтому государственная служба фактически основывается на сочетании гласности и служебной конфиденциальности. Добиться сочетания этих противоречивых требований нелегко: все будет зависеть от общего прогресса на пути достижения большей гласности и от того, в какой мере удастся совместить операциональные нужды государственной службы со стремлением граждан к большей осведомленности.
10) Государственная служба основывается также на принципе ответственности ее служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей (подп. 10 ст. 5). Действительность свидетельствует, что причина многих недостатков в деятельности органов власти - не только и не столько пробелы и изъяны законов, сколько некачественные решения либо неисполнение государственным служащим должностных обязанностей.
Подготовка или принятие некачественного решения является частным случаем ненадлежащего исполнения должностных обязанностей; последнее согласно Закону (ст. 14) образует состав должностного проступка и влечет применение дисциплинарных взысканий.
Однако ущерб, причиненный неправомерными решениями и действиями государственных служащих, возмещается государственным органом, в котором состоит служащий, на основании решения суда или арбитражного суда. Государственные служащие за ущерб, причиненный при исполнении служебных обязанностей, привлекаются в порядке, предусмотренном трудовым законодательством Российской Федерации (см. коммент. к ст. 14).
Должностное лицо отвечает не только за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей, но и за дачу подчиненным указаний о совершении неправомерных действий, а также непринятие мер по обеспечению правовых норм, контроль за соблюдением которых входит в их служебные обязанности.
11) Закон объявляет "политику вне государственной службы". Государственная служба основана на принципе внепартийности и отделения религиозных объединений от государства (подп. 11 комментируемой статьи). Этот принцип имеет своей целью оградить государственных служащих от влияния и контроля со стороны политических партий так, чтобы они могли эффективно работать независимо от того, какая политическая партия приходит к власти в результате выборов. Кроме того, принцип внепартийности защищает государственных служащих от потери своих должностей по политическим мотивам, в том случае если одна партия встает на место другой у кормила власти.
Взаимоотношения между государственными служащими и политическими партиями и религиозными объединениями определяют конституционные принципы свободы убеждений (ст. 29 Конституции РФ) и свободы совести (ст. 28 Конституции РФ). Из этого вытекает, что государственные служащие пользуются:
свободой совести, свободой исповедовать любую религию или не исповедовать никакой;
свободой принадлежности к политическим партиям;
правом выдвигать свою кандидатуру на выборах от любой политической партии.
Вместе с тем принцип внепартийности государственной службы не допускает создания организаций каких-либо политических партий, общественных движений и объединений, преследующих политические цели.
Государственные служащие независимы от политических партий, движений и иных общественных объединений и организаций. При исполнении служебных обязанностей они не вправе руководствоваться решениями каких-либо партий, политических общественных движений и иных общественных объединений, преследующих политические цели. Им запрещено официально или публично демонстрировать свою приверженность или принадлежность к указанным партиям или движениям.
Применительно к лицам, занимающим определенные должности, законом может быть предусмотрено приостановление или запрет членства в какой-либо партии, политическом общественном движении или ином общественном объединении, преследующем политические цели, а также запрет вести политическую пропаганду и агитацию, участвовать в каких-либо политических акциях.
Принцип отделения религиозных объединений от государства означает, что они не участвуют каким бы то ни было образом в организации и осуществлении государственной службы, не оказывают какого-либо влияния на ее деятельность.
Государственные служащие не вправе каким-либо образом вмешиваться в политическую, богослужебную деятельность религиозных объединений, связанную с удовлетворением религиозных потребностей верующих.
В органах государственной власти не могут создаваться организации религиозных объединений. В официальных документах не должно быть указаний на вероисповедную принадлежность государственных служащих.
В органах государственной власти не могут отправляться религиозные обряды, осуществляться религиозная или атеистическая пропаганда, распространяться предметы культа, религиозная литература.
Государственные служащие не вправе демонстрировать свою приверженность или принадлежность к той или иной религии, конфессии, церкви и вместе с тем должны обеспечивать свободную деятельность всех религиозных объединений.
12) Государственная служба основывается на принципе стабильности кадров (подп. 12 комментируемой статьи). Профессиональная стабильность и устойчивость служебного положения являются необходимыми как в интересах государственного аппарата, так и в интересах государственных служащих, и они должны быть гарантированы даже в том случае, когда полностью или частично изменяется система государственных органов и организация государственной службы.
Государственным служащим должны быть обеспечены достаточные гарантии против произвольных действий, затрагивающих их профессиональное положение или карьеру. Их статус не может зависеть от политической конъюнктуры, конкретной личности политического руководителя, частых и не всегда обоснованных организационных перестроек.
Условиями стабильности кадров государственных служащих являются:
искоренение , практики подбора кадров по принципу личной преданности и партийности;
своевременное освобождение государственных органов от лиц некомпетентных или профессионально непригодных;
создание надлежащих условий для плодотворной деятельности;
усиление социальной и правовой защищенности.
На решение этих вопросов направлен комплекс правовых норм, регулирующих основы организации государственной службы (глава II), основы правового положения государственных служащих (глава III), порядок прохождения государственной службы (глава IV) и компетенцию органов управления государственной службой (глава V).

В условиях реформирования системы государственной службы Российской Федерации в общественном сознании начинают складываться новые представления об этических нормах государственно-служебных отношений и их роли в жизни государства и общества.

Во многом они базируются на традиционных представлениях о долге и чести российского чиновника, ответственного перед государством и служащего ему. В ряду моральных принципов и норм, составляющих нравственные основы государственной службы современной России, особо, на мой взгляд, выделяется принцип служения государству и обществу. Его актуальность определяется тем обстоятельством, что этот принцип имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Будучи близким по своей сущности к принципам политической нейтральности и лояльности, он обладает спецификой, обусловленной историческими традициями, политическими, культурными, психологическими и иными факторами.

СЛУЖЕНИЕ ГОСУДАРСТВУ И ОБЩЕСТВУ

«Никакую проблему невозможно решить на том же уровне, на котором она возникла»
Альберт Эйнштейн

Виктор ЧЕРЕПАНОВ — доктор исторических наук, профессор кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС

«Служить», по В.И. Далю, означает «состоять на государственной или общественной службе, при должности, занимать место с известными обязанностями, быть при месте». Это понятие уходит своими корнями в старину, в эпоху формирования Московского централизованного государства, когда государственная служба понималась как «государева служба», служение государю. Непубличность, служение прежде всего первому лицу государства, но не самому государству и тем более не обществу, была одной из существенных особенностей нашей государственной службы.

Начиная с середины XVI в., то есть времени образования единого Русского государства с сильной монархической властью, великий князь, а затем царь, или «государь всея Руси», считался наместником Бога на земле. Этот постулат основывался на библейском положении: «нет власти не от Бога». Учитывая тот факт, что Россия была тогда набожной православной страной, можно судить о высоком сакральном смысле верховной монархической власти. Кроме того, в системе самой политической власти утвердился византийско-монгольский тип правления и соответствующая модель построения и организации государственного аппарата. Полное подчинение государю считалось нормой поведения чиновников — окольничих, стряпчих, подъячих, и не случайно, в допетровский период государственных служащих называли «государевыми служилыми людьми».

Правовые и организационные основы «государевой службы» регламентировал и законодательно утвердил Петр Великий, введя своим указом знаменитую «Табель о рангах». Тем самым было обозначено появление новой профессиональной категории, нового социального слоя людей — чиновников, всецело обязанных своим положением и существованием государственной службе, но более всего государю. Однако вопросы о долге, ответственности, правах и обязанностях госслужащих, об их служении государству и обществу были поставлены на повестку дня в России с большим опозданием от стран Западной Европы.

Непризнание принципа служения государству и обществу прослеживается и в советскую эпоху. В тот период главным и определяющим условием работы в государственном аппарате являлось членство в Коммунистической партии, верность «линии партии», личная преданность делу партии. Государственный аппарат, служа КПСС, в то же время служил государству, поскольку по своей сути Советский Союз был не только идеократическим, но и партийным государством, и между партийной и государственной властью существовало лишь формальное различие. Во всех партийных документах подчеркивалось, что высшей своей целью партия ставит служение государству и обществу. В практике государственного управления советской эпохи служение партийно-советского аппарата интересам государства отождествлялось со служением партии. Но служение обществу лишь декларировалось.

