§5. Избирательные комиссии в Российской Федерации

Избирательные комиссии — это коллегиальные органы, осуществляющие подготовку и проведение выборов. Все избирательные комиссии делятся на две большие группы :

1) постоянно действующие избирательные комиссии , которые являются государственными органами — ЦИК РФ (ЦИК РФ), избирательная комиссия субъекта РФ , а также муниципальными органами — избирательная комиссия муниципального образования ;

2) избирательные комиссии, которые создаются в конкретном избирательном процессе — окружные, территориальные, участковые избирательные комиссии. Формирование таких избирательных комиссий является отдельным этапом избирательного процесса.

Избирательные комиссии в различных выборах могут быть:

1. Окружная избирательная комиссия — верхнее звено системы избирательных комиссий в любом избирательном процессе. Она распространяет свою деятельность на всю территорию, от которой избирается выборное лицо (выборные лица). Так, при выборах Президента РФ, депутатов ГД по пропорциональной избирательной системе вся территория РФ составляет один избирательный округ. В качестве окружной избирательной комиссии в данном случае выступает ЦИК РФ . При выборах депутатов ГД по одномандатным округам в рамках мажоритарной избирательной системы окружные избирательные комиссии создаются в соответствии со схемой одномандатных избирательных округов и выступают в качестве высшего звена избирательных комиссий по выборам депутата ГД в соответствующем округе.

2. Территориальная избирательная комиссия всегда распространяет свою деятельность на определенную территорию в соответствии с федеративным устройством РФ, а также административно-территориальным делением субъектов РФ. Территориальными комиссиями являются ЦИК РФ (территория деятельности — вся РФ), избирательные комиссии субъектов РФ, избирательные комиссии муниципальных образований. Также постоянно действующие муниципальные (городские, районные) избирательные комиссии выполняют роль территориальных комиссий на выборах в федеральные и региональные органы государственной власти.

3. Участковая избирательная комиссия — формируется вышестоящей территориальной комиссией.

ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 12.06.2002 (в редакции ФЗ от 24.12.2004)

Статья 20 ФЗ об основных гарантиях :

В РФ действуют избирательные комиссии, комиссии референдума:

• Центральная избирательная комиссия РФ (ЦИК РФ);
• избирательные комиссии субъектов РФ;
• избирательные комиссии муниципальных образований;
• окружные избирательные комиссии;
• территориальные (районные, городские и другие) комиссии;
• участковые комиссии.

ЦИК РФ — является федеральным государственным органом , организующим подготовку и проведение выборов, референдумов в РФ в соответствии с компетенцией, установленной настоящим ФЗ, иными ФЗ; действует на постоянной основе и является юридическим лицом ; состоит из 15 членов и формируется тремя субъектами — ГД, Советом Федерации и Президентом РФ. Пять членов ЦИК РФ назначаются ГД из числа кандидатур, предлагаемых депутатами и депутатскими объединениями. Пять членов назначаются Советом Федераций из числа кандидатур, предлагаемых законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ. Пять членов назначаются Президентом РФ.

Для иных комиссий установлен единый порядок формирования , обеспечивающий демократизм этой процедуры, паритетное участие в ней государственных органов законодательной и исполнительной власти, активное участие общественных объединений, органов МСУ, собраний избирателей.

Так, избирательные комиссии субъектов РФ и окружные избирательные комиссии по выборам в федеральные органы государственной власти создаются законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти субъектов Федерации на паритетных началах : половину состава комиссии назначает законодательный орган, а половину — исполнительный. Назначение осуществляется на основе предложений избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, выборных органов местного самоуправления, избирательных комиссий предыдущего состава. Гарантированная квота — не менее одной трети состава комиссии — предоставлена представителям избирательных объединений (блоков), имеющих фракции в ГД, а также в законодательных (представительных) органах власти субъекта РФ. При этом в избирательную комиссию может быть назначено не более одного представителя от каждого избирательного объединения (блока).

Формирование территориальных избирательных комиссий , а также окружных избирательных комиссий по выборам в органы государственной власти субъектов РФ и органы МСУ, участковых избирательных комиссий осуществляется представительными органами МСУ в том же порядке на основе предложений тех же субъектов, что и в предыдущем случае, а также предложений собраний избирателей по месту жительства, работы, учебы, службы.

