Основные теории местного самоуправления таблица. Основные научные концепции местного самоуправления и муниципально-правовой науки
Федеральное агентство по образованию
Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования
ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ УПРАВЛЕНИЯ
Институт Бизнес - Права
Кафедра “Правового обеспечения управления ”
Курсовая работа
По дисциплине: “Муниципальное право”
На тему: “ТЕОРИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ”
Выполнил студент
Очной формы обучения
Научный руководитель:
к.ю.н. Ясюнас В.А.
Москва – 2007
Введение………………………………………………………………………...…3
Глава I. Предпосылки и условия развития теорий местного самоуправления..5
1.1 Понятие и предпосылки развития теорий местного самоуправления…......5
1.2 Условия возникновения теорий местного самоуправления………..............7
Глава II. Характеристика основных теорий местного самоуправления……....9
2.1 Теория свободной общины…………………………………………...............9
2.2 Общественная теория самоуправления…………………………….............12
2.3 Государственная теория самоуправления………………………….............14
2.4 Иные теории местного самоуправления…………………………...............18
Заключение……………………………………………………………………….21
Список используемой литературы……………………………………………...23
Введение
Исследование происхождения и сущности любого социального явления должно начинаться с анализа той его фазы, на которой оно возникает и демонстрирует свои потенциальные возможности, а в дальнейшем и ведущие признаки.
Генезис и становление местного самоуправления связаны с формированием централизованных государств. Самоуправленческие и государственные начала общественного управления следовали в общем русле изменений социально-экономических и политических процессов, переплетаясь и синтезируясь в единый институционально-нормативной комплекс публичной власти.
История идей формирования системы регламентирования местного самоуправления свидетельствует о том, что в процессе развития государственности возникали различные теории местного самоуправления, которые по-разному объясняли его политико-правовую природу. Данные теории историчны, поскольку они создавались на основе практического опыта как отдельно взятого государства, так и группы стран и различались по способу формирования местных учреждений, по характеру и количеству дел, им подведомственных, а также по характеру взаимоотношений с центральной властью.
Актуальность темы данной курсовой работы определяется огромной ролью местного самоуправления в экономической и политико-правовой жизни общества, в становлении институтов демократического государства. Так, в современной России местное самоуправление поднято на уровень одной из основ конституционного строя. Охватывая своими институтами почти все стороны демократической организации местной жизни, местное самоуправление дает возможность рациональным способом децентрализовать и деконцентрировать государственную власть, перенести принятие решений по всем вопросам местной жизни в территориальные сообщества, стимулируя тем самым активность граждан и обеспечивая их реальную сопричастность к таким решениям.
Целью настоящей работы является рассмотрение предпосылок, условий возникновения и существенных признаков теорий местного самоуправления.
Задачей курсовой работы является попытка осветить основные теоретические взгляды на понятие местного самоуправления и особенности различных теорий местного самоуправления, а также попытка определения теории, оказавшей наибольшее влияние на формирование современного местного самоуправления в Российской Федерации.
Глава I. Предпосылки и условия развития теорий местного самоуправления
1.1 Понятие и предпосылки развития теорий местного самоуправления
Теории местного самоуправления можно определить как совокупность основанных на историческом опыте научных взглядов и представлений, направленных на объяснение сущности, организации муниципального (местного) управления и соотношения его с управлением публичным.
Основы правовых систем местного самоуправления большинства европейских государств, а также Японии, США и других стран были заложены в ходе муниципальных реформ XIX века, однако традиции общинного самоуправления берут свое начало в организации полисной демократии античного мира.
Муниципалитетом называлось городское управление, берущее на себя обязанность решения общегородских задач, а также распоряжения хозяйственными средствами. Появляется этот термин в период республики в Древнем Риме. Этим термином назывались города, которые пользовались правами самоуправления. Стоит отметить, что под муниципалитетом в настоящее время понимается избираемое городское и сельское самоуправление. Однако в некоторых странах муниципальным является лишь городское самоуправление.
Принцип самоуправления являлся общим принципом местного управления Италии периода республики, когда Рим из маленькой латинской общины превращается в огромное государство с обширной территорией. Законом 45 г. до н.э. Юлий Цезарь установил некоторые общие правила относительно местного городского устройства, а именно: основой муниципального управления был установлен принцип широкой автономии в местных делах, хотя и под контролем Рима.
По своей сути организация муниципального устройства являлась копией государственного устройства Рима. Народное собрание всех граждан общины, организованное по местным куриям, являлось высшим органом местного самоуправления. Народное собрание выбирало муниципальных магистратов и решало общие вопросы местной жизни. В каждом городе, по образцу римского Сената, существовал муниципальный сенат из 100 членов. В компетенции муниципальной магистратуры находилась административная и судебная власть.
Муниципальные реформы XIX века основывались на фундаменте, который закладывался уже в Средние века. Средневековые города с их административным, судебным и финансовым правлением, отвоёванным или купленным у феодальных правителей, в оболочке городского самоуправления несли зачатки буржуазного муниципализма. Так Великая французская революция дала толчок конституционному движению в европейских странах. Однако оно не только привело к появлению новых форм организации власти на уровне высшего государственного управления, но и поставило задачу преобразования местного управления по новому типу, свободному от сильного бюрократического влияния центральных органов власти. Требование проведения начал местного самоуправления представляло собой логический вывод из основных принципов правового, конституционного государства, которое последовательно приходит на смену полицейскому, бюрократическому абсолютистскому государству.
1.2 Условия возникновения теорий местного самоуправления
В условиях демократического, правового государства взаимоотношения государства и личности, центральных органов власти и местных сообществ принципиально иные, нежели в абсолютистском государстве, которое И. Кант называл государством произвола. Таким образом, вполне естественно то, что местное самоуправление, предполагающее известную независимость и обособленность в системе органов государственной власти, стало лозунгом политических движений и правовых реформ XIX в.
На теорию и практику конституционного развития европейских государств большое влияние оказали французские конституции XVIII в., а также Конституция Бельгии 1831 г., которая сыграла значительную роль в распространении идей местного самоуправления в Европе. В этой конституции содержалась статья, посвященная общинному управлению. Так же стоит отметить, что наряду с законодательной, исполнительной и судебной властями Конституция Бельгии признавала и четвертую власть – муниципальную.