Таким образом, развитие отечественной бюрократии на всем протяжении нашей истории было связано с идеей служения государственной власти, верховному правителю государства, государственным органам, а не самому государству, не населяющему его народу, не гражданскому обществу.

В современной России государственная служба нацелена на служение государству и обществу, народу. Это вытекает из нормы Конституции РФ о том, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» (ст. 3, п. 1).

Государственная служба по своему определению действительно предназначена в первую очередь для обеспечения исполнения задач и функций государства. Сегодня, особенно в либеральных кругах во властных структурах и обществе, бытует мнение, что чиновник прежде всего служит обществу. Тем самым подчеркивается необходимость «быстрого ухода» государства и его институтов из тех сфер деятельности и социальных отношений, где их могут заменить частная инициатива и рыночные механизмы. Для такого подхода характерно копирование зарубежных моделей управления и форм государственного развития западных стран. В этом нет ничего плохого, но нам надо учитывать наши исторические традиции, а также экономические и социально-политические реалии. На мой взгляд, государственный чиновник в любом государстве служит прежде всего своему государству, а уже через него обществу. Об этом говорит само его название — «государственный».

Для современной государственной службы принципиально важны ее цели и приоритеты, причем не только в правовом, но и в нравственном отношении. Для человека, находящегося на государственной службе, чрезвычайно важна и нравственная установка — «кому я служу?». Он должен понимать, что главная цель для него — это служение государству и через государство — служение обществу, поскольку служение гражданскому обществу является стратегическим приоритетом государственной службы любого демократического государства. Аргументы очевидны: государственный аппарат содержится за счет налогоплательщиков. Поэтому и государство, и его механизм — государственная служба должны служить обществу, человеку. Логика такова: если государство служит обществу, то и государственная служба должна служить ему же. Иными словами, и государственная служба, и госслужащие служат одновременно и государству, и обществу. Сегодня, в условиях реформирования системы государственной службы, предпринимаются попытки ее ориентации на служение не самому государству, а руководителю конкретного государственного органа. Это порочный подход. Государственный служащий призван служить не своему начальнику, а государству и народу как первоисточнику власти в обществе. Считается, что это нравственные категории и их вряд ли следует облекать в правовые нормы. На самом деле именно целевое предназначение государственной службы определяет правовой и нравственный статус человека во властных структурах, престиж государственной службы в целом.

В современных условиях сущность и предназначение государственной службы понимаются неоднозначно. Законодатель определяет ее как профессиональную служебную деятельность граждан России по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, федеральных органов власти, субъектов Федерации, органов власти субъектов Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации («О системе государственной службы Российской Федерации». Федеральный закон от 27 мая 2003 г. М., 2003. Ст.1).

Но государственную службу вряд ли стоит представлять как профессиональную деятельность только в пользу государства в системе его органов. Это более сложное и емкое явление, имеющее властно-правовую и социальную стороны. В интегрированном виде ее можно представить как особый социальный институт публично-правового регулирования, нацеленный на решение задач государственного управления. В процессе такого управления осуществляется признание, соблюдение и защита законных прав и свобод граждан, создаются благоприятные условия для их безопасной и достойной жизни. Первый момент в предназначении госслужбы — обеспечение исполнения полномочий государственно-властных органов — бесспорен. Но не менее важен и второй. В российской традиции государство всегда доминировало над обществом и чиновничество свысока и несколько пренебрежительно смотрело на общество, на людей.

В настоящее время подход к смыслу государственной службы кардинально меняется, по крайней мере, в своей конституционной основе. Сегодня служба в органах власти становится осмысленной деятельностью во имя государства и во имя человека, и ее главный принцип — власть для людей. Это конституционная норма.

Кроме того, государственная служба представляет собой особую подсистему власти, важнейший элемент инфраструктуры государственного управления, а во многом — и саму государственную власть. В любом случае это важнейший инструмент и технология власти, направленные на обеспечение в общегосударственном масштабе единообразия правотворчества, правоприменения, поддержания законности и правопорядка, демократичности и социальности государства. Иначе говоря, в государственной службе интегрируются политическая, административная и социальная составляющие системы государственного управления. Но здесь имеется, еще раз подчеркну, и нравственный аспект — кому служить и как служить.

Коснемся в связи с этим вопроса о традиционной тенденции к узурпации бюрократическим административным аппаратом политической власти. Как свидетельствует практика, чиновники не ограничивают свои интересы и свое влияние рамками чисто инструментальных функций. Им присуще стремление к обладанию как можно большими властно-политическими полномочиями, что объясняется причинами не только карьерно-служебного, психологического, но и морального порядка. Бюрократия становится самодостаточной и самостоятельной политической силой, активно влияющей на вектор развития государства и общества. Отечественный опыт показывает, что почти каждая попытка реформирования госаппарата придавала чиновничеству все больше власти, увеличивая полномочия тех, чьи притязания планировалось ограничивать и контролировать. Российское государство в своем генезисе и историческом развитии в лице своего госаппарата практически полностью монополизировало политику, управление, экономику, социальную сферу, культуру, резко ограничив поле деятельности общества. Пересмотр вектора и парадигмы развития и функционирования государства, усиление роли гражданского общества стали возможными после крушения монополии КПСС на власть, то есть после событий 1991 года.

Известно, что политическая функция — не прерогатива бюрократии, ее идеальный тип не предполагает наличия в руках чиновников политической власти, выход за пределы административных полномочий. Вторжение бюрократии в политику можно рассматривать как злоупотребление властью, то есть не только правовое, но и моральное нарушение. Получается, что чиновники начинают служить не государству и тем более не обществу, а самим себе, своему корпоративному слою. Это противоправно и аморально, более того, такая опасная для страны тенденция грозит обернуться политической и социальной бедой.

Чиновничество как особая и обособленная социальная категория вряд ли способно абстрагироваться от интересов своей корпоративной группы и стать беспристрастным выразителем позиции и воли общества. Отождествляя себя с государством, бюрократический аппарат вольно или невольно защищает прежде всего свои интересы. Наивно полагать, что даже самый сознательный чиновник будет выполнять управленческие задачи, не учитывая их политический, идеологический и нравственный смысл, абстрагируясь от своих политических и материальных интересов.

Итак, полное слияние политики и государственной службы недопустимо, в том числе и по соображениям морального характера. Но абсолютно разделить государственную службу и политику невозможно — это из области утопии. Обществу и политикам, контролирующим и регулирующим государственную службу, нужно иметь это в виду.

Какие требования предъявляет принцип служения государству и обществу к государственным служащим?

Исходя из вышесказанного, это прежде всего позиция политической нейтральности, сознательной лояльности и добросовестного служения государству и его главному суверену — народу, обществу. Такая позиция проявляется в верности аппарата конституционному строю, в поддержке общеполитического курса государства, определенного в федеральных законах, указах Президента РФ, его ежегодных посланиях Федеральному собранию и других нормативных документах.

Сегодня практически во всех цивилизованных странах государственному служащему запрещено не только выступать за ниспровержение конституционного строя, но и участвовать в забастовках или защищать право на забастовку, выдвигаться кандидатом на выборную должность в Законодательное собрание или органы местного самоуправления, использовать свое служебное положение для оказания влияния на результаты выборов. Кроме того, чиновнику запрещается вести какую-либо политическую деятельность при исполнении служебных обязанностей, участвовать в антиправительственных митингах, высказываться по острым политическим вопросам в средствах массовой информации.

На государственной службе не должно быть места политическим симпатиям и антипатиям. Но в действительности так происходит далеко не всегда. К примеру, в Государственной думе России подбор кадров для аппаратов партийных фракций и депутатских групп производится по принципу политической приверженности и партийной принадлежности. Но в данном случае это объективно вынужденный подход.

Все чаще выдвигаемый тезис о возможности партизации государственной службы, на мой взгляд, приведет к ухудшению ее качества и, главное, социальной направленности.