Как дополнительную гарантию независимости избирательных комиссий ФЗ устанавливает, что в их составе государственные (муниципальные) служащие не могут составлять более одной трети состава. ФЗ об основных гарантиях впервые устанавливает возможность расформирования избирательных комиссий субъектов РФ, окружных, территориальных, участковых комиссий в случае такого нарушения ими избирательных прав граждан, которое повлекло признание недействительными итогов голосования на соответствующей территории либо результатов выборов в целом. Решение о расформировании избирательной комиссии может быть принято только судом по заявлению депутатов законодательного (представительного) органа соответствующего уровня, а также ЦИК (в отношении комиссии субъекта РФ).

В организации и проведении выборов и референдумов участвует множество избирательных комиссий. В любой конкретной избирательной кампании всех участвующих в проведении этой кампании комиссий руководит организующая выборы избирательная комиссия (обычно говорят просто организующая комиссия ). Этой комиссией является, как правило, избирательная комиссия того территориального образования, где проводятся выборы :

• для федеральных выборов (президента и Государственной думы) - Центральная избирательная комиссия Российской Федерации ,
• для региональных (республиканских, краевых, областных...) выборов (губернаторов, законодательных органов региона) - избирательная комиссия субъекта Российской Федерации ,
• для муниципальных выборов (районов, городских округов, городских и сельских поселений) - избирательная комиссия муниципального образования .

При проведении соответствующих выборов эти комиссии находятся на верхушке пирамиды участвующих в организации и проведении выборов комиссий. При выборах представительных органов по мажоритарным (одномандатным или многомандатным) избирательным округам следующим этажом пирамиды с точки зрения логического устройства выборов являются окружные избирательные комиссии (ОИК ); при выборах единоличных органов (президента, губернаторов, глав муниципальных образований), а также при выборах по пропорциональной системе (партийным спискам) окружных комиссий не бывает.

Окружные комиссии в настоящее время являются единственной категорией комиссий, действующих не на постоянной основе: они формируются лишь на период конкретной избирательной кампании. Следует отметить, что в некоторых регионах на муниципальных выборах не предусматривается создание окружных комиссий даже при выборах по мажоритарным округам, и там все функции, которые возлагает на окружные комиссии, сосредотачиваются в организующей выборы избирательной комиссии муниципального образования .

Кроме того, с точки зрения организации выборов прямое участие в них принимают:

• на федеральных выборах - избирательные комиссии субъектов Российской Федерации и территориальные избирательные комиссии ,
• на региональных выборах - территориальные избирательные комиссии .

Законы некоторых региональных образований предусматривают участие территориальных комиссий и в муниципальных выборах - обычно для крупных городских округов (в тех случаях, когда на территории городского округа действуют несколько ТИК ). Например, соответствующая норма прямо содержится в для города Владимира. Однако, подобные нормы существуют далеко не везде .

Все комиссии, принимающие прямое участие в конкретных выборах, связаны отношением «вышестоящая - нижестоящая». Организующая комиссия является вышестоящей по отношению ко всем другим комиссиям, принимающим участие в организации и проведении конкретных выборов, и для нее вышестоящей комиссии не существует. Следует иметь в виду, что с точки зрения определений федерального закона вне конкретных выборов понятия вышестоящей и нижестоящей комиссии не имеют смысла. Таким образом, эти термины в избирательном законодательстве имеют не вполне привычный смысл: например, Центральная избирательная комиссия РФ является вышестоящей для других комиссий только в период проведения федеральных выборов.

Независимо от того, принимают ли ТИК территориальная избирательная комиссия прямое участие в муниципальных выборах, в любых выборах они участвуют с точки зрения технологического обеспечения выборов: через ТИК территориальная избирательная комиссия итоги голосования вносятся в ГАС Государственная автоматизированная система «Выборы» (при прямом участии ТИК территориальная избирательная комиссия в выборах протоколы участковых комиссий сдаются непосредственно в ТИК территориальная избирательная комиссия , в других случаях данные протоколов передаются в ТИК территориальная избирательная комиссия из окружной или организующей комиссии). Кроме того, территориальные комиссии ответствены за оборудование избирательных участков и за формирование участковых избирательных комиссий (УИК ), которые находятся в основании пирамиды комиссий на любых выборах .