Француз Ж.-Г. Турэ, идеи организации общинного управления которого нашли отражение в Конституции Бельгии, сформулировал две основные проблемы учения о местном самоуправлении:
понятие о собственных общинных делах, присущих естественным образом муниципальному управлению;
понятие о государственных делах, которые государство передает в ведение местного самоуправления.
Эти два понятия получили впоследствии свое развитие в различных теориях местного самоуправления.
В первой половине XIX века разрабатываются теоретические основы о местном самоуправлении. Одним из первых обратился к этим проблемам французский государственный деятель А. Токвиль. Он писал: «Общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться её мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появится на поверхности».
Таким образом, в XIX веке сформировался целый ряд теорий местного самоуправления, в которых по-разному рассматривается его сущность.
Ученые использовали различный подход к определению числа теорий о местном самоуправлении. Лазаревский Н.И. считал, что существует всего четыре теории местного самоуправления: теория свободной общины, хозяйственная и общественная теории самоуправления, а также теория самоуправляющейся единицы, как юридического лица. Михайлов Г.С. выделяет три теории самоуправления: хозяйственную, государственную и политические теории. Фадеев В.И. называет пять теорий самоуправления: теорию свободной общины, общественную теорию самоуправления, государственную теорию самоуправления, теорию дуализма муниципального управления и теорию социального обслуживания.
Наиболее верным представляется мнение Л. Велихова, который выделяет следующие теории местного самоуправления: свободной общины, общественную (хозяйственную) и государственную.
Глава II. Характеристика основных теорий местного самоуправления
2.1 Теория свободной общины
Рассматривая различные теории местного самоуправления, А. Колесников выделил следующие их основные различия: способ формирования местных учреждений, характер и количество дел, им подведомственных, а также характер взаимоотношений с центральной властью.
Германская юридическая школа внесла значительный вклад в развитие теории местного самоуправления. Изначально, пытаясь обосновать природу общинного, местного самоуправления, немецкие ученые выдвинули теорию свободной общины, называемую также теорией естественных прав общины.
Эта теория впервые объяснила сущность местного самоуправления. Её представители – Гербер, Аренс, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер – считали, что право общины на заведование своими делами столь же естественно и неотчуждаемо, как и права человека, что община первична по отношению к государству, следовательно, государство должно уважать свободу общинного управления. «Община имеет право на самостоятельность и независимость от центральной власти по самой своей природе, причём государство не создает общину, а лишь признает её». Отсюда в понятие самоуправления включили следующие элементы: управление собственными делами общины; общины являются субъектами прав, им принадлежащих; должностные лица общинного управления есть органы не государства, а общины.
Общинными делами и общинным имуществом в начале XIX в. Заведовали казенные государственные чиновники. Данная система в конечном итоге привела общинное хозяйство к полному упадку. Просто необходимо было обосновать ограничение вмешательства государственного центра в общинную систему хозяйственного ведения. Эту задачу была призвана решить теория свободной общины, основные принципы которой немецкие учёные заимствовали из бельгийского и французского права.
Как отмечалось, теория свободной общины доказывала, что право общины на заведование своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права и свободы человека, поскольку община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления. Права общины на самоуправление априорным путём выводились из самой природы общины. Для обоснования свободы и независимости общины её сторонники обращались к истории средневековых вольных городов (общин по сути), их борьбы за независимость против феодального государства.
Таким образом, из теории свободной общины выделяют следующие принципы организации местного самоуправления:
местное самоуправление – управление собственными общинными делами, отличными от дел государства;
избираемость органов местного самоуправления членами общины;
разделение общинных дел на собственные дела и дела, перепорученные ей государством;
органы государства не вправе вмешиваться в собственную компетенцию общин. Они должны только следить за тем, чтобы община при реализации собственных функций не выходила за пределы своей компетенции.
Эти принципы оказали влияние на развитие законодательства 1830 – 1840-х гг. В частности, многие идеи теории свободной общины нашли отражение в положениях бельгийской Конституции 1831 г. Она содержала специальные статьи (ст. 31 и ст. 108), посвященные общинному управлению, и помимо законодательной, исполнительной и судебной власти признавала и четвертую – муниципальную. Конституция не только специально регулировала место самоуправления в государственном порядке, но и зафиксировала на уровне конституционных норм важнейшие полномочия общины и её органов управления. В этом отношении она была исключительным и долгие годы единственным примером в истории конституционного регулирования местного самоуправления. Стоит также отметить, что теория свободной общины нашла отражение и в разработанной франкфуртским Национальным собранием Конституции 1849 г., которая содержала статьи об основных правах общин. Но указанная Конституция так и не приобрела силы, оставшись лишь историческим документом.
Однако идея неприкосновенности прав общин, содержащаяся в рассматриваемой теории, была достаточно уязвима, поскольку трудно доказать неприкосновенность прав, например, крупных территориальных самоуправляющихся единиц, федеративных по сути, (департаментов, регионов, областей), установленных государством, ссылаясь на их естественный характер. А отрицать иные виды самоуправления, кроме небольших сельских, городских общин, было бы неуместно, поскольку это не соответствовало действительности. Поэтому уже во второй половине XIX века теория свободной общины оказалась несостоятельной.
Целесообразен вопрос: какие идеи теории свободной общины можно использовать при реформировании системы местного самоуправления в наши дни? Несомненно, важным рациональным зерном данной теории было признание наличия традиций в местном самоуправлении как основного условия успешного функционирования системы местного самоуправления. Поэтому все современные попытки развивать местное самоуправлении должны строиться на глубоком изучении исторического опыта конкретной местности.
2.2 Общественная (общественно-хозяйственная) теория самоуправления
Теорию свободной общины в развитии взглядов на сущность местного самоуправления сменила общественная, называемая также общественно-хозяйственной, теория местного самоуправления. Данная теория также исходила из противопоставления государства и общины, из принципа признания свободы осуществления своих задач местными сообществами. В виде основного признака местного самоуправления сторонники этой теории выдвинули на первый план не естественный и неотчуждаемый характер прав общины, а негосударственную, преимущественно хозяйственную природу деятельности органов местного самоуправления. Представители общественной теории (Р. Моль, А.И. Васильчиков, В.Н. Лешков) усматривали сущность самоуправления в том, что в его компетенцию входит выполнение местными союзами тех задач, которые они сами себе ставят, то есть органы самоуправления являются органами не государства, а «местного сообщества».