Второе требование принципа служения государству и обществу — служение не конкретным государственным органам, не лицу, замещающему руководящую государственную должность, и не своей корпоративной группе, а только закону, государству и через него — народу. Иначе говоря, это некорпоративный, неличностный, высокоморальный подход к организации государственной службы и ее кадровому обеспечению. Важно, чтобы данный принцип закрепился не только в правовом сознании корпуса государственных служащих, но и на духовном, моральном уровне каждого управленца, превратился во внутреннюю установку. Государственная служба никогда не станет по-настоящему эффективной и социально ориентированной, если она будет преследовать эгоистические, узкогрупповые, меркантильные интересы. Для современной кадровой политики в рассматриваемой сфере это наиболее злободневная проблема, которую необходимо решать.

Сегодня у нас складывается система, когда федеральная и региональные управленческие команды подбираются и, соответственно, почти полностью меняются с приходом новых высших руководителей — министров, губернаторов. Такой подход приводит к постоянным и массовым переменам персонала, к безразличному отношению чиновников к проблемам и судьбам государства (региона), к формированию чиновничества, служащего лишь «за страх», а не «за совесть».

Несмотря на известные усилия политической элиты «перетянуть» на свою сторону госаппарат, это ей не вполне удалось. Российское чиновничество остается приверженным своим корпоративным интересам. Политическое сознание и этика наших чиновников оказались менее политизированными, чем предполагалось аналитиками. На мой взгляд, это скорее положительная тенденция, чем отрицательная, ибо она свидетельствует о том, что в общественном сознании служащих утвердилось мнение — служить нужно не личностям. Но данная тенденция не подтверждает и абсолютную готовность российских чиновников служить государству и тем более народу. Она еще раз напоминает, что бюрократия служит прежде всего своим интересам.

Третье требование этического принципа служения государству и обществу — это публичность государственной службы, то есть придание ей характера публичной, а не «государевой службы», которая бы обеспечивала совокупный интерес государства, общества и личности. При таком подходе государственная служба должна максимально полно отвечать критериям профессионализма, социальности, нравственности и духовности.

Четвертое требование — это открытый, «прозрачный» характер государственной службы. Современная государственная служба не должна представлять собой своеобразный «черный ящик», наоборот, она должна быть открытой для гражданского общества в рамках действующего законодательства.

Анализ проблемы показывает, что основными условиями эффективного служения работников госаппарата государству и обществу являются следующие.

1. Строгое проведение в жизнь принципа разделения ветвей государственной власти и, соответственно, разделения федеральной государственной службы на ветви — госслужба законодательных органов власти (Аппарат Государственной думы и Аппарат Совета Федерации), госслужба исполнительных органов власти (Аппарат Правительства, министерств и ведомств РФ) и госслужба судебной власти (аппараты Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда и прокуратуры). Данное условие, будучи признаком демократизма любого государства и общества, требует разделения не только властных полномочий, но и ответственности между политико-административными структурами. Кроме того, этот принцип предполагает координирование и баланс властей и их государственных служб, наличие системы взаимных сдержек и противовесов, их взаимодействие на принципах конвенционализма и субсидиарности, то есть соглашения и возможности при необходимости вмешиваться в компетенцию другой ветви власти при согласии последней.

2. Демократизация всей системы кадровой деятельности в сфере государственной службы. Речь идет об отказе от подбора и расстановки кадров на основе приоритетности принципов политической лояльности и личной преданности и усилении роли коллегиальности при принятии кадровых решений. Опыт показывает, что этому будут способствовать реализация принципа конкурсного отбора на государственную службу, аттестационная практика, выдвижение на должность по критериям деловых и нравственных качеств, профессионализма и компетентности.

3. Взаимодействие государства и гражданского общества, социальный контроль за системой государственной службы. В демократическом обществе государственная служба не может не быть институтом, открытым для общественного контроля. Отечественный и зарубежный опыт свидетельствует, что ни государственная служба в целом, ни каждый чиновник в частности не могут находиться вне такого контроля.

На путях совершенствования взаимоотношений государства и общества, олицетворяемых аппаратом органов власти и населением, следует преодолеть ряд барьеров. Во-первых, в практике административного управления (особенно в субъектах Федерации) наследуется старая система, когда чиновник находится в публично-правовых отношениях не с государством, а с конкретным государственным органом и должностным лицом. Это отрицательно влияет на его работу с общественными структурами, с людьми.

Во-вторых, усиливается отчуждение граждан от власти, превосходящее, по некоторым оценкам, даже уровень советской эпохи.

В-третьих, у граждан отсутствует ярко выраженное желание участвовать в совершенствовании организации и деятельности государственного аппарата, органов государственной власти и местного самоуправления. Во многом это объясняется тем, что властные структуры и должностные лица воспринимаются значительной частью народа негативно. Как показывают социологические опросы, негативный имидж сформировался под влиянием многих факторов, среди которых превалируют два. Прежде всего это влияние традиций патернализма, когда люди считают, что государство обязано по-отечески заботиться в социальном плане о каждом члене общества. Но в условиях либерализации экономики и социальной сферы население начинает понимать, что надеяться следует только на себя. Отсюда и растущее недоверие к чиновникам, которые плохо радеют о народе. Вторая причина снижения авторитета государственной службы и госслужащих кроется в фактах безудержной коррупции и воровства со стороны наших чиновников. В обстановке гласности подобные факты рано или поздно становятся достоянием общественности, и это, конечно же, не работает на позитивный имидж государственной службы.

Наконец, четвертый барьер, препятствующий сближению государства и общества, — нежелание значительной части государственных и муниципальных служащих ориентироваться на открытый диалог с общественностью. Это традиционная «болезнь» отечественной бюрократии. Между тем многолетний опыт западных демократий показывает, что альтернативы превращению властных структур в открытую и «прозрачную» систему для общества и взаимодействующую с ним не существует.

Сегодня общество нуждается в пересмотре российской традиции доминирования государства и государственной службы над ним и в отказе от традиции фетишизации чиновничества. Необходимо создать подлинно государственную гражданскую службу, ответственную не перед партией, не перед лидером, пусть даже демократически избранным, а перед обществом.

Что означает добросовестное служение чиновника государству и обществу? Прежде всего это осознание своей ответственности перед государством, обществом и гражданином. Его служебная деятельность, на мой взгляд, предполагает:

— честное, порядочное и на высоком профессиональном уровне исполнение должностных обязанностей;

— признание, соблюдение и защиту прав и свобод человека и гражданина;

— осуществление своих обязанностей в рамках законов и других нормативно-правовых актов;

— соблюдение политической нейтральности, исключающей возможность какого-либо влияния на служебную деятельность решений политических партий;

— независимость от влияния каких-либо профессиональных, корпоративных или социальных групп;

— исключение влияния каких-либо личных, финансовых, имущественных интересов, препятствующих добросовестному исполнению служебных обязанностей;

— соблюдение установленных законом правоограничений;

— соблюдение норм служебной, профессиональной этики и правил делового поведения;

— корректное и внимательное отношение к гражданам и представителям организаций;

— терпимость и уважение к обычаям и традициям народов России, содействие налаживанию межнационального и межконфессионального согласия;

— избежание конфликтных ситуаций и конфликтов интересов, способных нанести ущерб авторитету государственной службы;

— неиспользование своего служебного положения для оказания влияния на деятельность государственных органов, организаций, учреждений и граждан при решении своих личных вопросов;

— отказ от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении государственных органов и их руководителей, если это не входит в служебные обязанности.

Таким образом, этический принцип служения государству и обществу требует от государственных служащих добросовестной, честной, высокопрофессиональной и эффективной служебной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государства и его органов на благо российского общества. Служение государству и обществу — это не только правовая норма, но и моральная ценность.

В теории, политике, административной практике, да и в повседневной жизни часто задается один и тот же вопрос: «Кому служит государственный служащий?» Государству, обществу, российскому народу, которому согласно Конституции РФ принадлежит вся полнота власти в стране? Своей корпорации, – то есть министерству и ведомству? Своему начальнику, от которого зависит его служебная карьера? Своей семье и себе лично, думая только о личном благосостоянии? Или какой либо негосударственной структуре, в том числе коммерческой или криминальной?

От ответа на этот вопрос и от правильного понимания объекта служения зависит очень многое. Этим, в конечном счете, определяются сущность, характер и направленность всей системы нашей государственной службы.