Возложение полномочий [  ]

В практике выборов широко применяется институт возложения полномочий, когда вместо создания комиссии принимается решение о возложении ее полномочий на другую комиссию.

В настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации практически всегда при проведении муниципальных выборов полномочия окружных комиссий возлагаются на организующую комиссию (по ее собственному решению). При проведении региональных выборов полномочия окружных комиссий чаще всего возлагаются на ТИКи (в зависимости от соотношения размера избирательных округов и территорий районов один ТИК территориальная избирательная комиссия может исполнять полномочия нескольких окружных комиссий, либо, наоборот, из нескольких ТИКов на территории округа один из них объявляется ОИКом). Бывают и случаи, когда полномочия окружной комиссии возлагаются на другую окружную комиссию . Крайне редко полномочия ОИК окружная избирательная комиссия возлагаются на участковые комиссии.

Практически во всех регионах совмещены полномочия территориальных избирательных комиссий и избирательных комиссий муниципальных районов (городских округов). В зависимости от региона, либо полномочия ИКМО возлагаются на ТИК территориальная избирательная комиссия (решениями ИКСРФ , принимаемыми на основании обращений соответствующих советов депутатов), либо полномочия ТИК территориальная избирательная комиссия возлагаются на ИКМО избирательная комиссия муниципального образования (по решениям ИКСРФ избирательная комиссия субъекта Российской Федерации , принятым по согласованию с соответствующими советами); второй вариант встречается значительно реже. В некоторых регионах (относительно редко) встречаются и смешанные варианты: в части районов действуют ТИК территориальная избирательная комиссия , а в части - ИКМО избирательная комиссия муниципального образования .

На уровне городских и сельских поселений применяется возложение полномочий на районные ИКМО избирательная комиссия муниципального образования или ТИК территориальная избирательная комиссия ; самостоятельное существование комиссий поселений встречается реже. Совсем редким (хотя и допускаемым законом) является возложение полномочий ИКМО избирательная комиссия муниципального образования на участковую комиссию.

Взаимодействие комиссий при совмещении выборов [  ]

При одновременном проведении нескольких избирательных кампаний у участковой комиссии может одновременно иметься несколько непосредственно вышестоящих комиссий, в которые должны сдаваться итоговые протоколы (на практике их число не бывает более двух - избирательная комиссия поселения на муниципальных выборах уровня поселения и территориальная избирательная комиссия для выборов всех других уровней).

Наиболее известный пример одновременного наличия нескольких непосредственно вышестоящих (по отношению к УИК участковая избирательная комиссия ) комиссий - в Санкт-Петербурге, где избирательные комиссии муниципальных округов существуют независимо от территориальных комиссий. В результате при совмещении выборов и досрочное голосование, и сдача протоколов осуществляется одновременно в двух разных комиссиях (хотя обычно власти все же стараются собрать эти комиссии в одном здании).

территориальные (районные, городские и другие) комиссии;

участковые комиссии.

2. При проведении соответствующих референдумов Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательные комиссии субъектов Российской Федерации, избирательные комиссии муниципальных образований, территориальные, участковые избирательные комиссии действуют в качестве комиссий референдума.

3. Комиссии обеспечивают реализацию и защиту избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, осуществляют подготовку и проведение выборов и референдумов в Российской Федерации.

4. Комиссии обязаны в пределах своей компетенции рассматривать поступившие к ним в период избирательной кампании, кампании референдума обращения о нарушении закона, проводить проверки по этим обращениям и давать лицам, направившим обращения, письменные ответы в пятидневный срок, но не позднее дня, предшествующего дню голосования, а по обращениям, поступившим в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно. Если факты, содержащиеся в обращениях, требуют дополнительной проверки, решения по ним принимаются не позднее чем в десятидневный срок. Если обращение указывает на нарушение закона кандидатом, избирательным объединением, инициативной группой по проведению референдума, эти кандидат, избирательное объединение, инициативная группа по проведению референдума или его (ее) уполномоченные представители должны быть незамедлительно оповещены о поступившем обращении и вправе давать объяснения по существу обращения.