Собственные дела общины – это дела общинного хозяйства и, следовательно, самоуправление, согласно общественной теории, есть управление делами местного хозяйства.
В рамках данной теории самоуправляющаяся община признается в качестве самостоятельного субъекта права, а так же делается упор на признание в ней содержания коммунальной деятельности. «Общественная теория видит сущность самоуправления в предоставлении местному обществу самому ведать свои общественные интересы и в сохранении за правительственными органами заведования одними только государственными делами. Общественная теория исходит, следовательно, из противоположения местного общества государству, общественных интересов – политическим, требуя, чтобы общество и государство, каждое, ведало только свои собственные интересы».
Недостатком данной теории можно считать то, что она смешивала самоуправляющиеся территориальные единицы с разного рода частноправовыми объединениями. Но принадлежность к какому либо частноправовому объединению, как и выход из него, зависит от человека, тогда как принадлежность к самоуправляющимся единицам и подчинение органам самоуправления территориальной единицы установлены законом и связаны с местом проживания человека.
Как показала практика, органы местного самоуправления осуществляли функции, носящие помимо частноправового еще и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти. Оказалось, что дела местные и дела государственные, порученные для исполнения общинам, нельзя точно разграничить. Вопросы, решение которых осуществлялось органами местного самоуправления, не могут считаться чисто общественными и противопоставляться государственным вопросам, поскольку по своему содержанию они не отличаются от местных задач государственного значения. Эти вопросы представляют интерес с точки зрения не только местного населения, но и государства.
В России общественно-хозяйственная теория была наиболее популярна в 1860-е гг., в эпоху земств. Идеи данной теории были положены в основу Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г. , в котором были предприняты попытки определить местное самоуправление как деятельность, отличающуюся, по сути, от административной. Основные начала общественной теории самоуправления получили обоснование в работах В.Н. Лешкова и А.И. Васильчикова. Видный славянофил В.Н. Лешков, основываясь на идеях о самобытности русской общины и её неотъемлемых правах, выступал за независимость местного самоуправления от государства, за необходимость равного участия в выборах всех членов земств, потому как они связаны одинаковыми общественными, земскими интересами. А.И. Васильчиков противопоставлял местное самоуправление бюрократическому государственному порядку управления и настаивал на том, что местное самоуправление чуждо политике, поскольку оно имеет свою особую цель и особую сферу деятельности.
Подобные взгляды на местное самоуправление просуществовали относительно недолго, так как, с одной стороны, противопоставление общин государству не способствовало его укреплению, а с другой стороны – из этой теории следовало, что территория государства должна состоять из территорий независимых друг от друга самоуправляющихся общин, чего на самом деле не происходило.
Постепенно идея противопоставления общины государству прекратила своё существование, а местное самоуправление стали рассматривать как распределение обязанностей по управлению государственными делами между центральными и местными властями. Однако проблема соотношения между центральными и местными органами полностью не решена до сих пор ни в одной стране Европы, что заставляет ученых искать пути её решения.
2.3 Государственная теория самоуправления
Государственная теория самоуправления получила развитие на основе взглядов, критически оценивающих общественную теорию. Основные положения государственной теории были разработаны выдающимися немецкими учёными XIX в. Л. Штейном и Р. Гнейстом и более подробно развиты в России видными дореволюционными юристами Н.И. Лазаревским, А.Д. Градовским и В.П. Безобразовым.
Сторонники теории исходили из тесной связи местного самоуправления с началом общего государственного устройства и необходимости включения их в систему государственных учреждений. Они рассматривали местное самоуправление как часть государства, одну из форм организации местного самоуправления. С их точки зрения, любое управление публичного характера – дело государственное. Однако в отличие от центрального государственного управления местное самоуправление осуществляется не государственными чиновниками, а при активном участии местных жителей, заинтересованных в результате местного управления. Следовательно, нельзя утверждать, что местные вопросы, самостоятельно решаемые органами местного самоуправления, имеют отличную от государственных природу. Передача некоторых задач государственного управления в ведение местных сообществ с точки зрения государственной теории объясняется необходимостью обеспечения более эффективного решения тех или иных вопросов на местном уровне. При централизованном государственном управлении, основанном на принципах строгого соподчинения, государственные чиновники лишены инициативы и самостоятельности. По сути, они не зависят от местного населения и не подконтрольны ему.
Л. Штейн и Р. Гнейст при нахождении отличительных признаков местного самоуправления расходились во мнении, поэтому сформировалось два основных направления в рамках общей государственной теории местного самоуправления – политического и юридического.
Р. Гнейст (основоположник политического направления) считал, что сама по себе выборность органов и должностных лиц местного самоуправления еще не гарантирует реальность и самостоятельность местного самоуправления. По его мнению, зависимость любого чиновника объясняется тем, что служба для него – источник средств для существования. Из-за своего экономического положения он вынужден служить чуждым ему интересам. Отсюда Р. Гнейст связывал местное самоуправление с системой почетных и безвозмездных должностей. Сторонники этого направления видели основания самостоятельности органов местного самоуправления в особенностях порядка их формирования и замещения отдельных должностей.
Опираясь на опыт английского местного самоуправления, Гнейст считал, что самоуправление на местах должно осуществляться почётными людьми из среды местного населения на безвозмездной основе. Но его взгляды на сущность местного самоуправления не получили широкой поддержки.
Многие учёные поддерживали Л. Штейна, сформировавшего юридическое направление государственной теории. Штейн видел основания самостоятельности органов местного самоуправления в том, что они являются не непосредственными государственными органами, а органами местного сообщества, на которое государство возлагает осуществление определенных задач государственного управления.
Как считал Л. Штейн, органы местного самоуправления – специфические органы государственного управления, организованные на принципах самоуправления и обладающие существенными отличиями от государственных. Так, если органы государства выражают его волю и полностью подчинены правительству, вследствие чего между ними невозможно соотношение прав и обязанностей, то органы местного самоуправления имеют принципиально иной правовой статус, являются особыми юридическими субъектами, вступающие с государством в правовые отношения и имеющие по отношению к нему права и обязанности.