Сегодня, в условиях реформирования системы государственной службы Российской Федерации, в общественном сознании начинают формироваться новые представления об этических нормах государственно-служебных отношений и их роли в жизни страны и общества. Во многом они базируются на традиционных представлениях о долге и чести российского чиновника, ответственного перед государством и Отечеством и служащим им. В ряду морально-этических принципов и норм, составляющих нравственные основы государственной службы современной России, особо, на наш взгляд, выделяется принцип служения государству и обществу . Его актуальность и практическая значимость определяются тем обстоятельством, что он имеет для нас не только теоретическое, но и практическое значение. Будучи близким по своему содержанию и сущности с принципом политической нейтральности, принципом лояльности, он имеет свою специфику, обусловленную историческими традициями, политическими, культурными особенностями.

Термин «служение», согласно «Толковому словарю живого великорусского языка» Владимира Даля, отождествляется с понятиями «служить», «служба». «Служенье», то есть «служба», есть употребление, польза, угода, деятельность, жизнь для других, услуга, полезное дело (например, «долг каждого – служенье на общую пользу»). «Служить» же, по Далю, – состоять на государственной или общественной службе, при должности, занимать место с известными обязанностями, быть при месте.

Это понятие уходит своими корнями в старину, в эпоху формирования Московского централизованного государства, в тот период истории нашей страны, когда государственная служба понималась не иначе как «государева служба», как служение государю. Замечу, что непубличность, придание государственной службе характера служения первому лицу государства, но не самому государству и тем более не обществу, были и пока еще остаются одной из существенных особенностей российской государственной службы.

Исторический анализ показывает, что у нас нравственный принцип служения государству и обществу практически никогда не соблюдался. Начиная с середины XVI в., момента образования единого Русского государства с сильной монархической властью, государственная служба в России рассматривалась исключительно как «государева служба». Великий князь, а затем царь или «государь всея Руси», считался наместником Бога на земле. Данный постулат основывался на базисном библейском положении о том, что «нет власти не от Бога». И, учитывая тот факт, что Россия в те времена была исключительно набожной православной страной, можно судить о высоком сакральном смысле верховной монархической власти. Кроме того, в системе самой политической власти утвердился византийско-монгольский, то есть восточный, тип правления и соответствующий тип построения и организации государственного аппарата. Поэтому полное подчинение государю являлось нормой поведения чиновников – окольничих, стряпчих, подъячих – и государственная служба вполне обоснованно называлась «государевой службой», поскольку служащие государственных органов служили, прежде всего, государю. Не случайно в допетровский период государственных служащих называли «государевыми служилыми людьми». Таков был их социально-правовой статус.

В такой системе государственной службы «служилые люди» не могли иметь другого статуса кроме статуса «государевых слуг». Этот статус характеризовался следующими отличительными признаками: полная зависимость от государя, передача собственной карьеры и даже личной жизни на милость и волю государя; служба «по приказу», то есть по распоряжению начальства, беспрекословное принятие поручения (приказа), готовность взять на себя обязанности по той или иной должности в указанной отрасли государственного управления и в указанном месте страны; отсутствие строго определенной управленческой специализации ввиду вхождения гражданской, военной и других служб в единую «государеву службу».

Всё это порождало нестабильность служебного положения, приводило к резкой смене уровня и профиля службы, увеличивало возможность оказаться в немилости у государя или непосредственного начальника со всеми вытекающими отсюда последствиями. Правовые и организационные основы «государевой службы» регламентировал и законодательно утвердил Петр Великий, введя своим указом знаменитую «Табель о рангах». Это содействовало закреплению в России новой профессиональной категории, нового социального слоя людей – чиновников, всецело обязанных своим положением и существованием государственной службе, но более всего – государю. Однако осознание роли российского чиновничества в системе власти и управления, вопрос о долге, ответственности, правах и обязанностях государственных служащих, о их служении государству и обществу были поставлены в повестку дня в России с большим опозданием по сравнению с Западной Европой.

В определенной степени фактическое отрицание принципа служения государству и обществу прослеживается и в советскую эпоху. В тот период главным и определяющим условием работы в государственном аппарате было членство в Коммунистической партии, верность «линии партии», личная преданность делу партии. В то же время следует признать, что государственный аппарат, служа КПСС, служил государству, поскольку по своей сути Советский Союз был не только идеократическим, но и партийным государством. Существовало лишь формальное различие между партийной и государственной властью. В этом служении советских чиновников своей партии и государству нельзя не заметить и служение обществу, но оно осуществлялось не прямо, а опосредованно. Во всех партийных документах подчеркивалось, что высшей своей целью партия ставит служение народу, обществу. В практике государственного управления советской эпохи мы видим служение партийно-советского аппарата интересам государства, которое отождествлялось со служением партии. В целом можно констатировать, что становление и развитие отечественной бюрократии на всем протяжении нашей истории связано с идеей служения власти, верховному правителю государства, государственным органам, а не самому государству, не населяющему его народу, не гражданскому обществу.

Государственная служба в современной России в своей принципиальной основе нацелена на служение государству и обществу. Это вытекает из конституционного положения о том, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Данное положение требует определенного разъяснения.

Государственная служба по своему определению предназначена прежде всего для обеспечения исполнения задач и функций государства и его органов. Сегодня, особенно в либеральных кругах, напротив, проповедуется идея о том, что чиновник должен служить только обществу. Этот подход направлен на «быстрый уход» государства и его институтов из тех сфер деятельности и социальных отношений, где их могут заменить частная инициатива и рыночные механизмы. Для такого подхода характерно копирование зарубежных моделей управления и форм государственного развития промышленно развитых стран. В этом нет ничего плохого, но необходимо учитывать наши исторические условия и традиции, а также экономические и социально-политические реалии. К тому же, как уже подчеркивалось, государственный чиновник в любом государстве служит сначала государству, а уже через него – обществу. Данный вывод вытекает из самого его названия – «государственный», то есть служащий государству.

Бесспорно, для современной государственной службы принципиально важны ее цели и приоритеты. Причем это актуально не только в правовом, но и нравственном отношении. Для человека, находящегося на государственной службе, чрезвычайно важна нравственная установка – «кому я служу?». Главная цель, конечно, служение государству (человек нанимается на службу государству), но чиновник должен также понимать, что через государство он служит обществу, поскольку служение гражданскому обществу - это стратегический приоритет государственной службы любого демократического государства, каким является современная Россия. Государство является частью общества и содержится за счет налогоплательщиков, а не наоборот.

Именно целевое предназначение государственной службы придает законную силу и нравственный статус человеку во властных структурах, поднимает престиж государственной службы в целом. Законодатель определяет ее как профессиональную служебную деятельность граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, федеральных органов власти, субъектов Федерации, органов власти субъектов Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Следует подчеркнуть в то же время, что государственную службу нельзя представлять чисто прагматически, как работу или служение только в пользу государства в системе его органов. Упрощенный подход к пониманию государственной службы как одного из видов профессиональной деятельности не вполне оправдан. Это более сложное и емкое явление, имеющее властно-правовую, социальную и нравственную стороны. В интегрированном виде ее можно представить как особый социальный институт публично-правового регулирования, нацеленный на решение задач государственного управления. В процессе этого управления, как одна из приоритетных целей, осуществляется признание, соблюдение и защита законных прав и свобод граждан, создание благоприятных условий для их безопасной и достойной жизни.

Первый момент в предназначении государственной службы - обеспечение исполнения полномочий государственно-властных органов - бесспорен. Но не менее важен и второй- служение обществу. В российской традиции государство всегда доминировало над обществом и чиновничество свысока и несколько пренебрежительно смотрело на общество, на людей.

В настоящее время подход к смыслу государственной службы кардинально меняется, по крайней мере, в своей конституционной основе. Сегодня служба в органах власти становится осмысленной деятельностью во имя государства и во имя человека, а ее главный принцип – власть для людей. Поступая на службу государству, государственный служащий одновременно служит обществу. И в данном случае не должно быть каких-то противоречий или барьеров, поскольку это конституционная норма.