(см. текст в предыдущей редакции)

5. Комиссии вправе, в том числе в связи с обращениями, указанными в пункте 4 настоящей статьи, обращаться с представлениями о проведении соответствующих проверок и пресечении нарушений закона в правоохранительные органы, органы исполнительной власти. Указанные органы обязаны в пятидневный срок, если представление получено за пять и менее дней до дня голосования, - не позднее дня, предшествующего дню голосования, а если в день голосования или в день, следующий за днем голосования, - немедленно принять меры по пресечению этих нарушений и незамедлительно проинформировать о результатах обратившуюся комиссию. Если факты, содержащиеся в представлении, требуют дополнительной проверки, указанные меры принимаются не позднее чем в десятидневный срок.

5.1. В случае нарушения кандидатом, избирательным объединением, инициативной группой по проведению референдума настоящего Федерального закона соответствующая комиссия вправе вынести этим кандидату, избирательному объединению, инициативной группе по проведению референдума предупреждение, которое доводится до сведения избирателей, участников референдума через средства массовой информации либо иным способом.

6. Комиссии обеспечивают информирование избирателей, участников референдума о сроках и порядке осуществления избирательных действий, действий, связанных с подготовкой и проведением референдума, о ходе избирательной кампании, кампании референдума, а также о кандидатах, об избирательных объединениях, выдвинувших кандидатов, списки кандидатов.

(см. текст в предыдущей редакции)

7. Компетенция, полномочия и порядок деятельности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации устанавливаются настоящим Федеральным законом , иными федеральными законами. Компетенция, полномочия и порядок деятельности иных комиссий при подготовке и проведении выборов в федеральные органы государственной власти и референдума Российской Федерации устанавливаются настоящим Федеральным законом , иными федеральными законами.

8. Компетенция, полномочия и порядок деятельности избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, избирательных комиссий муниципальных образований, окружных избирательных комиссий, территориальных и участковых комиссий при подготовке и проведении выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также референдумов субъектов Российской Федерации, местных референдумов устанавливаются настоящим Федеральным законом , конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

9. Совмещение комиссиями полномочий по подготовке и проведению выборов, референдумов различных уровней возможно по решению комиссии, организующей выборы, референдум на определенной территории, которое принято на основании обращения комиссии, организующей выборы, референдум на части этой территории. Совмещение комиссиями полномочий по подготовке и проведению выборов, референдумов одного и того же уровня производится по решению комиссии, организующей выборы, референдумы.

10. Решения вышестоящей комиссии, принятые в пределах ее компетенции, обязательны для нижестоящих комиссий.

11. Решение комиссии, противоречащее закону либо принятое с превышением установленной компетенции, подлежит отмене вышестоящей комиссией или судом. При этом вышестоящая комиссия вправе принять решение по существу вопроса или направить нижестоящей комиссии, решение которой было отменено, соответствующие материалы на повторное рассмотрение. В случае, если нижестоящая комиссия повторно не рассмотрит вопрос, решение по существу данного вопроса вправе принять вышестоящая комиссия.

(см. текст в предыдущей редакции)

12. Комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и органов местного самоуправления.

13. Решения и иные акты комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, избирательных объединений, общественных объединений, организаций, должностных лиц, избирателей и участников референдума. Решения и иные акты комиссий не подлежат государственной регистрации.

(см. текст в предыдущей редакции)

14. Финансовое обеспечение деятельности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации осуществляется за счет средств, предусмотренных на эти цели федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Финансовое обеспечение деятельности избирательной комиссии субъекта Российской Федерации осуществляется за счет средств, предусмотренных на эти цели законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год, а также за счет средств федерального бюджета в порядке и объемах, определяемых Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в пределах ассигнований, предусмотренных на эти цели федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Финансовое обеспечение деятельности избирательной комиссии муниципального образования, территориальной комиссии, действующих на постоянной основе и являющихся юридическим лицом, осуществляется за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации и (или) местного бюджета в пределах ассигнований, предусмотренных на эти цели законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год и (или) нормативным правовым актом органа местного самоуправления о местном бюджете на очередной финансовый год.

15. Центральная избирательная комиссия Российской Федерации, избирательная комиссия субъекта Российской Федерации, избирательная комиссия муниципального образования и территориальная комиссия представляют отчеты об использовании средств соответствующих бюджетов, выделенных на обеспечение их деятельности, проведение выборов и референдумов, в порядке, устанавливаемом законодательством Российской Федерации.