Немецкий учёный Г. Еллинек в книге «Общее учение о государстве» пришел к выводу, что община не только имеет собственные права, но и выполняет государственные функции, поскольку государство пользуется общиной для своих целей, вводит её в свою административную единицу, отсюда – община имеет собственную компетенцию и компетенцию, порученную её государством. Эта мысль Г. Еллинека в настоящее время воплощена во многих странах Европы и сейчас реализуется в Российской Федерации.
Пик популярности государственной теории в России пришелся на середину 70-х гг. XIX в. «Русское самодержавие, – отмечал М.Н. Катков, – не может и не должно терпеть никакой неподчиненной ему или не от него исходящей власти в стране, никакого государства в государстве… Самое главное – устроить на твердых началах и поставить в правильное отношение к центральному правительству земство и местное управление» . На базе этой теории пересматриваются основополагающие акты, регулирующие деятельность земств. 12 июня 1890 г. Александром III издается новое Положение о земских учреждениях . В духе государственной теории местного самоуправления происходит встраивание земств в вертикаль государственной власти. На тех же принципах было реформировано нормами Городового Положения от 11 июня 1892 года и городское самоуправление. В целом, государственная модель местного управления была полностью реализована в ходе новых реформ земского и городского местного самоуправления 1890–1892 гг. Стоит отметить, что эта модель отличалась высокой степенью управляемости и была полностью контролируема центральной властью. Но и она не была эффективной, поскольку не приносила ни реальной пользы населению, ни экономических выгод государству.
Стоит отметить, что основные теоретические положения о сущности и природе местного самоуправления, выдвинутые и обоснованные в трудах Л. Штейна и Р. Гнейста, лежат в основе современных воззрений на муниципальные органы и их место в государственной системе управлении.
2.4 Иные теории местного самоуправления
На современном этапе, как правило, муниципальное управление определяется учёными как относительно децентрализованная форма государственного управления на местах. Например, по мнению датских учёных, муниципалитеты не являются нерегулируемым «государством в государстве», а выступают в качестве местных политических единиц с относительно большой независимостью, вписывающейся в общую государственную систему. Финские учёные подчеркивают связь местного самоуправления с государственной организацией, отмечая, однако, что подчеркивать положение государства как органа, давшего права на самоуправление, и представлять его как первоначальный субъект общественного правление
Двойственный характер муниципальной деятельности находит отражение в теории дуализма муниципального управления. Согласно этой теории, муниципальные органы, реализуя соответствующие управленческие функции, выходят за рамки местных интересов и, следовательно, должны действовать как инструмент государственной администрации.
Теория социального обслуживания делает упор на осуществление муниципалитетами одной из основных своих задач, а именно – предложение услуг жителям, организация обслуживания населения. Согласно данной теории, основная цель муниципальной деятельности – обеспечение благосостояния жителей коммуны.
Также существуют и социал-реформистские муниципальные концепции, сторонники которых исходят из возможности социалистической эволюции буржуазного местного самоуправления как одного из путей безреволюционной трансформации современного общества в социалистическое. Социал-реформистские взгляды на сущность местного самоуправления были в своё время распространены и в России. Например, по мнению М.Д. Загряцкого, классовые буржуазные государства создают правовые формы, облегчающие переход к социалистическому порядку. И из этих юридических форм наиболее совершенной является самоуправление.
По нашему мнению, стоит согласиться с точкой зрения, согласно которой наибольшее влияние на формирование современного российского местного самоуправления оказала теория дуализма муниципального управления, признающая двойственный характер местного самоуправления. Двойственность природы местного самоуправления проявляется в том, что в нем сочетаются государственное и общественное начала. Именно в силу этого органы местного самоуправления самостоятельны в решении вопросов местного значения и, одновременно, составляют с государством единое целое при решении государственных задач на местном уровне. Так, в соответствии со ст. 132 Конституции РФ , органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Таким образом, функционируя в рамках вопросов местного значения, местное самоуправление является самостоятельным, однако, как только оно выходит за эти рамки, оно становится частью государственного аппарата. В известном смысле теория дуализма муниципального самоуправления представляет собой некий компромисс между двумя полярными точками зрения на природу местного самоуправления: как составной неотъемлемой части государства и как самостоятельной системы общественного управления.
На определенный дуализм муниципальной власти указывает А.А. Ярошенко: «С одной стороны, муниципальная власть – это власть, осуществляемая в рамках общегосударственной политики, подконтрольная государству и на территории государства, а с другой – инструмент самостоятельной от жестких государственных императивов организации людей, имеющих целью обустройство наилучшим образом собственной жизни и решение локальных вопросов жизнедеятельности».
Наличие двоякого смысла в местном самоуправлении – государственного и общественного – указывает на его специфику как особой подсистемы управления. С помощью единства этих двух начал решаются важнейшие общественно-государственные задачи. Провозглашение только общественной природы местного самоуправления не более чем декларативно. Теоретическое отделение органов местного самоуправления от системы органов государственной власти не означает их полной и абсолютной самостоятельности в системе государственного управления. В настоящее время вопрос о природе местной власти остается достаточно спорным и дискуссионным, как и вопрос о соотношении государственного и общественного элементов в современном государстве, то есть о соотношении государственной власти и местного самоуправления, как институтов публичной власти.
Заключение
Рассмотрение многообразия теорий призвано помочь в уяснении сущности местного самоуправления. Политико-правовая мысль выработала ряд концепций, которые отражают многоплановость и сложный характер этого социального института. Следует ли сегодня «делать акцент на том, что самоуправление должно развиваться какой-либо одной из теорий? Практика местного самоуправления свидетельствует, что в жизни приходится действовать на основе синтеза различных теорий».
Достаточно точно подметил в свое время Н.И. Лазаревский, что каждая из теорий верна и не верна одновременно, поскольку указывает на один из признаков самоуправления, который недопустимо возводить в абсолют применительно ко всем странам и случаям.