Государственная служба – особая подсистема власти, важнейший элемент инфраструктуры государственного управления, а во многом – это и сама государственная власть. В любом случае государственная служба – важнейший инструмент и технология власти, направленные на обеспечение в общегосударственном масштабе единообразия правотворчества, правоприменения, поддержания законности и правопорядка, демократичности и социальности государства. В государственной службе объединяются политическая, административная и социальная составляющие системы государственного управления. Значительная роль отводится здесь, еще раз подчеркнем это, и нравственному аспекту – кому служить и как служить государственному работнику. Это нравственная установка, которая свойственна каждому человеку, в том числе, конечно же, и человеку, состоящему на службе у государства.

В данном случае следует коснуться вопроса о традиционно существующей тенденции узурпации бюрократическим административным аппаратом политической власти. Практика свидетельствует, что зачастую чиновники не ограничивают свои интересы и свое влияние рамками чисто инструментальных функций. Им присуще стремление к обладанию как можно большими властно-политическими полномочиями. Такое явление объясняется причинами не только карьерно-служебного, психологического, но и морального порядка. Управленцам оно удается в силу профессиональных знаний, навыков, опыта управленческой деятельности, наличия административных, материальных ресурсов, личных связей. Очень часто бюрократия становится самодостаточной и самостоятельной политической силой, активно влияющей на вектор развития государства и общества.

Отечественный опыт доказывает, что почти каждая попытка реформирования госаппарата придавала чиновничеству все больше власти, увеличивая полномочия тех, чьи притязания планировалось ограничить и контролировать, а это категории не только правового, но и морального характера. Следует признать, что Российское государство в своем генезисе и историческом развитии в лице своего государственном аппарата практически полностью монополизировало политику, управление, экономику, социальную сферу, культуру, резко сузив поле деятельности общества. Пересмотр вектора и парадигмы развития и функционирования государства, резкое усиление роли гражданского общества стал возможным после крушения монополии КПСС на власть, то есть после событий 1991 года.

Известно, что политическая функция – не прерогатива бюрократии. Идеальный тип бюрократии не предполагает наличия в руках чиновников политической власти, выход за пределы административных полномочий. Вторжение бюрократии в политику можно рассматривать как злоупотребление властью. Это, по сути, нарушение не только правовое, но и моральное. Получается, что чиновники начинают служить не государству и тем более не обществу, а самим себе, своему корпоративному классу, что противоправно и аморально.

Говоря объективно, чиновничество как особая и обособленная социальная категория вряд ли способно абстрагироваться от интересов своей корпоративной группы и стать беспристрастным выразителем позиции и воли общества. Отождествляя себя с государством, бюрократический аппарат вольно или невольно защищает прежде всего свои интересы. Наивно полагать, что даже самый сознательный чиновник будет выполнять управленческие задачи, не учитывая их политический, идеологический и нравственный смысл, абстрагируясь от своих политических и материальных интересов.

Какие же конкретные требования предъявляет принцип служения государству и обществу к государственным служащим?

Во-первых, исходя из вышесказанного, это позиция политической нейтральности, сознательной лояльности и на этой основе добросовестного служения государству и его главному суверену – народу, обществу (подробнее об этом в соответствующих разделах учебного пособия).

Часто звучащий тезис о возможности партизации (подбор служащих по признаку партийности) государственной службы, на наш взгляд, контрпродуктивен, так как с неизбежностью приведет к ухудшению ее качества и, главное, социальной направленности. Конечно, можно понять политиков и их стремление подключить мощный административный ресурс к реализации своих партийно-политических программ. Но этот опыт, как показывает история, ведет к деградации государства.

Второе требование принципа служения государству и обществу – служение не конкретным государственным органам, не лицу, замещающему руководящую государственную должность, не своей корпоративной группе, а только закону, государству и через него народу. Это и есть некорпоративный, неличностный, высокоморальный подход к организации государственной службы и ее кадровому обеспечению.

Чиновник должен служить не отдельным лидерам, группам, кланам, а обеспечивать общегосударственные интересы, быть преданным государству и своему народу. Важно, чтобы это закрепилось не только в правовом сознании корпуса государственных служащих, но и на духовном, моральном уровне каждого управленца, превратилось во внутреннюю ценность и установку. Очевидно, что государственная служба никогда не станет по-настоящему эффективной и социально ориентированной, если она будет служить эгоистическим, узкогрупповым, меркантильным интересам. Для современной кадровой политики в сфере государственной службы это наиболее злободневная проблема, которую необходимо решать.

Ныне у нас складывается система, когда федеральная и региональные управленческие команды подбираются и, соответственно, почти полностью меняются с приходом новых высших руководителей - министров, губернаторов. Такой подход к решению кадровых вопросов приводит к постоянным и массовым переменам персонала, к безразличному отношению чиновников к проблемам и судьбам государства (региона), к формированию чиновничества, служащего лишь «за страх», а не «за совесть».

Третье требование этического принципа служения государству и обществу – публичность государственной службы, то есть придание ей характера публичной, а не «государевой службы», которая бы обеспечивала общий, совокупный интерес государства, общества и личности. При таком подходе государственная служба должна максимально полно отвечать критериям профессионализма, социальности, нравственности, духовности и т.д.

Четвертое требование данного принципа – открытый, «прозрачный» характер государственной службы. Это требование предполагает, что современная государственная служба не должна представлять собой своеобразный «черный ящик». Наоборот, она должна быть открытой для гражданского общества в рамках действующего законодательства.

Анализ проблемы показывает, что основными условиями эффективного служения работников госаппарата государству и обществу являются следующие.

1. Строгое проведение в жизнь принципа разделения ветвей государственной власти и, соответственно, разделения федеральной государственной службы на ветви (отрасли) – государственная служба законодательных органов власти (аппарат Государственной Думы и аппарат Совета Федерации), государственная служба исполнительных органов власти (аппарат Правительства, министерства и ведомства РФ) и государственная служба судебной власти (аппараты Конституционного суда, Верховного суда, Высшего арбитражного суда и Прокуратуры). Данное условие, являясь признаком демократизма любого государства и общества, требует не только разделения властных полномочий, но и ответственности между политико-административными структурами. Кроме того, этот принцип предполагает координирование и баланс ветвей государственной власти, наличия системы взаимных сдержек и противовесов, их взаимодействие на принципах конвенционализма и субсидиарности, то есть соглашения и возможности при необходимости вмешиваться в компетенцию другой ветви власти при согласии последней.

2. Демократизация всей системы кадровой деятельности в сфере государственной службы. Она предполагает отказ от подбора и расстановки кадров на основе приоритетности принципов политической лояльности, личной преданности и усиления роли коллегиальности при принятии кадровых решений. Опыт показывает, что этому будут способствовать реализация принципа конкурсного отбора на государственную службу, аттестационная практика, выдвижение на должность по критериям деловых и нравственных качеств, профессионализма и компетентности.

3. Социальный контроль за системой государственной службы. В демократическом обществе государственная служба должна быть институтом, открытым для общественного контроля. Многолетний отечественный и зарубежный опыт свидетельствует, что ни государственная служба в целом, ни каждый чиновник в частности не могут находиться вне такого контроля.

На путях совершенствования взаимоотношений государства и общества, олицетворяемых аппаратом органов власти и населением, следует преодолеть целый ряд барьеров. Прежде всего, наша государственная служба, особенно в субъектах Федерации, не стала по-настоящему государственной, то есть службой на пользу государству, а, значит, и обществу. В практике административного управления наследуется старая система, когда чиновник находится в публично-правовых отношениях не с государством, а с конкретным государственным органом и должностным лицом, что отрицательно влияет на его работу с общественными структурами, с людьми.

Второй барьер - растущие масштабы отчуждения граждан от власти. По некоторым оценкам, подобное отчуждение сегодня превосходит даже уровень советской эпохи.

Третий барьер на пути взаимодействия государства и гражданского общества - отсутствие у граждан ярко выраженного желания участвовать в совершенствовании организации и деятельности государственного аппарата, органов государственной власти и местного самоуправления.

Во многом это объясняется тем, что властные структуры и должностные лица приобрели в глазах значительной части народа отрицательный имидж. Он, как показывают социологические опросы, сформировался под влиянием многих факторов, среди которых превалируют два: влияние на население традиций патернализма, когда люди считают, что государство обязано по-отечески заботиться в социальном плане о каждом, обеспечивать людей, но в условиях либерализации экономики и социальной сферы население начинает понимать, что надеяться следует только на себя. Отсюда и растущее недоверие к чиновникам, которые «плохо» радеют о народе.