16. Государственные органы, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные учреждения, а также их должностные лица обязаны оказывать комиссиям содействие в реализации их полномочий, в частности на безвозмездной основе предоставлять необходимые помещения, в том числе для хранения избирательной документации и документации референдума до передачи указанной документации в архив либо уничтожения по истечении сроков хранения, установленных законом, обеспечивать охрану предоставляемых помещений и указанной документации, а также предоставлять на безвозмездной основе транспортные средства, средства связи, техническое оборудование.

16.1. Сведения о численности на соответствующей территории избирателей, участников референдума, являющихся инвалидами, включая инвалидов, использующих кресла-коляски и собак-проводников, по группам инвалидности и следующим видам стойких расстройств функций организма: зрения (слепые и слабовидящие), слуха (глухие), опорно-двигательного аппарата (лица, имеющие значительно выраженные нарушения функций верхних конечностей или нижних конечностей) - представляются по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года в течение соответствующего месяца Пенсионным фондом Российской Федерации на основании сведений федерального реестра инвалидов:

а) по субъектам Российской Федерации - в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации;

б) по муниципальным образованиям - в избирательные комиссии субъектов Российской Федерации.

(см. текст в предыдущей редакции)

16.2. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области социальной защиты и социальной поддержки инвалидов обязаны содействовать избирательным комиссиям, комиссиям референдума в работе по обеспечению избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации, являющихся инвалидами, с учетом имеющихся у них стойких расстройств функций организма, а также указанным гражданам в оказании необходимой помощи на основании заключаемого между ними соглашения.

17. Организации, в уставном (складочном) капитале которых доля (вклад) Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и (или) муниципальных образований превышает 30 процентов на день официального опубликования (публикации) решения о назначении выборов, официального опубликования решения о назначении референдума, их должностные лица обязаны оказывать комиссиям содействие в реализации их полномочий, в частности предоставлять транспортные средства, средства связи, техническое оборудование, помещения. настоящего Федерального закона.

(см. текст в предыдущей редакции)

Федеральный закон "Об основных гарантиях …" не устанавливает иерархию избирательных комиссий. В соответствии с ним такая иерархия должна устанавливаться конкретными избирательными законами. Однако эта концепция не реализована в действующем законодательстве. Так, Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 20.11.2002 содержит прямое указание на иерархию комиссий (ст.18), а Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» таких указаний не содержит.

Действующее законодательство делит комиссии на две большие группы, соответствующие территориальной классификации власти. В первую входят ЦИК РФ, комиссии субъектов Федерации и комиссии муниципальных образований, а во вторую – остальные. Современный порядок формирования комиссий введен только в 2002 году.

Условно можно сказать, что в первую группу входят комиссии, организующие выборы. Эти комиссии обладают большей самостоятельностью, чем комиссии второй группы, поскольку они формируются законодательными (представительными) и исполнительными органами, а их председатели избираются самой комиссией. Тем не менее, влияние вышестоящих комиссий на формирование «организующих» комиссий существует: их председатели назначаются по предложению вышестоящей комиссии; один из членов комиссии муниципального образования и два члена комиссии субъекта Федерации назначаются по предложению вышестоящей комиссии. Комиссии второй группы целиком формируются вышестоящей избирательной комиссией, и их председатели назначаются ею же.

Описанный порядок формирования усиливает вертикальные связи в системе избирательных комиссий, однако не настолько, чтобы кардинально изменить ситуацию, при которой комиссии в большей степени связаны с местной властью, а не с вышестоящей комиссией. Характерный пример – события в Самарской областной комиссии в 2004 году. Борьба между губернатором области и мэром Самары за влияние на комиссию происходила без участия ЦИК РФ, хотя обращения туда были, и закончилась выводом из комиссии 4-х членов. Судебное решение о выводе «за систематическое непосещение» было принято, несмотря на то, что все выведенные члены комиссии представили доказательства уважительных причин непосещения (листы нетрудоспособности, приказы об отпуске). Аналогичный случай произошел и в Дмитровском районе города Москвы в 2005 г.

Вышестоящая комиссия имеет право отменить решение нижестоящей и принять по существу вопроса свое решение. Хотя прецеденты такого рода известны, однако вышестоящая комиссия не имеет права вмешиваться в дело, если оно рассматривается судом. Этот факт существенно ограничивает полномочия вышестоящих комиссий по пересмотру решений нижестоящих.