В первой главе настоящей курсовой работы было дано понятие теорий местного самоуправления, освещены причины и условия их возникновения. Во второй главе были рассмотрены основные теории местного самоуправления, определены отличительные черты каждой из них, отражены взгляды каждой конкретной теории на сущность местного самоуправления. Так же в работе была освещена и поддержана автором точка зрения, согласно которой на развитие современной системы местного самоуправления наибольшее влияние оказала теория дуализма муниципального управления, и приведены доводы в пользу этой точки зрения. Нелишним будет также добавить, что на сегодняшний день природа российского местного самоуправления достаточно полно характеризуется данной теорией. Можно смело утверждать, что местное самоуправление в Российской Федерации является «опосредующим звеном» между государственной властью и гражданским обществом. Теория дуализма это вполне допускает, поскольку не устанавливает, каким образом должны соотноситься государственная власть и местное самоуправление. В основе российского местного самоуправления лежат не только публично-правовые функции, но и общественные начала (самоорганизация, саморегуляция, самоконтроль). Кроме того, органы местного самоуправления в Российской Федерации решают и вопросы частноправового характера, такие как участие в гражданском обороте, предоставление коммунальных услуг и т.п.
Исходя из выше изложенного, можно сделать вывод о том, что местное самоуправление в Российской Федерации характеризуется по своей природе как государственное, но с отдельными чертами общественной власти. Но этот вывод следует также дополнить указанием на тот факт, что в условиях построения модели взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти на основе теории дуализма муниципального управления степень такого сочетания, преобладание тех или иных начал целиком и полностью определяет государство. И в этой ситуации важно, чтобы государство было способно ввести механизмы, гарантирующие самостоятельность местного самоуправления, препятствующие тотальному вмешательству государства во все его дела, полному огосударствлению природы местного самоуправления. Но, как показывает практика, такие механизмы в полной мере в Российской Федерации еще не функционируют.
Таким образом, изучение теоретических основ местного самоуправление, изучение опыта зарубежных стран в этом вопросе необходимо для совершенствования организации местного самоуправления в нашем государстве, для выявления конкретных исторических особенностей, которые необходимо учитывать для наиболее оптимального функционирования системы местного самоуправления.
Список используемой литературы
2. Высочайше утвержденное Городовое положение от 11 июня 1892 г. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. СПб., 1895. Т. 12 (отд. 1). Ст. 8708
3. Высочайше утвержденное Положение о губернских и уездных учреждениях от 1 января 1864 года. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. СПб., 1867. Т.39 (отд. 1). Ст.40457
4. Высочайше утвержденное Положение о губернских и уездных учреждениях от 12 июня 1890 года. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 3-е. СПб., 1893. Т.10 (отд. 1). Cт.6927
5. Анимица Е.Г. – Местное самоуправление: история и современность – Екатеринбург – 1998 –346 с.
6. Барабашев Г.В. – Муниципальные органы современного капиталистического государства – М. - 1971
7. Васильчиков А. – Сельский быт и сельское хозяйство в России – С.-Петербург: типография М.М. Стасблевича – 1881
8. Велихов Л.А. – Основы городского хозяйства.
9. Градовский А.Д. – История местного управления в России. Том 1 – С.-Петербург – Печатня В. Головина – 1868
10. Еллинек Г. – Общее учение о государстве – 2-е изд. – СПб – 1908-571 с.
11. Колесников А. – Начала административной централизации и самоуправления в современном государстве.: сборник трудов профессоров и преподавателей государственного иркутского университета – Вып. 2 – Иркутск – 1921 – 94 с.
12. Коркунов Н.М. – Русское государственное право – СПб – 1909 – Т.2.
13. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. – Муниципальное право Российской Федерации: учеб. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект – 2007 – 672 с.
14. Лазаревский Н. – Лекции по русскому государственному праву – Том 1. Конституционное право – 2-е изд. – С.-Петербург: типография акционерного общества «Слово» - 1910 г.
15. Митрохин, С. С. Теория местного самоуправления:Аргументы, проблемы, мифы /С. С. Митрохин.//Концептуальные проблемы местного самоуправления. Серия 1, Выпуск 1 -Уфа, 1998. -47 с.
16. Овчинников И.И. - Теоретико-правовые основы местного самоуправления Российской федерации: автореф. дис. на соискание ученой степени докт. юрид. наук. - М. - 2000
17. Покровский И.А. – История римского права – Спб – 1998 – 448 с.
18. Постовой Н.В. – Сущность местного самоуправления. Государственное и общественное в местном самоуправлении – Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы – М. – 1994 – 87 с.
19. Твардовская В.А. Идеология пореформенного самодержавия. М., 1978. С.232.
20. Токвиль А. – Демократия в Америке – М.: Прогресс – 1992 – 65 с.
21. Хрестоматия по Всеобщей истории государства и права. Т. 2. / Под ред. К.И. Батыра и Е.В. Поликарповой. - М.: Юристъ, 2005. – 520 с.
22. Ярошенко А.А. – Местное самоуправление в системе власти в государстве – Государственная власть и местное самоуправление – 2002 - № 4 – 37 с.
Анимица Е.Г. – Местное самоуправление: история и современность – Екатеринбург – 1998 – 98 с.
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. – Муниципальное право Российской Федерации: учеб. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007 – 47 с.
Покровский И.А. – История римского права – Спб – 1998 – 136 с.
Барабашев Г.В. – Муниципальные органы современного капиталистического государства – М. - 1971
Токвиль А. – Демократия в Америке – М.: Прогресс – 1992 – 65 с.
Велихов Л.А. – Основы городского хозяйства – 230 с.
Колесников А. – Начала административной централизации и самоуправления в современном государстве.: сборник трудов профессоров и преподавателей государственного иркутского университета – Вып. 2 – Иркутск – 1921 – 94 с.
Велихов Л.А. – Основы городского хозяйства – 236 с.
Хрестоматия по Всеобщей истории государства и права. Т. 2. / Под ред. К.И. Батыра и Е.В. Поликарповой. - М.: Юристъ, 2005. – 234 с.
Митрохин, С. С. Теория местного самоуправления:Аргументы, проблемы, мифы /С. С. Митрохин.//Концептуальные проблемы местного самоуправления. Серия 1, Выпуск 1 -Уфа, 1998. -47 с.