Вторая причина - снижения авторитета государственной службы и государственных служащих кроется в безудержной коррупции и воровства со стороны наших чиновников. В обстановке гласности подобные факты рано или поздно через СМИ становятся достоянием общественности и это, конечно же, «не работает» на позитивный имидж государственной службы.

Еще один барьер, препятствующий сближению государства и общества, – нежелание значительной части государственных и муниципальных служащих ориентироваться на открытый диалог с общественностью. Давняя и традиционная «болезнь» отечественной бюрократии. Однако многолетний опыт западных демократий показывает, что альтернативы превращению властных структур в открытую и «прозрачную» систему для общества и взаимодействующую с ним не существует.

Сегодня общество нуждается в пересмотре российской традиции доминирования государства и государственной службы над ним и в отказе от традиции фетишизации чиновничества. Необходимо создать подлинно государственную гражданскую службу, ответственную не перед партией, не перед лидером, пусть даже демократически избранным, а перед обществом, которое через налоги в конечном счете содержит эту службу.

Добросовестное служение чиновника государству и обществу прежде всего предполагает точное и осознанное исполнение требований к служебному поведению гражданского служащего, изложенных в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (ст. 18) от 27 июня 2004г. Это:

- честное, порядочное и на высоком профессиональном уровне исполнение должностных обязанностей;

- признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;

- осуществление своей служебной деятельности в рамках законов и других нормативно-правовых актов;

- соблюдение политической нейтральности, исключающую возможность влияния на служебную деятельность решений политических партий;

- независимость от влияния каких-либо профессиональных, корпоративных или социальных групп; личных, финансовых, имущественных интересов, препятствующих добросовестному исполнению служебных обязанностей;

- соблюдение установленных законом правоограничений;

- соблюдение норм служебной, профессиональной этики и правил делового поведения;

- проявление корректности и внимательности в обращении с гражданами и представителями организаций; терпимости и уважения к обычаям и традициям народов России, содействие налаживанию межнационального и межконфессионального согласия;

- избежание конфликтных ситуаций и конфликтов интересов, способных нанести ущерб авторитету государственной службы;

- отказ от публичных высказываний, суждений и оценок в отношении государственных органов и их руководителей, если это не входит в служебные обязанности.

Таким образом, этический принцип служения государству и обществу требует от государственных служащих добросовестной, честной, высокопрофессиональной и эффективной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государства и его органов на благо российского общества. Служение государству и обществу - это не только правовая норма, но и моральная ценность.

Принцип законности

1. Высокая правовая культура – основа эффективной профессиональной деятельности государственного служащего. Правовая культура – достаточно сложное явление, которое представляет собой совокупность взглядов, ценностных ориентаций, убеждений, поступков и действий, основанных на праве, профессионально-правовых знаниях, взглядах и умениях их практического применения.

Уровень правовой культуры государственного служащего зависит от множества социально-правовых, организационно-управленческих и нравственных факторов. Правовая культура юриста, это высокий профессионализм, глубокое и всестороннее знание предмета, умение правильно его использовать в повседневной практической деятельности, безупречная репутация специалиста. Для любого же государственного служащего – это правовая грамотность, законность принимаемых решений, уважение и защита прав и свобод человека, активная борьба с правонарушениями. Другими словами, это осознанное исполнение служащим юридических установлений, его умение грамотно пользоваться нормативными правовыми актами, руководствоваться законом и высокими нравственными критериями в служебной деятельности и повседневной жизни. Это ориентированность не только и не столько на свои собственные оценки и интересы, а на правовые и нравственные нормы во всех жизненных, а тем более служебно-значимых ситуациях. Так ставится вопрос не случайно.

Правосознание, будучи относительно самостоятельной формой общественного сознания, тесно связано со всеми другими его формами и прежде всего с моралью - с общечеловеческим пониманием добра и справедливости, добросовестности и ответственности, уважения прав, свобод, чести и достоинства других, и т.д. Если действия государственного служащего правомерны, но не соответствуют нормам морали, если чиновники, даже не нарушая законы и инструкции, допускает непорядочность, неуважительность к человеку и бюрократическое отношение к делу, то можно быть уверенным, что общественное мнение будет негативно настроенным по отношению к праву и государству. Поэтому, как справедливо пишет профессор А.В. Васильев, «чтобы отношение к праву и деятельности государственных органов было положительным и правосознание народа поддерживало и одобряло их необходимо, чтобы действия государственных служащих соответствовали требованиям морали…»1

В любой национальной правовой системе все правовые нормы имеют свой нравственный смысл, каждый закон и подзаконный акт, каждый правовой принцип имеет свою нравственную ценность, обладает не только юридической, но и огромной нравственной силой. Диалектика их взаимосвязей заключается в том, что какими бы сильными и авторитетными не были нравственные регуляторы, без права не обойтись. Как и наоборот. Без права и соответствующей системы государственной защиты правопорядка и норм социальной справедливости – беззакония и произвола не избежать. В свою очередь моральные нормы – мощный регулятор общественных отношений, но не властно-государственный, а общественный.

Правовая культура государственного служащего формируется не столько в процессе познания законов, а сколько в процессе формирования человека как личности, в среде повседневной служебной деятельности, при непосредственном соприкосновении служащего с правовыми понятиями, явлениями и коллизиями. Для государственных служащих должен быть характерным высокий уровень знания Конституции и ее законодательства, более глубокое понимание правовых проблем, чем рядовым гражданам. Это в целом соответствует и официальной позиции российского государства в части квалификационных требований к государственному служащему. В.В. Путин отмечает, что на государственной службе нужны профессионалы, для которых единственным критерием является закон1, каждый служащий должен отличаться высоким уровнем «знания Конституции Российской Федерации, федеральных законов, уставов и законов субъектов Российской Федерации, применительно к исполнению соответствующих должностных обязанностей».

В то же время социологические «замеры» свидетельствуют, что уровень правовой культуры современного государственного служащего еще очень далек от требуемого. Лишь 18,2% из них имеют юридическое образование, более трети опрошенных заявляют, что им не хватает глубоких и разносторонних юридических знаний, каждый четвертый ощущает слабость подготовки в области конституционного и административного права, государственного и муниципального управления. Острый дефицит знаний наблюдается в области общей теории права и государства, предпринимательского и трудового права, стратегического управления и антимонопольного законодательства, у многих отсутствуют надлежащие профессиональные знания правовых основ государственной и муниципальной службы.

Правовая культура государственных служащих, неотъемлемой частью которой, как подчеркивалось выше, является нравственная составляющая, выполняет ряд важнейших социально-управленческих функций .

Познавательно-преобразовательная – реализуется путем участия государственных служащих в формировании и непосредственном применении принципов правового демократического государства и гражданского общества. Данная функция выражается в приобретении служащим определенных юридических знаний в процессе его образовательно-интеллектуальной и служебно-производственной деятельности. Реализуя ее, государственные служащие интегрируют в единое целое общественные, групповые и индивидуальные интересы людей, ставят человека в центр общественного развития в рамках принципов законности, социальной справедливости и правопорядка, приоритетности социально-экономических и политических прав и свобод человека, честности и порядочности. Качество реализации этой функции определяется юридической подготовкой служащего, уровнем его правовых знаний, как того требуют квалификационные требования по государственной должности государственной службы.

Оценочная – реализуется на основе определения служащим значимости имеющихся у него юридических знаний, его умением анализировать и адекватно оценивать каждую конкретную служебную ситуацию с правовых позиций. Оценочная функция позволяет служащему иметь четкое представление о государственном строе и характере политического режима, полноте и обоснованности законодательства, о качестве правоприменительной практики, о своем собственном служебно-правовом положении, наконец. Эти оценки в зависимости от уровня правовой культуры бывают разные: обоснованными и необоснованными, грамотными и неграмотными, соответствующими объективной реальности и быть надуманными.

Праворегулятивная – обеспечивает устойчивое и эффективное функционирование аппарата и каждого государственного служащего на основе действующего законодательства, утвержденных программ, положений и должностных инструкций. Осуществляется эта функция посредством правовых установок и ценностно-правовых ориентаций служащего, вызывая в свою очередь ту или иную его юридическую активность. Результат – правомерное или противоправное поведение.