Таким образом, конкретная иерархия комиссий выстраивается только при проведении конкретных выборов. При этом вершиной иерархии являются ЦИК РФ – при проведении федеральных выборов, комиссия субъекта Федерации – при проведении региональных выборов и комиссия муниципального образования – при проведении муниципальных выборов. Такая конструкция формально соответствует территориальному разделению властей, отделенности местного самоуправления от государственной власти. Но на практике эта конструкция позволяет профессиональным комиссиям – ЦИК РФ и региональным – уклониться от исполнения своих обязанностей по обеспечению реализации и защиты избирательных прав и по контролю за соблюдением этих прав. Так, у указанных комиссий всегда есть возможность не заниматься нарушениями на муниципальных выборах, а у ЦИК РФ – нарушениями на региональных выборах.

Об отрыве законодательства от избирательной практики в этой области говорит и тот факт, что полномочия комиссии муниципального образования могут быть возложены на территориальную избирательную комиссию. Таким образом, полномочия местного самоуправления могут быть переданы государственному органу. Получается, что там, где местное самоуправление является слабым (например, в Москве), организация муниципальных выборов остается в руках региональной власти, что позволяет воспроизводить несамостоятельность местного самоуправления.

В действительности, указанные высшие комиссии реагируют на спорные вопросы, связанные с выборами, которые они не организуют, в зависимости от политической конъюнктуры. Это утверждение хорошо иллюстрируется выборами Губернатора Красноярского края в 2002 году, муниципальными выборами в Москве 2004 года и другими.

Несмотря на тенденцию к централизации, имеющую место в последние два года, избирательные комиссии не составляют самостоятельной централизованной подсистемы государственного аппарата. Связи избирательных комиссий с местной исполнительной властью намного сильнее вертикальных связей между избирательными комиссиями различных уровней. Это является одной из причин, не позволяющих в полной мере обеспечить конституционные права граждан избирать и быть избранными.

Что такое «временная избирательная комиссия»?

Законом предусмотрено формирование временных избирательных комиссий субъектов Федерации или избирательных комиссий муниципальных образований. Такие комиссии формируются в исключительных случаях для проведения конкретных выборов, если в период избирательной кампании соответствующая комиссия была расформирована судом, а также во вновь создаваемых субъектах РФ. Временные комиссии формируются Центральной избирательной комиссией или избирательной комиссией субъекта Федерации соответственно.

ИЕРАРХИЯ КОМИССИЙ

Приведенный выше список, заимствованный из Закона «Об основных гарантиях...», строго говоря, не устанавливает иерархию комиссий. Как мы видели, в конкретных выборах могут принимать участие не все комиссии из указанного списка. Закон «Об основных гарантиях…» требует16 , чтобы иерархия комиссий устанавливалась законом о конкретных выборах, то есть, чтобы в законе о конкретных выборах были прописаны соотношения «вышестоящий/нижестоящий» между всеми типами комиссий, участвующими в выборах. Однако это требование по большей части не соблюдается: не только региональные законы не содержат прямого указания на иерархию комиссий, но даже Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации» (в отличие от Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации») не содержит такого указания.

Для каждых выборов устанавливается своя «высшая» комиссия, которая, в соответствии с законом, называется «комиссией, организующей выборы». Так, для обоих типов федеральных выборов организующей является ЦИК РФ.

16 См. п.п.22 и 23 ст. 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

Теория и практика российских выборов

Избирательная комиссия субъекта Федерации является организующей только для выборов законодательных органов этого субъекта Федерации. Для муниципальных выборов организующей должна быть избирательная комиссия муниципального образования.

В соответствии с Федеральными законами о выборах депутатов Госдумы и о выборах Президента РФ федеральные выборы организуют ЦИК РФ, комиссии субъектов Федерации, территориальные и участковые комиссии. Региональные выборы организуют комиссии субъекта Федерации, окружные (при наличии мажоритарных округов), территориальные и участковые. Муниципальные выборы организуют комиссии муниципальных образований, окружные (если они образованы), территориальные (если на территории муниципального образования есть несколько ТИК), участковые комиссии. Иерархия комиссий устанавливается в том же порядке17 . Таким образом, в конкретных выборах принимают участие только те типы комиссий, которые указаны в законе об этих конкретных выборах.