Коркунов Н.М. – Русское государственное право – СПб – 1909 – Т.2 – 489 с.
Высочайше утвержденное Положение о губернских и уездных учреждениях от 1 января 1864 года. Полное собрание законов Российской империи. Собр. 2-е. СПб., 1867. Т.39 (отд. 1). Ст.40457
Кутафин О.Е., Фадеев В.И. – Муниципальное право Российской Федерации: учеб. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: ТК Велби, Изд-во Проспект – 2007 – 53 с.
Ярошенко А.А. – Местное самоуправление в системе власти в государстве – Государственная власть и местное самоуправление – 2002 - № 4 – 37 с.
Постовой Н.В. – Сущность местного самоуправления. Государственное и общественное в местном самоуправлении – Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы – М. – 1994 – 87 с.
Лазаревский Н. – Лекции по русскому государственному праву – Том 1. Конституционное право – 2-е изд. – С.-Петербург: типография акционерного общества «Слово» - 1910 г.
Теория свободной общины . Появление этой теории относят к концу XVIII в. - началу XIX в. В числе ее создателей называют представителей французской и бельгийской правовых школ - Турэ, Токвиля, Гербера и др. Социальный заказ для теории свободной общины формировали условия, при которых местные дела находились в сфере ведения государственных чиновников . Такая система местного управления не несла в себе стимулов для развития местных общин. Теория свободной общины призвана была обратить внимание на самостоятельное значение общинной жизни, наличие у местных общин особых интересов и необходимость внедрения на местах начал самоуправления в качестве естественного права общин.
Согласно данной теории общины имеют собственные дела, негосударственные по природе, которые общины вправе решать самостоятельно . Для этого общины вправе формировать собственные органы управления, не имеющие статуса государственных . Государственные органы не должны вмешиваться в собственную компетенцию общин. Их задача - контроль за деятельностью общин, их органов самоуправления и обеспечение того, чтобы общины не выходили за пределы дозволенного.
Общественная теория. В числе основателей общественной теории называют О. Ресслера, Р. Моля. В России она разрабатывалась В.Н. Лешковым, А.И. Васильчиковым. Общественная теория может рассматриваться как определенное продолжение теории свободной общины. Ее суть в том, что круг общинных дел отличается от государственных. Самоуправление нацелено на выявление и решение дел не государственного управления, а собственных дел местных общин. Общинные дела - это в первую очередь вопросы хозяйственно-бытовой самоорганизации мест . Поэтому общественную теорию еще иногда называют хозяйственной. В рамках общественной теории в качестве самоуправляющихся общин выделялись не только местные территориальные коллективы, но и частные союзы, корпорации, промышленные компании, благотворительные и иные общества. Общины являются субъектами специальных прав, а потому государственное вмешательство в их дела недопустимо; должностные лица самоуправления относятся к общинным, а не государственным агентам и представляют не государство, а общество .
Государственная теория. В числе ее основателей немецкие юристы Л. Штейн, Р. Гнейст. В дореволюционной России она активно разрабатывалась А.Д. Градовским, В.П. Безобразовым, Н.И. Лазаревским. Государственная теория оценивает местное самоуправление как вид государственной деятельности. Самоуправление заключается в возложении на местные общины, их органы самоуправления государственных задач . Другое дело, что названные задачи охватывают вопросы и собственно местной жизни. В рамках государственной теории местное самоуправление есть форма вовлечения жителей, их общин в государственную деятельность. Однако органы местного самоуправления - это не органы государственного центра на местах. Они формируются местными общинами . Л. Штейн видел особость местного самоуправления в том, что самоуправляющиеся территориальные коллективы есть самостоятельные субъекты права, вступающие с государством в юридические отношения. Именно это обстоятельство отличает органы местного самоуправления от государственных органов, которые действуют от имени и в интересах государства, не имея каких-либо иных, отличных от государственных собственных интересов. Поэтому между государством и его органами немыслимы юридические отношения. Такой подход дал основание выделять в рамках государственной теории самоуправления юридическое ее ответвление (юридическую теорию). Р. Гнейст считал, что самостоятельность местных сообществ должна опираться на их формирование населением и на систему почетных и безвозмездных должностей. Такая точка зрения характеризуется как политическое ответвление государственной теории самоуправления.
Большинство современных ученых придерживаются позиции двойственной государственно-общественной природы МСУ. Данная теория предполагает выполнение общиной как местных задач, не требующих вмешательства и контроля со стороны государства, так и определённого круга дел госзначения. В последнем случае, органы МСУ выступают в качестве агентов государства на местном уровне и действуют под его контролем.
Традиционно под термином «муниципальное управление» понимают взятие городским и сельским поселением с разрешения правительства бремени общественной власти по выполнению общественных задач и решению хозяйственных вопросов местного значения.
Под теориями местного самоуправления понимаются отечественные и зарубежные учения о возникновении и эволюции муниципального управления (местного самоуправления) как децентрализованной формы управления, а также теоретические концепции местного самоуправления. В мировой истории наиболее были распространены такие теории, как теория свободной общины, общественная теория самоуправления, государственная теория управления, теория дуализма муниципального управления, а также хозяйственная, политическая, юридическая и другие теории.
Значительный вклад в разработку теории местного самоуправления внесла германская юридическая школа. Первоначально немецкие ученые, обосновывая природу и сущность местного, общинного самоуправления, выдвинули теорию свободной общины (теорию естественных прав общины) . В начале xix в. общинными делами, общинным имуществом заведовали казенные, государственные чиновники. Эта система привела общинное хозяйство к полному упадку. Поэтому требовалось научно обосновать необходимость ограничения вмешательства бюрократического центра в общинную систему ведения хозяйства. Эту задачу и была призвана решить теория свободной общины.
На смену теории свободной общины пришла общественная теория местного самоуправления. Ее представителями в Европе были: А. Гербер, Д. Аренс, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер; в России: А. И. Васильчиков и В. Н. Лешков. Сущность общественной теории заключается в признании права населения (общины) на самостоятельное заведование местными делами (самоуправление). Считается, что это право присуще общине изначально, неотъемлемо и независимо от воли государственной власти.