Правовоспитательная – реализуется путем личного участия государственных служащих в пропаганде правовых знаний, правовоспитательной работе среди населения, оказании правовой помощи гражданам.

Коммуникативная – обеспечивает грамотное в правовом отношении и уважительное в человеческом плане общение граждан и чиновников между собой. Ныне реализация этой функции оценивается менее, чем на «удовлетворительно». По-другому быть не может, поскольку 70% россиян указывают, что при обращении во властные структуры они постоянно сталкиваются с фактами бюрократизма и формализма. Около половины опрошенных в 1997 г. москвичей заявили, что при общении с чиновниками они сталкивались с недружелюбным, формальным, а нередко и откровенно пренебрежительным отношением к себе. Не исключается и откровенно преступное отношение – фальсификации, вымогательство, моральный и физический террор, особенно по отношению к тем, с которых можно получить «личную выгоду», за счет которых можно улучшить статистику раскрываемости преступлений. Лишь 5% опрошенных отметили, что в префектурах и муниципалитетах внимательно отнеслись к поставленным вопросам, оказали реальную помощь в решении житейских проблем.

Прогнозирование. Эта функция заключается в возможности предвидения и определения последствий принятых тех или иных законов, подзаконных актов или отдельных правовых норм.

Правовая культура определяет степень правовой развитости государственного служащего, его способность воспринимать прогрессивные идеи и законы, умение грамотно и ответственно руководствоваться законодательством в повседневной практике. Это не формальное, бюрократическое знание правовых норм. Высокий уровень правовой культуры и правосознания служащих обеспечивают и высокий уровень и соответствующее качество воплощения права в реальную действительность. В органической совокупности индивидуальное правосознание отдельных государственных служащих в конечном итоге определяет уровень и состояние правовой культуры государственной службы в целом.

Конечно, уровень правовой культуры у государственных служащих не одинаков. Единообразия здесь нет и быть не может. У одних она высокая, у других не очень, у одних социальна, у других антисоциальна. Многое зависит от среды обитания человека, от его воспитания, правового образования, характера его профессиональной социализации, от иных обстоятельств. Правовая культура во многом определяется нравственным сознанием человека. Именно с этой позиции уровень правовой культуры современного российского государственного служащего вызывает много вопросов.

В своей практической деятельности многие государственные служащие (по оценкам экспертов) руководствуются не столько Конституцией страны и ее законодательством, сколько своими личными представлениями о деле, в лучшем случае указаниями своего непосредственного руководителя – так считают 83% опрошенных, должностными инструкциями и интересами своего ведомства – 54%. Лишь затем идут действующее законодательство и интересы общества. Таким образом, правосознание государственных служащих выступает как бы в разных ипостасях: с одной стороны, в форме официальной, публичной, а, с другой, – неофициальной, теневой, латентной. Причем трудно сказать, какая из них играет ведущую или более активную роль.

Введение

Настоящая курсовая работа посвящена государственным служащим в Российской Федерации. Именно благодаря этой категории граждан России, посвятивших себя служению обществу и государству, имеет возможность существовать и выполнять свои функциональные обязанности Российское государство. Понятие государственной службы и государственного служащего неразрывны между собой и имеют большое практическое значение т.к. именно государственные служащие наделены определенными полномочиями по выражению государственной воли в отношении неопределенного круга лиц не находящихся по отношению к ним в отношении подчиненности. Они в необходимых случаях имеют право на применение государственного принуждения по отношению к тем гражданам, которые по каким либо причинам не желают соблюдать установленные государственными органами предписания. Государственные служащие в зависимости от занимаемых ими должностей наделены различными полномочиями, они находятся в определенной иерархии по отношению друг к другу и к остальным гражданам, им присваиваются различные квалификационные разряды (ранги, звания, чины, степени). В работе будут исследованы такие вопросы, как: понятие, значение и принципы государственной службы; законодательные основы государственной службы; понятие и классификация государственных должностей; понятие и классификация государственных служащих.

Понятие, значение и принципы государственной службы

Служба как вид человеческой деятельности зарождалась и развивалась вместе с обществом и внутри него.

Разделение труда в обществе еще на ранней ступени его жизни как следствие непрерывного развития производительных сил при­вело к формированию в обществе определенных социальных групп, названных впоследствии классами, прослойками и т.д., - рабочие, крестьяне и др. Среди этих социальных групп заняла свое место группа, получившая название служащих. А деятель­ность, которую она стала осуществлять, - служба. Затем и сама служба подверглась дифференциации, - появилась с рождением государства государственная служба, служба общественная, част­ная и т.д.

Какие же особенности этой деятельности - службы - соста­вили основания для выделения и обособления ее от других видов общественной деятельности?

Каждая социальная группа применительно, скажем, к совре­менным условиям - рабочие, аграрии, ученые и т.д. - отлича­ется от другой процессом труда, по объекту воздействия в про­цессе труда, что влечет, в свою очередь, особенности в отношениях между участниками трудового процесса, в оплате труда и т.д. Решающим же фактором, определяющим отличия одной соци­альной группы от другой, является объект воздействия в процессе труда со стороны его участников. Например, рабочим считается лицо, воздействующее на объект природы, - в его первозданном виде (добыча полезных ископаемых) или прошедшем производ­ственную переработку (вождение транспортного средства, сборка агрегата и т.д.). А служащий, что же служит объектом воздействия с его стороны в процессе труда?

Объектом воздействия служащего в процессе труда является человек, личность как социально-биологическое существо, т.е. воля человека, его здоровье, свобода, правовой статус в целом, интересы и т.д. Служащий служит другим лицам, хотя служба выражается не только в пожеланиях, рекомендациях, обучении, но и в приказах, распоряжениях, взысканиях, наказаниях и т.п.

Но здесь возникает вопрос: а ведь, например, товаропроизво­дитель, он ведь тоже воздействует на других лиц рынком, кон­кретным товаром, ценой и т.д.? Верно, воздействует, но не непо­средственно, а через товар. Служащий же в каждом отдельном случае воздействует на личность прямо и непосредственно, притом на личность конкретную, заведомо, как правило, известную (обу­чение, образование, научная сфера и т.д.) или ставшую известной в самом процессе труда (административное задержание, арест и т.д.). Но не относится к сфере службы оказание тем же лицам, скажем, услуг - отремонтированы квартира, холодильник, изго­товлена одежда по заказу и т.п., поскольку здесь непосредствен­ного, прямого воздействия на личность нет. Это сфера производ­ства (по законодательству один из трех видов производства - продукции, услуг и работ). Эта вторая особенность труда служа­щего является определяющей и отличает труд служащего от всех других видов трудовой деятельности. С зарождения службы как вида социальной деятельности прошли века и тысячелетия, по­явилась служба государственная, возникли другие виды службы (частная, общественная и др.), но существо службы осталось прежним и неизменным, что составляет твердую основу для разработки соответствующего законодательства и его практичес­кого применения.

Исходя из сущности службы как вида социальной деятельнос­ти, можно определить и те основные признаки, которые характе­ризуют служащего, т.е. субъекта, осуществляющего служебную деятельность. Служащий, во-первых, как следует из сказанного выше, воздействует в процессе своего труда на человека, а не на, например, технические средства; во-вторых, служащий это свое воздействие (учит, лечит, ограничивает свободу и т.д.) на личность оказывает непосредственно, а не через посредство иных мер и средств. Наконец, в-третьих, в процессе указанного непосредственного воздействия на личность преследуются определенные цели, нося­щие общественно-полезный характер, т.е. полезные для общества и для личности, хотя такое совпадение не всегда возможно, но, в конечном счете, польза и для личности несомненна, даже если речь идет о применении к ней принудительных мер.