Иерархия комиссий на конкретных выборах устанавливает, в частности, последовательность обжалования нарушений избирательных прав через избирательные комиссии: решения и действия (бездействие) избирательной комиссии могут быть обжалованы в вышестоящей комиссии. Поскольку для организующей комиссии вышестоящая комиссия не существует, Закон «Об основных гарантиях…» (п.7 ст.75) предусматривает возможность обжалования решений и действий (бездействия) организующей комиссии: на комиссию муниципального образования поселения можно пожаловаться в комиссию муниципального района, на комиссию муниципального района – в комиссию субъекта Федерации, на комиссию субъекта Федерации – в ЦИК РФ.

17 Строго говоря, некоторые территориальные комиссии (которые мы выше назвали «экстерриториальными») могут нарушать иерархию.

Теория и практика российских выборов

Таким образом, в настоящее время в России существует довольно стройная система избирательных комиссий, которые де-юре организуют и проводят выборы. По закону они являются самостоятельными, независимыми от других органов власти органами. Беда в том, что избирательные комиссии на верхнем своем уровне являются частью административной системы, а на нижнем – ее придатком. Реально организацией и проведением выборов в России занимается администрация, являющаяся одновременно и участником выборов. Избирательные комиссии играют роль декораций, которые в случае каких-либо неожиданностей еще подстрахованы судами и другими правоохранительными органами.

Противодействие такому положению вещей наиболее эффективно оказывать изнутри избирательных комиссий, поскольку этот путь предоставляет законные способы получения информации и законные способы борьбы за честные выборы.

«ПРИРУЧЕНИЕ» ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ КОМИССИЙ

Адаптация администрации к новому избирательному законодательству проявляется, в частности, в практике формирования избирательных комиссий. Подбором членов избирательных комиссий и раньше занималась исполнительная власть (исполкомы), но идеологическое руководство этим процессом в период советской власти осуществляли все-таки райкомы КПСС. В начале и середине 90-х контроль со стороны администрации несколько ослаб, но в конце 90-х годов администрация стала вновь уделять самое пристальное внимание избирательным комиссиям. Конечно, процесс имел разную скорость в разных частях России; особенно интенсивно он наблюдался там, где была высока политическая активность.

Анализ составов избирательных комиссий, критериев отбора членов комиссий, который многократно проводился в Москве А.Е.Любаревым и автором этой книги, с очевидностью проявляет связь составов комиссий с

Теория и практика российских выборов

московскими префектурами18 . «Административное влияние» на составы окружных избирательных комиссий проявилось и на федеральных выборах 2003, о чем свидетельствуют наблюдения ассоциации «Голос»19 .

Следует отметить высокую степень адаптивности администрации к тем изменениям избирательного закона, которые вносились с целью уменьшить административное влияние на формирование комиссий. До 1997 года избирательный закон не содержал требования об обязательном включении в комиссии представителей «парламентских» партий20 , да и технология «партий власти» тогда еще не была отработана в достаточной степени. Поэтому в то время при формировании комиссий максимально отсеивались кандидатуры, выдвинутые любыми политическими партиями. После предоставления «квот» парламентским партиям (за фракциями и партиями, представленными в законодательных органах, резервировалось не менее трети, а позже – не менее половины мест в избирательных комиссиях) отсеву

18 См. http://www.votas.ru/oik01.html; http://www.votas.ru/oik.htm; http://www.votas.ru/oik03.html.

19 Обзор влияния администрации на формирование составов избирательных комиссий можно найти в статье автора «Избирательные комиссии как декорации выборов», журнал «Политические технологии», №1(7), 2007.

20 Термин «парламентская партия» мы употребляем здесь и далее

в качестве замены громоздких выражений «избирательное объединение, избирательный блок, имеющий фракцию в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации» (Закон о гарантиях 1997 года) или «политическая партия, выдвинувшая списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации» (Закон о гарантиях 2002 года).

Теория и практика российских выборов

подвергались представители всех «непарламентских» партий и неподконтрольных администрации общественных объединений.