Развивая это положение, некоторые сторонники общественной теории сводили сущность самоуправления исключительно к заведованию хозяйственными делами самоуправляющейся единицы, что позволило создать хозяйственную теорию местного самоуправления.
Хозяйственная теория отстаивала преимущественно хозяйственный характер коммунальной деятельности самоуправляющейся общины. Согласно ей, местное самоуправление считается чуждым политике, но имеющим свою особую сферу хозяйственной деятельности. Основателями хозяйственной теории были Р. Моль, А. И. Васильчиков.
Общественной теории противопоставляется государственная теория местного самоуправления , сущность которой заключается в признании местного самоуправления частью государственного управления. Сторонниками государственной теории местного самоуправления в Европе являются Р. Гнейст, Л. Штейн; в России – Н. И. Лазаревский, А. Д. Градовский, В. П. Безобразов.
По государственной теории, любое управление публичного характера является государственным. Местное управление в отличие от центрального государственного управления осуществляется не правительственными чиновниками, а при помощи местных сообществ.
Политическая теория местного самоуправления – одна из теорий, определяющая местное самоуправление как систему юридических гарантий, обеспечивающих самостоятельность самоуправляющимся единицам. Сторонники этой теории видели причины самостоятельности органов местного самоуправления в возможности замещения отдельных местных должностей достойными представителями местного населения.
Согласно юридической теории местного самоуправления органы местного самоуправления являются юридическими лицами, создаваемыми государством для удовлетворения общих потребностей. Орган местного самоуправления не является частью государственного аппарата, так как помимо осуществления функций государственного управления ведает местными пользами и нуждами. В то же время государство уступает органам местного самоуправления ряд своих полномочий, в том числе и в сфере нормотворчества, признавая тем самым их независимость и неприкосновенность. Представителями юридической теории местного самоуправления являются Г. Еллинек, И. И. Евтихиев и Н. М. Коркунов.
Объединить общественную и государственную теорию попытались сторонники дуалистической теории местного самоуправления . Согласно данной теории органы местного самоуправления должны действовать, с одной стороны, как инструмент государственной администрации, с другой – быть в известной степени независимыми от нее. В дореволюционной России основоположниками дуалистической теории были Н. И. Лазаревский и Б. Н. Чичерин.
Несмотря на организационное обособление местного самоуправления, пределы его самостоятельности ограничиваются рамками предоставленных ему полномочий. Власть местного самоуправления – подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью. В отличие от центральной государственной власти местная власть не может сама себя реформировать. Организационное обособление местного самоуправления подразумевает наделение его определенной компетенцией для решения местных вопросов и осуществление этой компетенции самостоятельно на основании закона, но не более того.
Таким образом, современное местное самоуправление как специфическая форма власти одновременно сочетает в себе два начала: общественное и государственное, что позволяет говорить о смешанном, комбинированном – общественно-государственном характере природы современной модели местного самоуправления в Российской Федерации.
Теории местного самоуправления
Теоретические основы учения о местном самоуправлении разработаны в первой половине XIX века французским государственным деятелем и историком Алексисом Токвилем, немецкими учёными-юристами Рудольфом Гнейстом (1816-1895), Лоренцом Штейном (1815-1890), Паулем Лабандом и другими. Разница подходов обусловлена различным пониманием:
соотношения мун. и гос. власти .
1) МСУ- деятельность местного сообщества по решению стоящих перед ним задач местного значения, муниципальная власть отделена от государственной.
2) МСУ- форма гос. власти. Осуществляется государством в лице гос. органов а местах, часть гос. аппарата.
источника власти в муниципалитетах :
1) МСУ наделяется властью непосредственно местными жителями- ответственны перед ними.
2) Полномочия даются сверху (реализуется гос. власть на местном уровне)- подконтрольны вышестоящим гос. органам
Наличия/ отсутствия самостоятельности :
1) децентрализованная форма управления, предполагающая самостоятельность, автономность местных органов, которые выступают органами местных самоуправляющихся территориальных сообществ
2) максимальная зависимость и подотчетность
Общественная теория самоуправления исходит из принципов признания свободы осуществления своих полномочий местными сообществами и союзами(Гирке и Шеффнер). Согласно государственной теории самоуправления местное самоуправление - одна из форм организации местного государственного управления (Штейн Гнейст, XIXв). Патриархальная теория МСУ представляет местное сообщество как разросшуюся общину, самоуправляющуюся под началом главы рода (Древняя Греция, полисы - вся власть у местного сообщества). Естественно-правовая теория МСУ считала самоуправление –естественным, данным от рождения правом (Жан-Жак Руссо).
Государственная теория самоуправления
Согласно данной теории местное самоуправление представляет собой не что иное, как одну из форм организации государственного управления на местах, часть общей государственной системы, отличающуюся от центрального государственного управления тем, что осуществляется оно не правительственными чиновниками, а при помощи местных жителей, заинтересованных в результатах местного управления. Возникновение «государственной» теории самоуправления было вызвано изменившимися реалиями второй половины XIX - начала XX в. Идея о том, что чем правительство меньше управляет, тем оно лучше, уступила место идее «государства всеобщего благосостояния», полномочия которого уже не ограничиваются лишь защитными и регуляционными функциями. От государства стали ожидать, что оно не только будет стоять на страже закона и порядка, но и возьмет на себя основную заботу по обеспечению благосостояния населения, определенных разумных стандартов жизни, более справедливого распределения национального дохода между гражданами, защитит их от возможных социальных и экономических потрясений.
Общественная теория местного самоуправления
Общественная теория местного самоуправления исходила из принципа признания осуществления своих задач местными сообществами. Природа деятельности органов местного самоуправления носит негосударственный, преимущественно хозяйственный характер. Самоуправление согласно общественной теории - это заведование делами местного хозяйства и сохранение за правительственными органами заведовании одними только государственными делами. В связи с эти сторонники общественной теории предпринимали неоднократные попытки составить список дел, подведомственных органам местного самоуправления, которые бы по существу отличались от дел государственного управления. Однако на практике оказалось довольно сложно разграничить дела собственно общинные (местные) и дела государственные, порученные для исполнения общинам. Вскоре это подорвало основы господства общественной теории в науке и заставило многих ученых взглянуть на местное самоуправление с принципиально иных позиций.