Такое определение общего социального статуса служащего проведено пока без учета правовых признаков служащего (воз­раст, профессиональные требования и др.). Эти юридические критерии определены уже не ко всем служащим, а по группам внутри них - к государственным служащим, к законодательстве о службе этот пробел должен быть восполнен, тем самым будет создана общая основа для правового регулирования службы в ее различных видах. К тому же в законодательстве отсутст­вовали и отсутствуют нормы, в которых определялись бы общее понятие служащего и его социальный и правовой статусы.1

Успешное решение государством экономических, социальных и политических задач во многом зависит от эффективности деятельности государственных органов, через посредство которых и осуществляются функции государства. В свою очередь, эффективность деятельности любого государственного органа напрямую зависит от правильности подбора, расстановки и рационального использования кадров, входящих в состав этих органов, их профессиональной подготовки, квалификации и опыта работы. Кадровый (личный) состав государственных органов составляют государственные служащие. Происходящие в стране преобразования во всех сферах жизни общества и государства породили новые требования, предъявляемые к государственным служащим. Поскольку функционирование государственного аппарата в условиях перехода к рыночным отношениям в значительной степени перестало соответствовать задачам осуществления рыночных реформ, возникла необходимость реформирования государственной службы. Цель ее реформирования состоит в том, чтобы создать государственный аппарат нового типа, способный работать в современных и будущих политических и экономических условиях, аппарат высоко профессиональный, компетентный, экономичный м дисциплинированный.

До недавнего времени в нашем законодательстве не было определения понятия «государственная служба». В юридической литературе в это понятие вкладывалось выполнение служащими государственных организаций (органов, предприятий, учреждений и т.д.) трудовой деятельности, предусмотренной занимаемыми должностями, направленной на осуществление задач и функций государства и оплачиваемой им. При этом государственными служащими считались все служащие в любой государственной организации.

В связи с вступление в законную силу Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 это положение кардинально изменилось. Статья 2 названного закона определила, что

1. Под государственной службой в настоящем Федеральном законе понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.

К государственной службе относится исполнение должностных обязанностей лицами, замещающими государственные должности категорий "Б" и "В".

• 2. Государственная служба на государственных должностях категории "Б" ограничена сроком, на который назначаются или избираются соответствующие лица, замещающие государственные должности категории "А".
• 3. Государственная служба включает в себя:
• 2) государственную службу субъектов Российской Федерации, находящуюся в их ведении.1 Таким образом к государственным служащим относятся только лица замещающие должности в государственных органах, а не в любых государственных организациях (например, служащие государственных вузов не считаются государственными служащими).2

Новые задачи, стоящие перед государственной службой, предопределяют и иное (новое) отношение к государственным служащим, исполняющим государственную службу. Успешная профессиональная деятельность государственных служащих по реализации функций государства во многом зависит от их правового положения.

В соответствии Российским законодательством Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

Государственные служащие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, признаются настоящим Федеральным законом государственными служащими Российской Федерации.3

Из приведенного определения можно выделить три основных признака государственного служащего:

• 1. Государственный служащий – это гражданин Российской Федерации. Иностранные граждане и лица без гражданства не могут быть государственными служащими в Российской Федерации. Не могут быть государственными служащими и граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства (двойное гражданство). Исключение составляют случаи, когда их допуск к государственной службе прямо урегулирован на взаимной основе государственными соглашениями.
• 2. Государственный служащий, это гражданин Российской Федерации, исполняющий обязанности по государственной должности. Государственной должностью считается должность в федеральных органах государственной власти, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, а также в иных государственных органах образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного государственного органа, денежным содержанием и ответственностью за исполнение этих обязанностей.1

Основные принципы государственной службы закреплены в Конституции Российской Федерации или вытекают из нее. Виды этих принципов конкретизированы в Законе Российской Федерации об осно­вах государственной службы. Здесь принципы сформулированы без расшифровки содержания, без тех оговорок об исключениях, которые установлены или могут устанавливаться из общих правил. Например, принцип гласности в осуществлении государственной службы не бес­пределен, в предусмотренных законом случаях он ограничен в интере­сах государства. Содержание некоторых принципов конкретизируется в нормах, имеющихся в самом законе. Например, относительно к принципу профессионализма и компетентности государственных слу­жащих и др.

Закон об основах государственной службы закрепляет следующие принципы:

• 1. Верховенства Конституции Российской Федерации и федераль­ных законов над иными нормативными правовыми актами, должност­ными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав.
• 2. Приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосред­ственного действия: обязанности государственных служащих призна­вать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.
• 3. Единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской федерацией и субъектами Российской Федерации.
• 4. Разделения законодательной, исполнительной и судебной власти.
• 5. Равного доступа к государственной службе в соответствии со своими способностями и профессиональной подготовкой без какой-либо дискриминации. Требования к кандидату на государственную долж­ность обуславливаются характером должностных обязанностей. Правоограничения государственных служащих вытекают из факта осущест­вления ими властных полномочий по руководству деятельностью людей и специфики конкретных служебных функций, характерных для тех или иных категорий государственных служащих.

Гражданину, претендующему на государственную должность, надо иметь образование и подготовку, соответствующие содержанию и объе­му полномочий этой должности.

6. Обязательности для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и их руко­водителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодатель­ством.

Однако государственный служащий не должен безоговорочно вы­полнять незаконные акты вышестоящих в порядке подчиненности руководителей. На этот счет Законом об основах государственной служ­бы установлены правила, которыми он должен руководствоваться. Го­сударственный служащий в случае сомнения в правомерности получен­ного распоряжения обязан в письменной форме незамедлительно со­общить об этом: а) своему непосредственному руководителю; б) руко­водителю, издавшему распоряжение; в) вышестоящему руководителю.

Если вышестоящий руководитель, а в его отсутствие руководитель, издавший распоряжение, в письменной форме подтверждает указанное распоряжение, государственный служащий обязан его исполнить, за исключением случаев, когда его исполнение является административно или уголовно наказуемым деянием.

Ответственность за исполнение государственным служащим не­правомерного распоряжения несет подтвердивший это распоряжение руководитель.

• 7. Единства основных требований, предъявляемых к государст­венной службе.
• 8. Гласности в осуществлении государственной службы.
• 9. Профессионализма и компетентности государственных слу­жащих.
• 10. Ответственности государственных служащих за подго­тавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежа­щее исполнение должностных обязанностей. Она должна занимать осо­бое место среди мер, направленных на совершенствование системы исполнительной власти. Опыт доказывает, что главная задача сбоев в этой системе не столько в недостатках в правовом регулировании, сколько в безответственности, влеку щей за собой нарушения норм дей­ствующего права. Неприятие защитных мер ведет к правовому нигилизму.

В связи с этим возникает необходимость в правовой защите обще­ства через принятие соответствующих законов, определяющих пове­дение всех государственных служащих, особенно руководящих должностных лиц, а также эффективного государственного контроля и надзора за их исполнением.

• 11. Внепартийность государственной службы. В системе государ­ственной службы не допускается создание организаций политических партий и движений. Государственные служащие при исполнении долж­ностных обязанностей не связаны решениями общественных объединений и обязаны руководствоваться законодательством.
• 12. Отделения от религиозных объединений от государства. На служебную деятельность государственных служащих не могут влиять религиозные объединения, ибо они отделены от государства.
• 13. Социальная защищенность государственных служащих. Им гарантируется денежное содержание, оплачиваемые отпуска, пенсионное обеспечение и т.д. Государственным служащим на отдель­ных видах государственной службы могут предоставляться льготы по налогообложению, оплате транспорта, жилья и др.
• 14. Стабильность кадров государственной службы. Положение государственного служащего не должно зависеть от политической конъ­юнктуры, конкретной личности политического руководителя, необос­нованных организационных импровизаций. Однако надежные право­вые гарантии стабильности государственной службы административно­му праву Российской Федерации неизвестны.

В числе принципов государственной службы не оказалось принципа законности. Его не могут подменить те принципы, которые сформулированы в контексте законности, выражая ее отдельные требо­вания (например, о верховенстве Конституции Российской Федерации, обязательности решений вышестоящих органов для государственных служащих). Между тем принцип законности является универсальным, который не должен иметь для кого-либо и каких-либо исключений. Органы государственной власти, должностные лица обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы, а также подзаконные акты, изданные в пределах компетенции и в соответствии с законода­тельством.1

• Чиканова Л.А. Государственные служащие. /Под ред. проф. Б.А. Шеломова. – М.: Юристъ, 1998 г. Стр. 7
• Административное право: Учебник. /Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. – М.: Юристъ, 1999 г. Стр.199