В 2005 году была законодательно повышена до половины допустимая доля государственных и муниципальных служащих в избирательных комиссиях. Это было в полной мере использовано, например, при изменении составов территориальных комиссий перед выборами в Мосгордуму

Правила формирования избирательных комиссий потребовали от администрации более тесных связей с партиями и общественными организациями, поскольку они являются главными субъектами выдвижения кандидатур в комиссии. Анализ составов комиссий в Москве показывает, что каждая администрация (префектура, Управа) имеет «ручные» общественные организации, которые готовы предоставить свои услуги по оформлению выдвижения кандидатур в избирательные комиссии. Естественно, что такие же тесные контакты установлены с партией «Единая Россия». Более интересным является факт тесного сотрудничества администрации при формировании комиссий

с ЛДПР 21 .

Заметим, что в последнее партии и общественные

объединения проявляют слабый интерес к формированию избирательных комиссий, особенно участковых. Поэтому в составах участковых избирательных комиссий обычно

21 Так, например, на дополнительных выборах депутата Государственной Думы по 196-му избирательному округу в марте 2006 года во всех участковых избирательных комиссиях (а их было образовано около 180) оказались представители ЕР и ЛДПР. Поскольку участковые комиссии были образованы по производственному принципу (то есть подавляющее большинство членов УИК работали на одном предприятии), нетрудно догадаться, что «Единая Россия» и ЛДПР просто предоставили свои «квотные» места сотрудникам предприятия, а точнее – сотруднику префектуры, занимавшемуся формированием комиссий.

Теория и практика российских выборов

можно увидеть представителя лишь одной – двух партий. На ближайших выборах можно ожидать определенной активности также и от вновь образованных «административных партий» – в тех регионах, в которых местная администрация получит указание поддерживать такие партии.

Бюрократия нашей страны обладает большим опытом управления коллегиальными органами. Послушный коллегиальный орган совсем не обязательно должен целиком состоять из лояльных членов. В нем должно быть лояльное руководство, некоторое активное и пользующееся авторитетом меньшинство (которое обычно совпадает с руководством органа) и пассивное большинство. В коллегиальном органе современного типа могут даже присутствовать один-два оппозиционера. Таким образом, важнейшей задачей «формирователя» избирательной комиссии является обеспечение нужного руководства и обеспечение наличия пассивного большинства. Это достигается различными способами.

Методы обеспечения управляемости комиссии зависят от уровня комиссии. Комиссии высшего уровня – ЦИК РФ и региональные – это политические органы, и лояльность этих комиссий обеспечивается политической лояльностью их членов, непосредственной включенностью их в бюрократическую номенклатуру, наделением их соответствующим пакетом материального и социального обеспечения или гарантиями для бизнеса.

В качестве иллюстрации приведем выдержки из Закона города Москвы «О московской городской избирательной комиссии». Хотя в этом законе существуют большие пробелы, связанные с принципиальными вопросами выборов, основное внимание разработчика (закон принят в 2003 году) было привлечено к социальному обеспечению членов комиссии. Ниже приведена пара юридических норм, вошедших в закон.

Теория и практика российских выборов

«Медицинское, санаторно-курортное и транспортное обслуживание Председателя Городской комиссии производится в порядке и на условиях, установленных для заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы. Медицинское, санаторно-курортное и транспортное обслуживание заместителя Председателя Городской комиссии, секретаря Городской комиссии и членов Городской комиссии, исполняющих полномочия на постоянной (штатной) основе, производится в порядке и на условиях, установленных для министров Правительства Москвы». Вот такие номенклатурные тонкости описывает московский закон о городской избирательной комиссии!

Оттуда же: «членам Городской комиссии, которые работают не на постоянной основе, могут предоставляться и другие социальные гарантии, предусмотренные Законом города Москвы "О государственной службе города Москвы", в порядке и на условиях, установленных Мэром Москвы». А могут и не предоставляться: видимо, в зависимости от поведения.

В комиссиях среднего звена – территориальных, муниципальных, окружных – управляемость обеспечивается назначением в комиссию нескольких сотрудников администрации, по крайней мере один из которых входит в руководство комиссии. Очень часто сотрудник администрации занимает в этих комиссиях должность секретаря комиссии – ключевую в комиссиях данного уровня. Более того, объективные обстоятельства способствуют тому, чтобы секретарь комиссии был сотрудником администрации, поскольку обязанности секретаря комиссии связаны с освобождением от работы и с навыками делопроизводства.

Обеспечение пассивности большинства осуществляется как невключением в состав комиссий «непредсказуемых» кандидатов, так и различными мелкими подачками со стороны администрации. Членам комиссий среднего звена