Теория «свободной общины» (в основе взгляды А. де Токвиль, сер 19 в.)
Центральной идеей в данной концепции является мысль о том, что первоначальным источником власти в стране является отнюдь не государство в лице своих представительных органов, а индивиды, добровольно объединяющиеся в общины и сами управляющие своими собственными делами. Общины по своей природе самостоятельны, они не созданы государством, поскольку возникли раньше него, и потому имеют естественное право самостоятельно управлять своими собственными делами. Отсюда в понятие самоуправления были включены следующие элементы:
1. Управление собственными делами общины, отличными по своей природе от дел государственных.
2. Избираемость органов местного самоуправления исключительно членами общины.
3. Невмешательство государственных органов в собственную компетенцию общины.
Таким образом, сторонники теории свободной общины прямо противопоставляли деятельность органов местного самоуправления государственному управлению, общественные интересы - политическим. Центральное правительство рассматривалась как своеобразная сдерживающая инстанция, к помощи которой следует прибегать лишь в крайних случаях, когда личная инициатива представителей общины бессильна.
Они рассматривали государство и самоуправление как два непересекающихся понятия, имеющих принципиально различное содержание: местные интересы с одной стороны, и общенациональные - с другой. Наиболее яркое практическое воплощение теория свободной общины получила в Бельгийской конституции 1831г., которая содержала отдельную статью, посвященную общинному управлению а, самое главное, признавала муниципальную власть в качестве четвертой власти в государстве, отстаивая тезис: община старше государства;
Однако теория свободной общины имела один серьезный недостаток. Она выводила за грань своего рассмотрения крупные административные единицы, созданные государством, но пользующиеся охраняемой законом самостоятельностью и управляемые выборными должностными лицами (области, департаменты, регионы, провинции и т.п.). Отстаивать самостоятельность этих самоуправляющихся территориальных единиц от центрального правительства, ссылаясь на их естественные права, было бы крайне затруднительно.
Теория свободной общины (естественных прав общины) (Г. Гербер, О. Аренс, Э. Мейер, О. Лабанд, О. Ресслер и др.). Данная теория была первой теоретической концепцией, объясняющей сущность МСУ. В ней получил развитие исторический опыт городского самоуправления феодальной Европы. В ее основе лежало «естественное право» общин на самоуправление.
Основные идеи:
Наличие у общины по своему характеру естественного и неотчуждаемого права заведовать своими делами;
Обязанность государства уважать свободу общинного самоуправления;
Определенная первичность общинного самоуправления перед государственным управлением.
В этой теории особый упор сделан на общность людей, живущих на соответствующей территории, а также на то, чтобы каждый человек воспринимал себя как часть сообщества, основой которого являются не только совместность проживания и интересов, но и духовная близость людей (укрепляемая зачастую и религиозным единством).
Общественная (хозяйственная) теория самоуправления (Р. Моль, А.И. Васильчиков, О. Гирке и др.). Эта теория, пришедшая на смену теории свободной общины, также в своей основе исходила из противопоставления государства и общины. Ее основатели и исследователи за основу брали не столько самоуправляющуюся общину как субъект права на самоуправление, сколько содержание коммунальной деятельности. Существуют как бы две категории дел: собственно государственные и дела общественные. Вторые - это дела преимущественно хозяйственные, они не носят политического характера и должны решаться органами, создаваемыми местным сообществом, а не государством.
Попытки построения МСУ на идеях общественно-хозяйственной теории свойственны периоду начального этапа буржуазного романтизма . Однако данная теория на деле быстро показала свою бесперспективность и нежизненность.
Это было обусловлено тем, что:
Как форма публичной власти МСУ существенно отличается от общественных объединений, не может оно уподобиться и хозяйственным организациям;
На повестке дня многие годы оставалась и сохраняется в наши дни проблема распределения обязанностей по управлению публичными делами между центральными и местными властями, когда и государственные дела решаются на уровне МСУ, и локальные интересы становятся частью общегосударственной политики.
Таким образом, некая замкнутость МСУ на делах якобы сугубо местных невозможна.
Государственная теория самоуправления (Рудольф фон Гнейст, Лоренц фон Штейн). Пришедшая на смену общественно-хозяйственной теории данная теория существенно изменила подход к определению отношений: «община-государство».
Согласно этой теории МСУ рассматривается как форма распределения обязанностей по решению государственных дел между центральными и местными властями.
Характерные черты государственной теории МСУ:
Государство передает задачи местного управления органам, формируемым местным сообществом;
Органы МСУ находятся под контролем местного сообщества, а одновременно и под надзором государства, хотя прямого руководства местным самоуправлением со стороны государственных органов нет;
Органы МСУ, в отличие от государственных, не являются выразителями исключительно государственной воли, они имеют собственные особые интересы, которые могут не совпадать с интересами государства.
Теория дуализма (В.М. Гессен, большинство современных ученых в сфере МСУ и конституционного права). Указанная теория говорит об общественно-государственной природе МСУ. Она создает условия (возможности), способствующие обеспечению через МСУ эффективной двусторонней связи между человеком и государством, между гражданским обществом и государством.
Двойственная природа МСУ , которая служит основой теории муниципального дуализма, получила развитие в последнее десятилетие XX века. В значительной степени она связана с признанием того, что ни одна из ранее отмеченных теорий не соответствует всему многообразию существующих видов МСУ, так как возводит в абсолют какой-либо один из признаков МСУ.
Теория дуализма разработана еще недостаточно, однако ее содержание характеризуют следующие признаки :
Наличие общегосударственного и местного интересов и необходимость их сочетания;
Невозможность во многих случаях разделения собственно местных и общегосударственных дел;
Реализация органами МСУ функций публичного и частноправового характера;
Сочетание в МСУ государственных (публично-властных) и общественных (самоуправленческих) начал;
Выполнение органами МСУ полномочий, делегированных государством;
Наличие государственного характера у предметов ведения и полномочий МСУ.
Таким образом , теорию дуализма МСУ следует рассматривать не как самостоятельную теорию, а как развитие, прежде всего, государственной теории.
